第二节 分权、制约与监督：人类控权思想的主线

资本是经济生活中的权力，权力是政治生活中的资本，[30]权力配置及其运行逻辑关系着政治体制的发展。当前，对权力进行约束、将权力关进制度的笼子已经成为所有现代国家的基本共识，“控权”已成为政治实践与政治学理论研究的核心议题之一。从本质上来讲，“控权”的本质就是分权、制约与监督，从而防止权力滥用专断。综观世界各国，由于历史、文化以及经济社会发展基础等的差异，各个国家“控权”的方式有所不同，有的以“分权下的制衡”机制为主，有的以“监督”机制为主。与实践相似，中外权力约束的理论研究也呈现出了不同的发展面向，形成了有差异的理论谱系。为在理论上更好地厘清中外权力约束的研究现状，加深对“控权”一般性构念的理解，为本研究做理论准备，有必要对权力制约监督理论的国内外研究进行综述，对发展过程中闪烁的理论智慧进行系统梳理，为理论的持续发展与对话提供基础，为构建控权的一般性理论体系做铺垫。

一 国外控权理论的基本脉络

对权力进行约束与控制是西方政治思想史的核心议题，萌芽于古希腊，成熟于资产阶级革命时期。总的来说，西方权力约束思想经历了从古希腊、古罗马的政体论思想到资产阶级革命后的分权制约思想，其中古希腊、古罗马政体论思想的代表人物有亚里士多德、波利比阿、西塞罗等，资产阶级革命时期分权制约思想的代表人物有弥尔顿、洛克、孟德斯鸠、杰斐逊、汉密尔顿等，这些思想的发展基本上确立了当代西方权力制约研究的框架与面向。亚里士多德（Aristotle，前384—前322）是古希腊百科全书式的学者，他是第一个把人性恶与权力制约联系起来的思想家。在他看来，人类倘若由其任性行事，总是难保其不施展他内在的恶性。除此之外，亚里士多德还提出了著名的政体三要素说，即一切政体都应该由议事机能、行政机能和审判机能构成，并且这三个要素要各司其职，不得侵权、越权，形成平衡。为了保证平衡，必须实行法制和任期制。波利比阿（Polybius，约前204—前122）通过系统考察罗马共和制，深刻地阐述了“政体循环论”“混合政体论”和“分权制衡论”的思想。他认为古希腊和古罗马都摆脱不了“君主政体→暴君政体→贵族政体→寡头政体→民主政体→暴民政体”的循环。但是，他提出古罗马的“混合政体”可以延缓政体的循环，即将君主政体、贵族政体、民主政体混合在一起，体现为执政官、元老会和公民大会的设计，三者相互牵制，保持总体上的平衡。西塞罗（Cicero，前106—前43）在继承了亚里士多德政体三要素说和波利比阿混合政体论的基础上提出了新的混合政体论。他认为混合政体不仅是对不同政体的混合，更重要的是对议事、行政和审判的混合，通过相互牵制达到均衡。当然，西塞罗对于权力制约思想的最大贡献还在于他的控权思想，通过合理配置权力和强化法律规范，利用道德、宗教和传统习俗等力量共同形成对权力的控制。总的来说，古希腊、古罗马的权力制约思想很有启发性，为之后现代分权制衡思想的发展做了准备。

