第一节 功能性权力配置的内在逻辑

通常来讲，任何一个政治组织都具有决策、执行、监督三项基本功能，组织内部的功能性分工是维持组织有效运转的基本保障。而分工又需要职能的给定以明确工作目标和范围，并赋予组织或个人相应的责任。当然，责任的履行需要权力的行使作为保障。可以说，职能与责任是建立在分工基础之上的，而权力则是履行职能与责任的必要工具。概言之，决策权、执行权、监督权的三分的内在逻辑为三事分工→三职分定→三责分置→三权分立。

一 基于组织效能的功能性分工

社会分工是从事一切社会活动达到预定目标的基本途径以及提高社会活动效率的基本手段。社会活动越复杂，分工就越细密；社会组织化程度越高，分工就越严格。决策、执行与监督是任何现代管理的三项基本活动，组织行为的专业化分离是社会分工在组织管理领域的反映，有利于管理水平的提高。从科学管理过程看，任何政治组织都需要实行决策活动、执行活动与监督活动的三事分工，决策、执行与监督三事分工是从事复杂政务活动的必然要求。

社会分工是在自然分工的基础上随着社会生产力的发展而逐步形成的，“分工发展的不同阶段，呈现出所有制的各种不同形式”[1]。马克思和恩格斯通过对社会分工的分析阐明了私有制、阶级和国家产生的具体过程，认为“三次社会大分工”促进了社会生产效率的提高，直接导致了人类社会从野蛮时代向文明时代的迈进。“文明时代是社会发展的一个阶段，在这个阶段，分工、由分工而产生的个人之间的交换以及把这两者结合起来的商品生产，得到了充分的发展，完全改变了先前的整个社会。”[2]从这个意义上说，分工是一种自然规律，这一准则适用于各种社会组织。因此，涂尔干认为，“所谓社会劳动分工只不过是普遍发展的一种特殊形式。社会要符合这一规律，就必须顺应分工的趋势，这种趋势远在社会出现以前就已长久存在，并且遍及整个生命世界”[3]。

与分工实践的悠久历史不相匹配的是，理论上对分工研究却进展缓慢。虽然早在古希腊时期的柏拉图便表述过分工思想，有学者甚至认为他的整部《国家篇》都是在论及分工。但是在之后的很长一段时间里，分工几乎只是默默地存在着，直到18世纪末人类才开始认识到它的规律。系统的分工理论以及分工这个术语是由斯密创立的。他在《国富论》的开篇便写道：“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果。”[4]然而，分工并不是如斯密所描述的那样，是经济生活所特有的现象。实际上，一切社会活动都会涉及不同程度的分工。孔德第一次提出了劳动分工并不是纯粹经济现象的命题，他从分工中看到了“社会生活最本质的条件”，认为分工涵盖了“理性的所有范围，换言之，为我们提供了各种活动的全部领域，而不是被普遍限定在单纯的物质利用的范围里”[5]。就此而言，分工不仅构成了社会团结的主要因素，而且构成了社会组织不断发展的首要原因。更为重要的是，分工对效率的追求决定了社会构成的本质特性，通过分工可以极大地提高组织效能。

因此，分工不仅仅指生产领域的劳动分工，而且包括政治和公共管理领域的政治分工。所谓政治分工，是指由政治与公共管理活动的需要所引起的各种政府功能的分化，具体表现为政府职能的专业化和政治过程的专门化。政治分工通过提高政府组织活动效率以促进政府管理的科学化，从而维持社会的平衡与协调发展。从政府管理过程来说，任何政治分工都是一种功能性分工，其目的都是为了提高效率以使政府各个功能的实现具有合理性。亚里士多德最早从政治实体的角度提出了政治分工思想，他在对政体进行分类的基础上认为一切政体都有三个要素，即议事机能、行政机能和审判机能。[6]之后的学者大多将这一论述与立法、行政和司法三权分立联系起来，但实际上，亚里士多德所说的议事机能、行政机能和审判机能三分与立法、行政和司法“三权分立”并非一一对应关系。更准确地说，它们分别对应着政治体系的决策、执行和监督这三项基本的功能性活动。

进一步的，在政治过程中，立法、行政与司法三权之间实际上是一种分工的关系。恩格斯就曾指出资产阶级理论家们“以其虔敬的心情把这种分权看作神圣不可侵犯的原则，事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行日常事务上的分工罢了。……这个原则只是在它符合于现存的种种关系的时候才被采用”[7]。恩格斯的论述不但有助于破除人们对三权分立的崇拜，同时也表明“三权分立”的本质就是分工。从学理上说，决策、执行与监督三分提出的直接依据，就是管理过程或权力运行过程的政治分工理论。政治活动的多样化、复杂化使得政治分工成为必要，按照抽象政治分工的原则可以将政府管理过程分为决策、执行与监督三种不同的活动环节，决策权、执行权与监督权的三分是这三种功能分工的必然结果，决策权、执行权与监督权三分的逻辑起点应该是决策、执行与监督的三事分工。

