第二章 治理理论与民族地区社会治理
一 治理理论的提出
1989年，世界银行报告中首次提出“治理”。报告中认为，相较于金钱和技术各方面的支援，非洲更需要“良好治理”。在此之后，“治理”一词便被广泛运用于之后的政治学研究中，尤其是被用来描述发展中国家和后殖民地地区的政治发展状况[1]。有关“治理”的研究不断深入，已经发展成为一套内涵丰富的理论体系，并且在许多行政体制改革中得到了广泛运用。“治理”一词在使用中，经常和统治结合，主要在国家治理和其他一些政治活动中。从历史的角度来看，“治理”的概念一直以来存在于政治学、社会学领域，如何运用政治权力从而实现政治的根本目的，是所有国家都必须面对的任务[2]。
20世纪80年代以来，西方国家由于福利国家的过度发展，政府日益陷入财政危机、信任危机和权威危机三重危机并发的境地[3]。信息技术的高速发展与经济全球化共同推动，把原本没有任何关联的人和社会因素统一起来。人类社会即将迎来历史性的变革，这些变革会给世界各国的公共行政管理带来巨大的挑战，以国家为基本依托的传统的统治体系不再牢固，但是，国家依旧是全部社会科学的首要分析单位。这种超越了福利国家一直以来信奉的理念的危机，让人们意识到，不管是自由主义还是国家主义，都是在政府和市场之间的不完美选择，政府、市场以及社会必须面临重组[4]。
全球化的到来对世界各国的政治、经济、文化造成了不同程度的影响，从不同层面动摇了各个国家的经济基础和主权概念，在全球化时代下的地方化趋势，要求各个国家的中央政府去中心化，实现地方自治和公民参与。就这一点而言，“治理”一词是对社会转折造成的困境的理性回应。“更少的统治，更多的治理”，这是治理理论所追究的目标，对全世界国家的社会管理从各个方面带来深刻的影响[5]。
（一）西方治理理论兴起的理论背景
治理理论是公共管理的新范式，社会治理理论于20世纪90年代在西方国家萌芽，被当作是解决政府失败和市场失灵的解药，也是建立在深厚的理论基础之上，现就主要的理论来源和背景做简要概述。
1.新公共管理
新公共管理是兴起于西方国家的一种新的管理模式，源于20世纪60至70年代对传统公共行政的批判与挑战。当时的西方发达国家为摆脱福利国家制度带来的政府困境而进行了持续变革，在这期间，形成了用私营部门的管理方法应用于公共部门的新公共管理理论。
新公共管理强调管理是具有政治性的。任何管理者都应从传统的严格教条中抽离，把自己置身于政府管理中的特定政治环境。公共管理者不仅仅是政府的管理者，更应参与到政策的制定过程中，调节好公共部门、私人组织、公众和媒体的关系。
新公共管理是要转型为市场化并且专业化的管理。每一位参与管理的人都应当是充分了解自己所在组织的各项信息的人员，管理者缺乏专业能力，忽视职责，容易给政府管理带来不良绩效。因此，严谨专业的管理必不可少。管理方式向市场化转变后，要建立起合理的竞争机制，以求通过竞争，改进政府绩效的高效率与低成本[6]。
2.公共选择理论
布坎南和图洛克将经济学的研究方法用到了公共管理领域中。布坎南认为，“公共选择是政治学的观点，从经济学的角度，广泛运用经济学的方法也能够从集体和市场中产生”[7]。传统的经济学理论假定人是自私的，不管何时都在追求利益的最大化。公共选择理论就是基于这一假定形成的，这样的理论同样适用于政治学以及在官僚活动中的人，但是人的本性是自私的，追求自己的利益并不是坏事。
布坎南还认为，政治过程和市场过程是一样的，其实质就是利益互相交换的行为。政府并不一定完全代表社会公共利益，它所做的决策基本上是一个妥协的结果，既然官僚和个人的本质都是自私的，那么实现公共利益就相应变得不那么可能，所以，公共选择理论的最终结论就是政府会失败。