现代分权制衡思想开端于文艺复兴与启蒙运动之后的资产阶级革命。英国资产阶级革命的斗士约翰·弥尔顿（John Milton,1608—1674），基于自然法和社会契约提出了“人民政府说”，认为统治者的权力不是神授的，而是来自人民的授权，人民才是主权者。对于如何控制人民授权的公权力，他提出用地方权力来限制中央权力的设想，以防止国家走向专制，这为之后形成纵向制约体制做了铺垫。约翰·洛克（John Locke,1632—1704）在经历了英国资产阶级革命之后，提出了著名的限制政府与分权学说。与弥尔顿相同，洛克从自然状态的不稳定出发，论述了社会契约的合理性，之后又提出国家权力应该是被限制的，在外部受民众的限制，在内部进行分权。他将国家权力分为立法权、行政权与外交权，立法权是国家最高权力，行政权与外交权隶属于立法权，但立法权又受到行政权的牵制。孟德斯鸠（Montesquieu,1689—1755）是法国杰出的资产阶级政治家，他继承和发展了洛克的分权学说，正式提出了“三权分立”，为法国和美国资产阶级革命提供了有力的理论依据。孟德斯鸠分权与制衡理论的起点是政治自由的至高无上，为了保证公民的政治自由，必须防止权力的滥用，其基本方式是以权力制约权力。将国家权力分为立法权、行政权、司法权，并分别隶属于立法机关、行政机关、司法机关。除了权力分立之外，还可以通过交叉、否决、审查等方式形成制约关系。托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson,1743—1826）在继承孟德斯鸠思想的基础上进一步提出了立体制衡思想，即联邦与地方政府层层分权，形成纵向制约机制。亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton,1757—1804）权力制约思想的重点在于对议会权力的制约，基于此他提出两院制的分权制约、加大行政权和“司法独立”等主张。需要注意的是，尽管以美国为代表的西方资本主义国家权力结构已较为稳定，但在研究中还是有了一些新动向。总体而言，这些新动向多集中于对体制及其模式扩散的反思。

（一）对三权分立体制的反思

将国家政治权力在不同的部门（例如立法、行政和司法）之间横向分开，一直被认为是通过分工来确保限制政府的一种有效手段，以便保护公民的自由和平等。[31]在美国200多年的政治实践中，立法、行政、司法都越来越偏离了原先被设定的权力，国会部分地行使了法律执行权，扮演着准司法、准行政的角色；与此同时，由于国会过多地对总统授权，使得总统及其下属实际上行使了部分的立法权；法院也深陷于法律制定。[32]埃里克·A.波斯纳[33]指出三权分立体制本应允许行政部门采取果断行动，同时阻止行政部门或任何其他部门获得过多的权力。但这套体制失败了，因为它设置了太多的否决权，使得联邦政府无法有效运作。到了20世纪，很明显这一体制使得公权力不可能有效地管理国民经济、提供社会福利，也不可能保护国家不受外来威胁。

此外，尽管美国的司法体系在培养一个独立和专业的司法体系方面相当成功，但它对整个公权力体制的影响却并非如此。参议院、众议院和总统为争夺对行政机构的控制权而展开的竞争，造成了一种过于政治化的官僚政府风格，把行政部门变成了法治的敌人，而司法体系在此过程中却无能为力。[34]蒂穆尔·卡纳比亚诺夫以哈萨克斯坦作为转型期国家的代表，提出尽管转型期民主制国家大多数宣布坚持三权分立，但制衡普遍没有得到很好的落实，总统强大的宪法权力和非正式权力阻碍了三权分立，使其能够控制和干预三个权力部门的事务。[35]总统往往在行动上寻求更多的自由，并努力减少对其问责和对其影响力的制衡效应，长此以往甚至会颠覆旨在制衡总统权力的宪法和法律结构。[36]布鲁斯·阿克曼更是直截了当地指出三权分立的分权制衡模式潜伏着各种危机，必须抛弃。[37]他指出三权分立无法实现民主、专业化以及保障公民基本权利的目的。更进一步，在政党参与现代政治的语境下，三权分立会出现总统和国会由不同政党掌握，当不同意见无法协调时可能会走向“将就应付”或者“宪法崩溃”的道路。在将就应付中，总统和国会可能会沉溺于无休止的诽谤、相互指责和党派僵局，争夺权力的各方会利用他们手中的宪法工具让彼此的权力运行变得更艰难。在这种情况下，总统通过单方法令“解决”紧迫的问题，而这些单方法令往往远远超出了他们的正式宪法权限；久而久之，国会代表会丧失抗议的积极性，因为他们可以逃避做出艰难决定的政治责任。总统利用这些先例进一步扩大他们的权力，甚至可能被后来的宪法修正案编入法典，越来越多国会的权力进一步缩减，在宪法层面上消解权力制衡，形成宪法崩溃。除此之外，总统和国会两院由不同政党控制，这在公权力制衡的同时还潜伏着撕裂民意的风险。[38]

