第一章 绪论

一 研究背景

社会治理是治国理政的重要组成部分，我国的社会治理体系历经数十年来的实践和探索，取得了长足的发展，社会秩序良好，社会结构不断趋于稳定成熟^[1]。改革开放使我国在经济社会等诸多领域发生了深刻变化，国家经济总量不断增加，国民经济发展水平持续提升，经济、政治与行政体制改革不断深化，社会总体运行平稳。与此同时，中国社会阶层结构在发生变化，社会领域的渐变与突变交织，这与改革转型的进程密切相连。与社会阶层结构变化紧密相随的是，中国民众的社会心态和需求层次也发生变化，多层次、差异化诉求与日俱增，不同阶层群体之间结构性张力显现，社会问题增多，社会治理需求凸显。

党的十八大报告提出，社会治理创新的目标是在中国特色社会主义社会管理体系的基础上形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理机制，将社会管理与社会治理有机联结，并指明了社会管理向社会治理过渡的方向。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，新时期社会管理面临新情况、新问题，必须通过全面深化改革，实现从传统社会管理向现代社会治理的范式转变，并将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标。决定强调：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”^[2]将“社会管理”转变为“社会治理”，虽然只是一字之差，但背后的执政理念大有不同。社会治理更加注重社会的自我发展、自我纠错和自我修复，改变了以往过于迷信国家强制力量的“运动式”管理思维。换而言之，社会治理需要高超的“治理艺术”以兼顾差异化利益诉求^[3]。中共十八届五中全会又提出，“推进社会治理精细化，构建全民共建、共享的社会治理格局”。社会治理精细化突出社会治理以人为本的价值理性，注重细微社会需求的及时捕捉，以相应的社会治理行为加以应对，这是民族地区社会治理的努力方向。

制度改革是改革的重中之重，破除阻碍改革的利益藩篱比触及灵魂更加困难。如果说前40年的改革是为了建立中国特色社会主义市场经济体制，那么如今的全面深化改革的任务则是要建立与社会主义市场经济体制相匹配的社会治理体制，经济发展和社会建设并举。然而，在全面深化改革的当下，一些陈腐观念、过时制度正严重制约着变革。社会治理步伐相较于经济发展速度稍显滞后^[4]，民族地区尤甚。民族地区社会治理创新的具体背景如下。

我国民族地区物质基础薄弱，社会发展滞后，生态环境脆弱，民族宗教复杂，特殊的地理区位和行政环境决定了要加快民族地区经济社会发展。促进民族地区社会和谐稳定，解决发展不平衡、不充分的问题，必须充分发挥政府职能的主导作用^[5]。换言之，就民族地区社会治理而言，政府主导和“元治理”作用的发挥可能要更为突出。党的十八大以来，党中央陆续提出了一系列关乎民族地区发展、稳定的重大战略部署和纲领论断，民族地区作为国家社会治理的重要区域，是全面深化改革、攻坚克难的重点，其治理优劣既关乎和谐民族关系的构建，更关乎党和国家的长治久安。

从宏观的角度看民族地区，我国960多万平方公里的国土面积中，155个民族自治地方占了国土面积的64%，地理区划面积最大的县，新疆维吾尔族自治区下辖的若羌县县域面积，就相当于江苏、浙江两个省面积的总和。全国13亿人口中，少数民族有1亿多人，人口过千万的少数民族有4个，分别是壮族、回族、满族、维吾尔族，千万以下、百万以上的少数民族有14个。桂、滇、藏、新、甘、蒙、黑、吉、辽边疆9省区，居住着全国近60%的少数民族人口。民族地区森林资源蓄积总量占全国的47%，草原资源覆盖占全国的75%，水力资源蕴藏量占全国的66%，矿藏资源也在民族地区集中分布。资源富集的同时，大多数民族地区自然条件恶劣，资源开发难度较大，经济社会发展起点较低，历史欠账过多，城乡二元结构突出，与东部发达地区的发展差距不减反增。总之，民族地区是我国的资源富集区、水系源头区、生态屏障区、文化特色区、边疆地区、贫困地区，自然条件和社会属性复杂，社会治理需求度高、治理难度大^[6]。