首先，在公共选择理论的语境中，政府的所有行为都可能包含着失败之处，比如在公共政策制定方面。公共政策的制定并非易事，需要综合考虑多方面的内容。制定一份好的公共政策是非常困难的，如果制定出错，由此导致的市场失灵和资源浪费问题是非常严重的。在执行方面，往往存在各种打折执行的行为。在公共产品的提供方面，政府并不能高效地提供社会公众所需要的产品。其次，政府为公众提供公共产品，极易造成腐败现象，影响社会资源配置的情况。最后，执掌政府部门的是人，人性的自私使得他们掌握权力的时候会为自己谋取利益。结果，政府与利益集团之间相互勾结，部门的利益倾向和长期以来的财产假象及其他各种原因，往往导致政府最终的失败。
公共理论通过相应的假设和论证过程，得出政府最终会失败的结论。既然政府最终会失败，那么就应该对政府对社会的干预进行反对，但是一旦失去了政府的干预，公共服务的质量又如何保证呢？公共选择理论给出了如下回答。首先，在政府领域引入竞争机制，通过竞争，限制政府对公共服务的垄断。其次，鼓励政府机构节约办事成本。最后，充分利用私人资本和市场为公众提供服务，将一部分项目交给市场主体处理，政府只对过程和结果进行监管，这样会取得更好的效果。
3.新自由主义
新自由主义同样也起源于古典自由主义，它始终强调市场的自由度。但是相比于古典自由主义，新自由主义似乎过于极端。新自由主义派认为，个人能力可以在市场得到最大限度的解放，正如哈耶克在《自由宪章》中提到的，所谓自由不过是一个人不受其他人的强制，想要社会裹足不前，一个行之有效的办法，就是给所有人都施加一个必须遵守的标准[8]。
哈耶克还认为，个人能够在自由化的市场中实现自身价值。不仅如此，哈耶克强调市场的相关调节作用，强调市场的本位以及自由化、私有制和市场化。他认为，市场能够实现资源的合理配置，一旦离开了市场，那么资源将无法得到很好的分配，就根本谈不上经济的发展。在限制政府的权力方面，自由主义学派认为，政府本身就是一种集体性质的事业，集权型的计划经济将会导致社会发展通往奴役的道路。但是新自由主义并不是完全否定政府的干预，而是希望政府能够有条件地、适度地对市场进行干预。他们认为，只要政府的干预被限定在一定范围内，那么市场就能够保证良好的运作[9]。
新自由主义看到了政府管理的一些弊端，为今后的治理者提供了良好的借鉴和参考作用；而公共选择理论对政府和市场的分析就非常深刻。两者都对治理理论的发展起到了非常积极的作用[10]。
（二）治理理论兴起的社会背景
1.国家干预与市场失败
20世纪初世界性经济危机后，凯恩斯主义盛行，政府大力干预经济。随着政府不断膨胀的职能范围，各国政府的预算告急，从纳税人身上征收的税额不断增长，使公众对政府很有意见。随着人员数量激增，政府机构也不断膨胀，事务负担重，自身开支增速过快。各国政府的各项劳务支出以及采购产品花费都呈现高幅度增长的态势。[11]
然而，庞大的政府支出及其快速增加与政府解决社会问题方面的效果形成了鲜明的对照。政府的积极行动在社会看来，却是行动迟缓、僵化、保守与流于文字游戏或打官腔。劣势群体对于其现状的不满程度，并没有因为一系列项目与控制性措施和社会经济政策的实施而有所缓和，由于各种不公平而引起的社会抗拒、骚乱此起彼伏。各级政府财政方面的捉襟见肘，到20世纪60年代末已经随处可见[12]。
20世纪80年代初，西方国家主张摒弃国家干预政策制定，发动了大规模的私有化运动（以英国为代表）、“解除政府管制”运动（以美国为代表）、消解科层化运动（欧美共有）。然而，市场化改革并没有出现人们期待的结果，市场失败或失灵及其附带的其他问题，并没有因此而消除。但是，回归国家干预，不论从意识形态还是政治方面来说，都是人们不可接受的。
因此，20世纪80年代初开始，越来越多的各级政府日益关注怎样的公私伙伴关系及其类似的治理方式，才能够有效改进公共政策和达成改革目的。探索公私伙伴关系及相关治理方式，意在寻求各种不同的协调机制，以便有效地弥补市场、国家（政府）与混合经济各自的不足，从而有效地处理各种各样、纷繁复杂的经济、政治与社会问题。地方经济与社会发展因此成为人们寻求这种治理方式或机制的一个热门领域，20世纪末，这也是“治理”一词出现频率最高的领域之一[13]。