（二）“将公民带回宪政”：公民制约公权力的进路

“将公民带回宪政”在于提高公民在权力制衡中的地位，构建起公民制约公权力的机制，“对话宪政”“公众舆论”等方式值得关注。“对话宪政”是为应对权力分立的利益集团属性提出来的，其目的在于通过协商民主等方式缩小多元主义下的价值分歧，从而捍卫社会权利，这一模式已在加拿大、阿根廷、哥伦比亚、南非等国有所实践。[39]“对话宪政”模式为妥协提供了一种新的可能性，这种妥协结合了两种传统模式的最佳特征，即赋予法院宪法责任（审查立法与审查行为），同时保留立法机关拥有法律制定的权力。[40]更进一步，“对话宪政”包括政府的不同部门和人民之间的互动，[41]这一对话至少包含三个特征，即超越了部门间对话、强调对话是一个不断进行的过程、侧重于宪法解释。[42]然而，当前美国的制度体系并没有为公众与宪政对话提供合理的渠道，这使得对话的偶然性变强。从实践发展来看，“对话宪政”将会有助于通过民主协商促进民主审议，降低利益集团对政治实践的影响；同时可以激活司法审查的灵活性。但需要注意的是，“对话宪政”模式的前提仍是坚持代表性民主、分权和制衡制度。此外，在民主政体中很多时候无法确保政府的三个分支都是代表民意的。在这个时候，应该创建一种机制，使得公众可以赋予那些最能代表他们偏好的机构较大的权力。这意味着，公众在权力分离中起着平衡力量的作用。在机构间冲突的反复互动中，公众可以多次植入他们的偏好。不过，这种偏好的植入也存在一个风险，即当公众偏好模糊不清或分裂时，可能会使得机构间的意见冲突升级为危机。总之，应当重视公众舆论在分权制衡体制中形式的发展、维护和演变。[43]

（三）行政权的扩大与对行政权的制约

无论是在民主制度化水平较低的拉丁美洲等地区，还是在民主制度化水平较高的美国、加拿大等国，行政权的扩大已是不争的事实，行政机关正在制定大量的法律，甚至出现了行政国家崛起的现象。[44]基于这样的事实，对行政权的制约应该提上日程。实际上卢梭在其社会契约论中就提出行政机关与人民的距离更远，更有可能将权力凌驾于公共意志之上，要重点加强对行政权力的制约。[45]因此，“立法权制衡行政权”的权力约束方式必须更新，应考虑“行政内部的分权制衡”。“行政内部分权制衡”的关键在于官僚体制的设计，可以通过设立独立和重叠的内阁办公室、其他行政机构对政府行动的审查、构建机构间冲突的决策协调机制等方式形成内部制约机制。[46]除此之外，在废除麦迪逊式制衡之后可以从角色复杂性的角度出发来构建新的对总统行政权的制衡方式，即总统同时是国家、政党和行政部门的领导人，通过领导角色之间的冲突来制约总统权力的行使。当总统是国家领袖时，这个团体由所有的美国人组成，而外人则是外国人。当总统担任政党领袖时，这个团体由民主党或共和党成员组成。当总统担任行政部门的领袖时，该组织由联邦官僚机构的成员组成。这意味着一个群体的成员可能被排除在另一个群体之外，加强他对一个群体的领导会损害他对另一个群体的领导，从而形成制约关系。[47]

（四）受约束的议会模式

通过对比美国、德国、日本、加拿大、西班牙等国的体制，布鲁斯·阿克曼提出了“受约束的议会制度”模式，认为这是未来分权发展最有希望的框架。[48]在这种体制下，正常的立法权应集中在威斯敏斯特式的议会中，且立法产出受到实质性政治原则的制约。这种模式的形成至少需要具备两个条件：第一，把公民带回来。不应该把立法权力划分给众议院、参议院，而应该把立法权力划分给议会和公民，前者进行日常决策，后者通过精心构建的一系列投票程序表达自己的意愿。第二，法院作为一种约束。法院通过司法审查等措施把公民制定的各项原则付诸实施。如果没有司法审查制度，执政的议会将有压倒一切的动机，忽视人民的主权行为。只有一个强有力的宪法法院才能履行这一职能。[49]然而，在一些拉丁美洲国家，法官的任期不稳定，政客们在选择和制裁法官方面都更自由。在这种情况下，立法、行政、司法间的制衡不产生于法院，而产生于反对派。[50]在澳大利亚，学者们也号召法院在立法审查和解释行政权力的范围等方面可以发挥独特和重要的作用，重申独立司法的重要性。[51]