二 组织职责的功能性配置

有效组织的基本特征是有明确的组织职能和组织责任，两者通常合称为组织职责。政治分工理论揭示出决策活动、执行活动与监督活动的三事分工是决策、执行与监督三分的逻辑起点，而政治组织及其人员从事任何一项政务活动都需要设定相应的职责，于是决策、执行与监督三事分工就发展到决策职责、执行职责与监督职责的三职分定与三责分置。将政府的职责按决策、执行与监督三项基本活动进行组织化分离，适应政府管理专业化和专门化的特点，政府活动的功能性分工需要相应的组织职能和组织责任与之匹配。

一方面就组织职能而言，经典论述见之于韦伯的官僚制组织理论。在韦伯看来，官僚制是现代社会中实施合法统治的组织，它是建立在法理型权威基础之上的一种以目的合乎理性或价值合乎理性为取向的组织机构。[8]官僚组织体系的特征是：“在职能专门化的基础上进行劳动分工；严格规定等级层次结构；运用规章制度清晰明确划分责权；人际关系非人格化；遵守严格的系统工作程序；以业务能力作为选拔提升的依据。”[9]在韦伯的官僚制组织理论中，分工与等级秩序、非人格化一道是官僚制组织最重要的特征之一。官僚组织的分工意味着将组织工作按照活动的分化原则而被理性地分成不同的部分，并交给有能力完成这些工作的部门或个人来承担。

从这个意义上讲，分工本身就是社会职业化的运动，正是官僚组织中的这种分工才使得官僚呈现出职业化的趋势，进而为从社会中选拔从事这一职业活动的人员提供合理的思维路径和方向。可以说，“官僚制组织就是一个职位体系，是通过职位来确定分工—协作关系的”[10]。作为一种典型的官僚制组织，政府的功能是经过政务活动专业化分工而被注入职位的，其功能的发挥也就是通过职位来承载的，从而被人们称作职能。随着社会活动日益复杂以及公共事务的增加，为了实现政治权力的有效运作，政府必然会出现按照管理活动和权力运行过程进行职能分化的趋势。这一趋势就需要有相对固定的部门和人员来司掌这些职能以及保障这些职能实现的权力，所以这种分化又被作为职位而固定下来。因此，职位就成为政务活动分工与政府职能分化的纽带。

政府按照决策活动、执行活动与监督活动进行专业化分工时，必然伴随着相应的职位设定。从政府管理过程而言，任何政务活动都可以划分为决策、执行与监督等不同的职能环节，并据此组织公共管理流程。威尔逊在《行政学研究》一文中认为：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[11]也就是说，威尔逊实际上提出了政府以什么样的形式出现和怎样根据这种形式而有效地承担起相应职能的问题。总之，政府职能的分离是建立在职位分化的基础之上的，而职位的分化又是政务活动专业化分工的结果，它在本质上是联接政务活动与政府职能的纽带。

就组织责任而言，分化的组织职能必然需要制度化的岗位和具体的个人来落实相应的责任，有何种职能必然形成何种责任。政府组织的建设应该根据政府履责的需要决定政府权力的配置，以责任勘定政府权力的边界，按照履责的要求建构组织机构和配备人员编制。实际上，政府只有在能够切实保障公共利益、促进实现公众意志，即真正履行其责任时才是理性、合法和道德的。在现代社会，政府要对公民负责已经成为普遍认同的政治理念。对公民负责即责任政府的基本内核，责任政府是民主、效率与道德的整合。责任政府“意味着宪法和法律是政府及其官员施政的准绳；公民的权利与义务受政府切实的保障；政府的渎职、失职与违法行为必须承担法律责任；受政府及其官员公务行为损害的公民，有权提出诉讼并获得赔偿”[12]。根据决策、执行与监督专业化分工和职能分定的要求，将政府责任划分为决策责任、执行责任与监督责任是责任政府的必然要求。

依责任的相关分析可推知，政府责任之确立必须建立在权责关系明确界分的基础之上，责权一致是公共组织的基本原则。传统政治理论认为，政府的权力既不是与生俱来的也不是神授的，而是来自政治授权。政治权力的授予必然伴随着责任的规定，权力与责任是相互依存的。因此，政府在拥有公共权力的同时，必须负有相应的责任。然而，在政府组织的实际运行中，却常常会出现反功能化的权责背离倾向，尤其是权力与责任的不对等倾向。造成这种情况的根本原因在于这一理论的逻辑是先有权力后规定责任，认为权力是政府的基础，责任是对权力的限制与指向。

责任政府理论的提出则颠覆了这种关系，强调责任是政府的基础，权力是政府履行责任的工具，是先有政府责任然后才有政府权力。按这一逻辑构建政府责任和与之匹配的权力体系，应该是先设置政府的责任，然后按照政府履责的需要配置相应的政府权力。建立在这一逻辑之上的政府首先是一个责任主体，是为了履行公共责任而设置的公共管理组织，政府权力则是政府履行责任需要配置的一种必要工具。按照责任政府理论，政府必须对公民承担政治责任的理由植根于民主政治中一种深刻的“委托责任关系理论”,“该理论认为国家的一切权力属于人民，由于人民不便直接行使国家权力，因而要靠确立一种合理程序推选人民的代表或官员组成政府，行使国家的管理权。但是，政府及其官员权力的行使，要基于人民群众的同意。人民与政府之间形成了一种‘委托责任关系’”[13]。责任政府的组织逻辑不仅需要责任先置，还应该责任分置。将政府的责任在决策、执行与监督三职分定的基础上进行分置，有利于政府更有效地履行责任，是责任政府保障有效履责的重要制度基础。