2.社会转型带来的信任危机
第二次世界大战后随着社会、经济、政治重建的持续推进，西方社会于20世纪60年代进入了剧烈的社会结构变迁或转换时期，表现为公私冲突的交错缠绕，期望与失望的交叠与对立，社会对政府的强烈需求与病态政府之间的交叠与冲突，骚动、变迁与稳定的交叠与冲突等。
国家的各项行政权力现在面临着一个危机，因为其过于集中在各级政府中，在一定程度上会带来权力部门化、权力个人化甚至权力利益化的负面影响。这不仅不能带来高效率和低成本，而且极易出现腐败问题。政府并不是万能的，把各项权力攥在手中，只行使政策制定而不参与执行，无法为公众提供良好的服务。对公众的需求不能及时且有效地回应，行动能力与有效性面临质疑。所谓国家或政府自身陷入危机，是指国家或政府在回应社会需求、化解社会问题方面缺乏足够的能力与工具，无法有效满足与化解各种各样的社会要求与问题；国家或政府因此不断面临来自社会阶层、各领域的怀疑、批评与挑战。政府的规模、行政管理的边界、政府发挥组织管理作用的主场域究竟在哪里？应该留下哪些领域让市场、社会、公民自身参与到行政事务中？这些治理问题的出现，都表明我们需要一种新的管理范式来代替旧的管理体制[14]。
3.全球化和信息化成为推动治理改革的催化剂
经济全球化直接推动和冲击着许多国家的社会体系和社会结构，使得人类的生活呈现出全球一体化的特征。同时，随着世界上跨国公司和许多国际组织的出现，越来越多的国家和国内市场的作用被取代，他们规定了一些基本的游戏规则，给国家和政府的统治带了一定的压力[15]。进程较缓慢国家的政府面临着巨大的公众参政压力，以及要求政府向第三部门下放权力的压力。各种跨国交流带来的负面因素使他们自身对社会的管理也越来越困难，权威的官僚体制遇到挑战。这些因素推动了治理理论的产生，我们需要一种具有全球性质的新公共行政理论。
信息技术的发展使得先进国家的做法得以迅速传播，并且产生持续放大效应。一方面，信息的收集、整理和传播更加方便，缩短了政府、公民以及市场之间的距离，加强了彼此之间的回应和联系；另一方面，信息技术也增强了公民和社会在信息知识方面的占有量，进而削弱了传统政府的优势地位，对于传统的垂直领导的体制提出了一定的挑战。当代公共治理运动的产生和发展在很大程度上依靠信息技术的发展，其中信息高速公路、国际互联网、多媒体等技术的作用功不可没，为社会治理和治理价值的实现提供了技术支持[16]。
（三）治理理论的主要含义
学者们对“治理”内涵的界定各有不同，但学界内比较认可的是来自全球治理委员会的界定。它认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方法之和。这是一个把不同利益主体联合在一起解决冲突的过程，它不仅有权要求人们遵循正式制度，也可以与人们协调符合他们利益的非正式制度安排[17]。同时，全球治理委员会规定了治理的基本原则：包括治理在内的原则并不是一个简单的规则，而是一个长期的过程；治理的社会基础是协调发展，而不是对社会本身的控制；治理所涉及的部门不仅仅是公共服务的提供者，还包括广大的私人部门；治理不单单是一项正式的制度，而是持续性的、良性的互动[18]。从全球范围来看，治理普遍被理解为政府之间的关系，同时包含了同非政府组织、普通公民以及跨国公司之前在经济全球化大背景之下的良性互动[19]。由此可见，治理的过程是一个在一定范围内以政府权威为后盾，进而维护良好社会秩序，增进公共服务的过程。