二 国内控权理论的研究进展

（一）权力制约监督的基本原理

在中国，权力制约监督体制具有遏制腐败蔓延、改善市场环境、健全责任政治和提高党的执政能力、推进政治文明发展等现实意义。需要注意的是，在中国权力制约监督不是一个封闭的议题，而是具有相对的开放性。因此，本节试图在厘清权力制约监督基本原理的基础上以议题关联的视角系统梳理国内的相关研究。

制约与监督是权力约束的常见形式。对政治发展而言，权力制约监督是一把双刃剑，缺乏权力制约监督会导致权力滥用与权力腐败，而过度的权力制约监督又会丧失公权力运行的效率。[52]因此，寻求对公权力合理的制约监督状态，是政治体制改革的终极目标，也是责任政治建设的基本条件。[53]

对于公权力的制约监督模式，学者们大致从以下四种路径切入：第一，“以权力制约权力”，其核心是权力分立，使各类公权力在结构和过程上形成相互的监督与被监督关系；第二，“以责任制约权力”，其本质是权责对等，有多大的责任才能匹配相应的权力，在我国，责任政府以及问责制的发展就是责任制约权力的具体实践；[54]第三，“以权利制约权力”，其本质是公民权利与公共权力的互动，体现为公民通过各种方式参与公权力的运行过程，以保障公权力的正确运用；[55]第四，“以法律制约权力”则要求公权力运行的法治化、程序化和透明化。[56]

制约与监督，是两种不同的控权逻辑。制约与监督的基础都是权力分离，但分离后的权力形成了不同的权力关系、事权安排和控权形式。就权力关系而言，制约关系是双向的，权力主体需共同参与到权力过程之中；[57]而监督关系是单向的，监督者可以对被监督者权力行为进行单向的监察、督促。就事权安排而言，制约意味着单个权力主体并未享有完整的事权；而监督意味着单个权力主体享有较为完整的事权。[58]就控权形式而言，制约主要是平级或权力均衡状态下的互相约束，监督主要是上级对下级或者下级对上级的监察与督促。[59]

（二）政党建设维度下的控权：对外领导与对内建设

在中国，中国共产党领导下的控权体系具有双重性：在外部，中国共产党领导国家权力制约监督体制的建设和运行；在内部，中国共产党建设了一套专门的、形式多样的权力约束体系。

第一，中国共产党领导国家权力制约监督体制的建设和运行。中华人民共和国成立以来，中国共产党对权力制约监督的领导呈现出了三重历史性转变，即从以领导干部为权力来源转向以公共秩序为权力来源、从运动式治理转向制度化建设、从以惩戒震慑为主到惩防并举注重预防。[60]党的领导思路决定了发展方向，以纪委与监察机关的关系为例，中华人民共和国成立以来纪委与监察机关的关系大致经历了以下五个阶段：第一阶段，1949—1959年，党政监察并存，且保持着协作关系；第二阶段，1959—1969年，监察部被取消，只保留党的监察，各国家机关对其工作人员进行组织内监督，同时党的监察机关向同级国家机关派驻小组进行监督；第三阶段，1977—1993年，党的监察和国家监察相继恢复，在“党政分开”的大环境下，逐步理顺党政监察机关的职责、权限；第四阶段，1993—2016年，纪委和行政监察部合署办公；[61]第五阶段，2016年至今，监察体制改革持续推进，从中央到区县成立监察机关——监察委员会，整合了预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等职能，与纪委合署办公，力图健全党和国家监督体系。