三 功能性赋权与组织目标的实现

权力是履责的工具，决策、执行、监督三项职责的实现需要赋予相应的权力。政府组织从权力本位到责任本位的发展，应保障公职人员在履行责任时有相应的权力为工具，决策、执行与监督的三职分定与三责分置要求决策权、执行权与监督权的三权分立，决策权、执行权与监督权的划分是政府职责分定的逻辑延伸。

政府责任的履行需要相应的权力。政务活动分工导致了政府职责的逐渐分化，与之相伴随的是权力的分化。而且，社会越向前发展，意味着权力种类不断增加、权力关系越发复杂。关于权力分化思想的最早表述者是亚里士多德，虽然他的政体三要素说是从政治实体的角度来考虑部门分工问题的，但是对政治分工探讨的必然结果是对权力分化的思考，所以亚里士多德的思想合乎逻辑地包含了权力分化的内容。波利比阿则直接继承并发展了亚里士多德的权力分化思想，通过考察古罗马的实际情况提出了混合政体理论，认为古罗马的政体体现了执政官即君主权力、元老院即贵族权力与人民大会即平民权力之间的分化。但是，古希腊、古罗马政体中的权力及其机构的分化很难说是一种功能性分化，这种分化实际上只是当时在社会上占支配地位的不同社会构成要素之间的力量平衡。

明确的分权学说直到17世纪的英国才第一次作为融贯的政治理论而出现。维尔认为：“在英国内战的动荡中，当时基于国王、贵族和平民之混合的政府制度看起来已不再适用，而需要有一种新的政制理论；作为其回应，分权学说就应运而生。”[14]在分权理论方面，洛克做出了开创性的贡献，他通过考察政府的目的及政府诸权力之间的相互关系阐发了权力分立主张，将政府权力分为立法权、执行权和对外权。[15]在洛克的理论中，立法权是最高权力，执行权和对外权从属于立法权，执行权和对外权既有区别又不能分割，因为对外政策只是对内政策的延续。从这个意义上讲，洛克所说的三权实际上只有两权，最重要的是，他并没有把司法权单独划出，而是把司法权归属于执行权。而孟德斯鸠则迈出了这关键性的一步，他明确规定了司法权在政府权力系统中的独立地位，使得权力分立理论真正超越了两权分立，并提出了三权之间的制衡关系，从而达到了完全意义上的“三权分立”。

实际上，根据政府管理过程所具有的决策、执行、监督等不同环节，将政府权力划分为决策权、执行权与监督权，是一种更具有包容性的权力划分方式，也更具有可操作性和普适性。在比较政治学的知识谱系里，从决策权、执行权、监督权三分的角度探索新的分权理论，有助于建构基于分工原理的普遍性分析框架。实际上在现代民主与法治社会，政府事务的分工、职能的设定和责任的承担最终都需要落实到权力的赋予上。这种权力赋予是基于功能性分工的组织赋权，而非基于政治性妥协的权力制衡，其目的是为保障组织目标得以顺利实现。

从本质上来讲，政治体制中所有分权形态都源于分工，公共事务越繁杂，对分工的诉求也就越强烈，就越需要分权。决策、执行、监督是任何一项现代管理活动都具备的三个环节，决策活动、执行活动、监督活动的“三事分工”是应对繁杂公共事务的基本条件。公共事务分工之后，需要特定的主体来承担所划分的事务，将事务划分给特定主体或组织的过程，实质上就是职能设定的过程，从而形成决策职能、执行职能、监督职能的“三职分定”。公共职能的设定需要凭借公共责任的履行得以实现，职能与责任是相对应的关系，一项职能通常对应一项责任，决策职能、执行职能与监督职能分别对应决策责任、执行责任与监督责任，这一过程即“三责分置”的过程。责权对应与平衡是公共事务治理的重要原则，公共主体有何种责任，就需要赋予相应的权力，以责任勘定权力的边界，所以决策责任、执行责任、监督责任的履行必须配之以决策权力、执行权力、监督权力，形成决策权、执行权与监督权的三权分立。综上，从公共事务的分工出发，形成了“三事分工—三职分定—三责分置—三权分立”的逻辑。[16]从功能性分工到功能性配置再到功能性赋权，呈现出功能性分权理论的内在逻辑，这一逻辑是对立法、行政与司法三分逻辑的发展。西方的立法、行政与司法三分的权力结构和运行机制，由于历史传统与社会文化环境不同而不可能适用于中国情境。然而，“尽管西方立法、行政与司法之“三权分立制衡”思想并不适合于中国，但其背后所蕴含的决策权、执行权与监督权三分的逻辑却可以作为推动中国的政治体制改革的参考思路”[17]。