联合国开发署将地方治理界定为地方政府通过制度、机制和过程，使地方上的公民以及群体能够很好地表达个人诉求，并且协调他们之间的差异化诉求。这需要地方政府、公民社会组织以及私人领域在各方面与地方保持密切的合作关系。这种治理必须授予地方政府一定的权力，以便其有能力应对危机。同时，地方政府治理必须加强基层民主，将权利赋予公民，让他们平等地参与到社会治理当中[20]。
社会治理理论的转变主要是国家职能向私人领域转移，并且尝试进行公共部门与私人部门的合作，希望通过这些行为，使国家与社会之间的隔阂消除。但是这种理论只能存在于政府职能有限的前提下，强调私人部门的作用就是反对政府的过分干预。在这个层面，治理理论受到了西方古典自由主义思想的影响，国家的过分管制对于资源的优化没有推进作用，同样也可能影响公民自由权利的保障。当然，治理理论也强调自治的组织与机制。正如埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）所认为的，国家与市场两者都不能够一直促进个人的长期发展和自然资源的长期利用，这时就需要自治组织进行自我管理[21]。
英国学者格里·斯托克认为，治理所求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动。治理和统治的差异在于过程。他对“治理”这一概念有以下几种观点：治理明确指出，在为社会和经济问题寻求出路的过程中，存在着某种界限和责任方面的模糊；治理明确肯定涉及集体行为的所有社会机构之间的权力依赖。格里强调，把一件事情做好并不仅仅在于政府的下达指令或是强调权威，政府可以使用工具和技术来控制、指引，公民社会的萌芽使政府不仅仅是国家唯一的权力中心。治理理论的提出，就是因为政府不应该大包大揽，而是应还权于市场与社会[22]。
詹姆斯·N.罗西瑙强调，政府统治虽然经常与治理放在一起，但是它们两者有很大区别，他对治理的定义是一种活动过程中的管理机制，虽然不一定得到正式授权，可是效用很明显。与统治不同，治理需要一个共同目标的支持，在治理活动的过程中，发起者并不一定是政府，也并不总是依赖于国家的强制力量。与单一政府的统治相比，治理的内涵更加多层次，不仅包括政府机制，还包括非政府的机制[23]。
不同于科层化范式与新公共管理，新公共治理深深地植根于组织社会学与网络理论，并且高度重视21世纪公共行政与管理领域日益分块化、碎片化与不确定的性质。
1.治理理论关注社会管理主体多元化、平等性
治理理论的发起者主张，治理与传统意义上的政府统治是完全不一样的。他们的本质区别在于，治理虽然具有权威性，但这个权威的主体并不一定是政府，也不需要使用国家的强制力量来实现[24]。治理理论强调，治理必须和传统的政府统治区分开，两者的本质区别在于，治理虽然需要权威的力量，但是这种权威并不一定来自于政府，也不一定要靠国家的力量来保证其实现，他们质疑政府作为单一中心理论者的合法性，认为公共机构的作用是非常有限的，他们主张建立一种多中心的社会治理模式，只要所有公共和私人的机构能够得到公众的认可，那么，他们就能够成为权力的中心[25]。
传统的治理中，政府类似于中国传统社会中的长辈，是整个社会大家庭的管理者，政府统治的运行方式都是自上而下的政策制定和号令执行，对社会进行单一的、集中化的管理。但是治理从根本上有所改变：首先有一个共同的目标，其次用合作协商的方式对公共事务进行管理。治理的实质就是在市场和公共利益的基础上达成合作关系，治理所拥有的不是政府权威，而是合作。权力主体是多元化的，而不是单一的、自上而下的统治[26]，治理理论非常重视政府与公民之间的良好合作关系以及公民本身的积极参与，它要求实现管理的民主化，与公众保持平等协商的关系，在平等的关系下，通过合作保证治理有效和顺畅。
2.治理理论各个治理主体有着共同的目标