第二，党内监督的职能定位与发展。在中国特色的权力制约监督体系中，党内监督有着极其重要的地位，当前的纪检制度业已成为党和国家政治生活中主导性的权力监督机制。[62]推动纪委监督与其他监督力量（如人大监督、司法监督、民众监督等）形成协同关系，应成为当前权力约束体制改革的重点。就党内监督来看，当前还存在着以下尚待解决的问题：一是党务公开程度不够，程序性监督机制尚未真正建立；二是监督乏力，无法独立行使监督权。基于此，要制定科学合理的权力准则和运行规范，提高其制度化和法治化水平；[63]同时，还要将党内自我监督与党外监督结合起来，形成完善的权力监督网络。[64]党的十八大以来，巡视巡查成为党内监督的重要形式，以其自上而下、异体性、独立性、察纠举三位一体的特性，极大地补充了当前党内监督形式的局限性。[65]

（三）法治建设维度下的控权：宪法精神与法治举措

法治与控权具有双向互动关系，法治的推进会加快控权体制的建设，控权体制本身又是法治建设的重要组成部分。控权模式走向法治化有其发展的必然性和客观性。中华人民共和国成立以来，我国的腐败治理大致经过了运动式反腐、制度反腐的过程，现在正转向法治反腐。运动式反腐通常是以专项治理、集中整治等非常规方式对腐败犯罪进行高强度、高效率、暴风骤雨式的治理。[66]虽然其即时的治理效果好，但持久效果不甚乐观，运动式反腐方式的普遍使用还可能会对权力制约监督机制的制度化建设造成负面影响。制度反腐更注重腐败查处及处理方式的规范性，大幅剔除了人治色彩，但制度设计的目的以及制度运行的稳定与否存在不确定性。法治反腐则更加强调方式、程序等方面的稳定性，这与法治国家建设一脉相承。在已有研究中，法治视角主要是从遵守宪法精神和推进依法治国两个层面来审视控权体制的。

第一，遵守宪法精神。对宪法精神的遵守，表现在政治制度设计上就是要保证公权力严格遵照法律法规行使，不受任何个人、组织的干预。[67]孙笑侠、冯建鹏通过梳理中国传统社会丰富的监督机制，认为传统的监督机制存在易治标难治本、权力范围广但行为不规范、监督者主观性强、监督方式缺乏稳定性等弊病。[68]因此，需要将传统的监督体系以法治的方式进行现代化转型，归到法治的范畴，健全权力制约和程序正当机制。然而，在我国法治建设过程中，还存在着公权力体系内部监督强而社会权力监督弱等问题。[69]因此，要在宪法层面形成公权力之间弹性、刚性适中的制约关系以及私权利对公权力的约束机制。[70]

第二，推进依法治国。依法治国既是一种理念，也是一种工具。在权力制约监督方面，依法治国的理念性和工具性集中体现在党内法规的建设和发展、公权力行使的法治化以及监察法治的实践上。党内法规体系的建立、纪法协同的形成正是落实依法治国的当代实践。此外，正在推进的监察体制改革正是为构建独立、权威、公正的监察机关，践行法治威权而构建的。[71]同时，法治政府建设的内在要求就是对行政权的制约监督，行政权是最灵活也是最复杂的公权力，加强行政监督是规范公权力体系整体运作、遏制腐败蔓延、实现民主政治的必由之路。[72]改革开放后，中央政府将大量的行政权力下放至地方政府，给予了地方发展较大的自主性，促进了地方经济社会的快速发展，但行政权限下放必须与地方权力制约监督机制的建设完善同步进行，否则会导致严重的地方腐败。[73]当然，权力主体的自律约束、监督控权、协调稳定和修正弥补也是法治政府建设的重点。[74]

（四）民主发展维度下的控权：公权力与私权利的协同

权力监督是社会主义民主建设的一个重要问题。[75]在我国，民主政治与权力制约监督的关系突出表现为公民参与政治生活、舆论与第三方监督等。

第一，公民参与政治生活。公民有序参与政治生活，是健全公民监督、社会监督的重要途径。然而，我国目前还存在公民政治参与意识薄弱、参政形式和渠道单一、权利保障机制不健全等问题，影响了民主监督的效果。[76]要进一步扩大公民有序参政，关键是加快政务公开、参与渠道制度化，形成私权利与公权力的互动格局。在现代法治国家，社会权力的功能就在于监督公权力，避免公权力对社会的挤压与侵蚀以及公权力的滥用专断。[77]因此，我国要建立参与型体制，以形成对公权力运行的社会制约。[78]

第二，舆论与第三方监督。舆论监督的主体是民众、网民以及媒体。在舆论监督方面，要激发新闻媒体合法参与舆论监督的积极性。[79]近年来，舆论监督所借助的平台实际上形成了新的公共话语空间，形成了对公权力监督的有效场所。但与此同时，也要处理好官员隐私权与公民监督权的关系，将“权力之虎”关进“权利之笼”。[80]所谓第三方监督，主要包括政协、民主党派与行业组织对公权力的监督。政协监督、民主党派监督对发展社会主义民主具有现实意义。[81]人民政协的民主监督是政治性监督、合作性监督、非强制性监督、外部性监督以及党派间的互相监督，具有监督主体的代表性和群众性优势、监督内容的广泛性和丰富性优势、监督形式的多样性和灵活性优势、监督结果的实效性和高效性优势、体制内外相结合的优势等。[82]除此之外，行业组织的监督兼具民主性和专业性，民主性来源于对社会民众民意的代表，专业性来源于其行业属性和专业把握，利用行业协会对公权力进行制约监督有其可行性和科学性。[83]

（五）控权工具的多样性

实践中，我国还采用了诸如审计制度、权力清单制度、信息公开与电子政务等治理工具对权力及其主体进行约束，引发了学界的广泛关注与讨论。

第一，干部任用审计制度。审计是国家治理体系中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，具有监督、评价和鉴证三大职能。[84]审计制度要从责任监督、责任评价以及责任追究等角度确定审计问责的边界和深入，且应随着政府责任的扩充而丰富。[85]国家审计要与领导干部用权相联系，通过开展领导干部经济责任审计，逐步增加任中审计的比重，采用任前审计、离任事项审计等方式缩小权力寻租空间。[86]

第二，权力清单制度。推行权力清单，就是通过公布权力明细，达到确定权力范围、明确权力流程、规范权力责任、公开权力运行的目的，[87]从而实现对公权力的有效规制。权力清单制度通过合法确权减少对权利的干扰、优化办事流程完善公共服务、公开权力清单接受社会监督，既实现公权力的自身制约，也便于权利对公权力进行制约。[88]

第三，信息公开与电子政务。信息不公开是导致中国监督权行使失效的重要原因。[89]在权力制约监督中，有两个层面的信息公开：一是政务运行规范和政务运行过程的合法公开；二是官员财产的合法公开，这两种信息公开都有利于让权力在阳光下运行，让权力主体在阳光下行使权力，接受来自各方的监督。在大数据时代，官员个人的可公开信息都将成为社会大数据库的一部分，通过实时监控大数据库并进行数据库之间的实时对比，可以及时发现甚至预测腐败官员资金账户的非正常运用，为腐败预防和权力监督带来极大便利。与信息公开不同，电子政务的大规模使用，将使政务流程技术化，以在线化减少公务人员的直接接触，从而实现对权力制约监督的正向影响。实际上，构建电子政务联网核查系统模型能有效地实现对政府的动态监督、有效地防范腐败，从而构建一个廉洁、高效、透明的服务型和阳光型政府。[90]

由于政治体制的差异，中外关于控权的研究呈现出了不同的发展路径。其中，国外研究（尤其是西方研究）多集中于对体制的反思，如以实践为基础对三权分立的分权制约模式及其扩散的反思，对私权利制约公权力将“公民带回宪政”的反思，对行政权的扩大及其对行政权的制约的反思，对传统的议会模式的反思等。与之不同，国内研究多集中于对体制的建构，即从政党建设、腐败治理、法治建设、民主政党建设等维度为中国控权体制的完善提出指引。通过以上的梳理，我们发现中国情境中的控权设计主要体现在监督层面。尽管在中国反腐败实践中，监督机制的运行发挥了较大作用，但存在一定的局限性，比如出现“谁来监督监督者”的困境。因而，立足当前中国的控权实践，我们需要进一步探索中国特色的权力制约监督之路。