俞可平把“治理”论述为是官方和非官方组织用权力将社会各项活动规范化，推进公共利益的最大化[27]。这一点明确了治理的目标是从公众的需求出发，为了增进公众的利益。所以，在治理理论中，公众的诉求是第一位，不管是政府、市场还是其他的非权力机构，活动的开展都是围绕着公众的需求开展的。这就对公共权力的执行主体提出了统一的要求，在政策制定和执行中，都要把公共利益放在首位。明确公共政策的意义，其实就是协调统一各个利益主体。
3.治理理论采用多样化的管理方法和技术
传统的管理是政府集权制，运用政府权威发号施令。这种做法过于偏激，很难回应社会公众的多方面需求，使公民因为无法获得应有利益而对政府有不满情绪。
在公共事务管理过程中，政府可以试图用更加有效的方法和技术来控制、引导公共事务。为了保障公民权利，应该给予其自由空间；引入市场机制，使政府职能转移给市场和企业；建立起多中心治理模式，即政府、市场和社会的多元模式；增加公民和市场主体参与公共事务的渠道，形成高度分化和扁平化的组织结构；充分下放权力给基层组织，以提高公共政策的执行效率。这是一种新型的社会管理过程，目的是为了实现公共利益的最大化，是政府和公民共同执行社会公共事务的形式，是国家与公民社会关系的新变化[28]。
4.治理理论提倡有效率的治理
经济学者试图从两个方面解释效率。一方面，效率指的是生产者充分利用有效的资源获得价值最大化的产品；另一方面，效率指的是经济制度效率，是指一种经济制度达到了不减少给予某个人好处就无法增加给予另一个人的好处，也就是说，这种制度如果不能降低某些人的生活水平，就无法提高另一批人的生活水平，那么这种经济制度就是有效的。这是由20世纪意大利经济学家提出的理论，在经济学中被称为“帕累托效率”。治理理论就吸纳了这一理论的核心。在治理理论中，如何评定治理效率的高低，并不能仅仅看生产效率的高低，还需要综合人民生活水平的高低以及综合管理的效果等方面[29]。
5.治理理论强调改进社会责任的承担方式
在治理的过程中，当事人双方通过协调，达成双方都自愿的协议，诺奇可就曾说过，别人拥有的正当权利就构成了你运用权力的外部限制，这种限制是唯有践行自己的承诺才能达成的，当事人必须对自己做出的承诺担负责任和义务。在这种情况下，政府部门是一定要履行义务的，并且要遵从大众的意愿。治理理论在西方的运用中，责任是被分为主观和客观两个不同层次的。从客观角度出发，责任指行政工作人员向上级和公民负责；从主观出发，责任主要是要求行政人员要有基本的良心、信仰和忠诚。政府的责任在于如何担当实现公共利益的重任，从而维护好公共利益的角色。
公共治理最初只是公共政策实施和公共服务提供的两种体制（公共行政和新公共管理）中的一个要素，如今已经发展成为一个独具特色的体制——新公共治理。好的治理方式可以有效地弥补国家在调控和管理过程中的一些不足之处。但是治理也不是万能的，它同样也存在许多的局限性。比如治理并不能够代替国家的强制力，也并不能代替市场发挥资源配置的作用。在实际操作中，要想使治理达到效果，社会治理必须基于国家和市场基础之上，作为国家和市场治理手段的一种补充。在社会资源配置过程中，不排除会出现政府职能和市场的失效，甚至存在治理失败的风险。
杰索普认为，治理需要注意的一点在于，要时刻通过谈判和反思对目标加以调整。目标是在一个过程中产生的，并非是在谈判和反思之前就充分确定[30]。从这个角度理解的话，治理失败就可以理解为由于有关各方对原来既定的目标是否发挥效用同时没有重新界定新的目标而产生的一种争议[31]。
（四）西方治理理论的主要类型
1.网络化治理理论
随着全球信息化的普及，网络化治理也成为了近20年来社会科学的热门术语之一，在各个层面的治理研究中皆有应用。网络化治理的初衷是新公共管理改革带来的治理碎片化问题，是为了实现资源的合理利用而做出的理念型转变。以往的官僚制是以命令的方式来整合资源；网络化治理的新颖之处就在于抛弃了命令服从制，取而代之的是市场机制下的“协调”方式。传统的官僚制时代已经被网络化治理所替代，政府管理者的职责，也从统一管制调整为将各种公共资源协调妥当以创造公共价值。
网络化治理的特征有以下两点。首先，网络化治理中，政府市场和市民社会是共同存在、相辅相成的，为实现公共价值这一共同目标而行动。“治理”的内涵既包括各个参与者相互依赖的横向关系，也包括整个治理网络的内在体系。其次，它是一种在不同协商规则基础上展开互动的行为体间的横向协调。并且，在网络化治理中，政府对于第三方组织是战略合作的伙伴关系，比起竞争来说，这是一种联合行动。两者的相互信任和合作共赢是政府和外部组织的互动基础，在合作过程中，将形成一种以共享的组织文化为基础的新景象。在社会冲突的网络化治理，就是通过培养公共价值和信任，构建利益共享机制，形成党委、政府、社会组织、公众等多元主体之间的合作共治[32]。
2.整体性治理理论
整体性治理是对政府内部部门分立和碎片化的一种全面反思和系统回应。整体性治理理论的产生有两个重要背景：新公共管理的式微和数字时代的来临，为整体性治理的产生和发展提供了坚实的技术基础[33]。在数字化和网络化时代，网络共享数据和工作流程整合成为现实，这就为公共管理中组织之间更好、更快、更廉价地沟通与合作提供了有效的工具，也为整体性治理的产生和发展提供了可靠的技术基础。
从政府改革的实践层面而言，为了满足多方面的社会需求，政府高效率地提供公共服务，就要避免政府各级管理中出现个人主义、部门各自为政的现象。西方国家改革的重点已转变为通过不同领域的分工合作，推进整体型政府的改革[34]。澳大利亚政府管理咨询委员会的《联合政府报告》（The Connecting Government Report）将整体政府定义为：公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了和相似职能部门就某些特殊问题组成联合机构。既可以采取正式措施，也可以采取非正式措施；也可以着重于公共服务的供给和政策的制定。
西方发达国家的整体政府的改革重点虽有所不同，但是也有一些非常明显的共性特征，即各国都在政府改革中强调信息技术应用、重新整合、跨界合作和多元主体的共治。英国学者从“内、外、上、下”四个维度，即组织内部的合作、组织之间的合作、自上而下设定目标和对上的责任承担、以顾客需要为服务宗旨的公共服务供给过程，描述了最佳实践模式。
澳大利亚管理咨询委员会对各个国家政府的实践情况进行总结之后，也形成了一种独特的政府最佳实践模式，包括以下两点。首先，在文化和哲学方面，鼓励多元化的观点产生和跨界的交流活动；其次，提倡新型的工作方式和环境。在工作方式上，建立一种共享的领导机构或者内部明确的领导责任，从而高效地参与其他工作。此外，要建立新的责任和激励机制，可以通过治理、预算与责任框架予以实现。新的政策制定、方案设计和服务提供方式不仅包括建立政府和非政府之间的协调交流网络，促使更多的公民及其代表参与到政策咨询当中；并且协助政策项目设计，同时提供相应的服务，也包括从合同管理关系向合作关系的转变[35]。
整体性治理理论对解决社会冲突问题有很大的实用价值。第一，整体性治理强调社会治理要有一体化的思维方式。整体性治理是整体主义思维的再利用，所使用的整体性模型，在当代的社会科学研究中被学者广泛使用。第二，整体性治理针对社会冲突带来的现实影响，提供了更加有效的治理工具。强调通过政府内部组织的流程技术以及机制的创新，使部门间进行有效沟通、协调，从而达成合作关系。整体性治理还通过下放权力、分享资源等多种方式，促使不同部门围绕共同的目标，实现政府与其他社会主体之间的合作共治。整体性治理的思路对于社会冲突来说是一种新范式。它的一体化思维有助于建立起跨部门、跨层级、跨区域的一体化的信息平台，可以更好地为公众提供整体性的公共服务[36]。