从政治属性上看，我国约2.2万公里陆地边界线中，有约1.9万公里集中在民族地区，受外部环境影响大。社会经济属性方面，民族地区贫穷落后的“短板”突出，全国14个集中连片特困地区，11个涉及民族自治地方，集中连片特困地区680个县，有351个县属于民族地区。

（一）民族地区经济发展起点低，致富愿望强烈

塞缪尔·亨廷顿认为：“现代性孕育着稳定，而现代化滋生着动乱。动荡和衰朽的根源不是贫穷和落后，而是致富和发展的欲望。这些国家都企图在短时期内全部实现西方早期发达民主国家在过去长时期才办完的事情。经济发展、集团分化、利益冲突、价值转变以及民众参与期望的提高，这些急剧变化远远超过了政治体制的承受能力，导致了社会的紊乱。”^[7]经过40年的改革开放，我国改革已经进入攻坚期和深水区。新常态下，经济增速换档期、产业结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”，经济下行压力大，社会浮躁不安。社会转型滞后于经济体制转型，政治、经济、社会体制改革进入深水区，中国的社会管理面临着现代化带来的风险。

民族地区经济社会全面落后，工业基础薄弱，产业结构不合理，产品附加值不高，竞争力不够，在激烈的市场竞争中处于劣势地位。通讯、交通、水电气基础设施建设落后；民族地区特色产品开发力度弱，缺乏自我发展能力；大量人力资源外流，人口红利优势消失；经济发展严重滞后，区域财政资源严重不足。社会公共事业刚刚起步，人均公共服务水平远远低于全国平均水平，社会保障、医疗卫生、科教文卫领域全面不足，深度欠账。究其原因，一是政府公共投入不足，二是市场化程度低，产业化运作基础缺失，人力、财力、物力资源严重匮乏。

（二）资源丰富，利益分配与共享机制有待进一步完善

民族地区是资源富集区，矿产资源、水力资源、森林资源等资源的储量十分丰富。但是经济体制改革在改善国家治理绩效、提高国家合法化程度的同时，并没有给民族地区带来改革发展成果的同步共享，导致国内各地区经济发展不平衡，因而产生了一系列社会矛盾。40年的改革开放给中国带来了巨大的物质财富的同时，也使得社会流动性和异质性增强，公民的权利意识、参与意识觉醒。如今，改革涉及面越来越广，不仅要深化经济体制改革，还需要深化政治体制、文化体制、社会体制、生态体制等诸多方面的改革。习近平强调，要落实好中央各项惠民政策，更多关注困难群众，让群众切实感受到党和政府的关怀和温暖。

社会学理论认为，社会的中间阶层是最稳定、最温顺、最理性的社会阶层，他们不存在过激诉求，他们的存在是社会稳定的保证。随着收入分配两极分化加剧，社会稳定的体制性保障缺失，弱势群体边缘化趋势增强。对某些弱势群体来说，他们在社会的正常秩序中已经无法体面而有尊严地生活，也找不到转移不满情绪的理性制度途径，极易卷入社会冲突，或者成为参与群体，卷入一些无直接利益相关的事件，如城市失业工人、农村失地农民、失业的大学毕业生等。亚里士多德说，社会动乱常以不平等为发难理由。利益受损群体在与既得利益集团博弈的过程中受挫，在利益受损而得不到合理补偿的情况下，会产生巨大的“相对剥夺感”。现实社会中，如果弱势群体利益表达渠道不畅，通过制度化渠道无法解决问题，就会采取非制度化渠道寻求支持和解决^[8]。当弱势群体诉诸非制度化渠道的解决方式，对双方来说，解决问题的成本都是巨大的，其渲染力和破坏力是惊人的。

相比较而言，民族地区呈现出复杂性、多样性的态势，社会治理难度大。遵循多元决定论的社会历史观，民族地区存在着由于社会历史原因形成的社会结构及其社会治理要素的复杂性与多样性，并随着社会变革不断发生新的变化。社会治理环境的复杂性与多样性构成了民族地区社会固有的属性，民族地区的社会治理要立足于这一现实基础。

民族地区社会的复杂性与多样性主要体现在以下四个方面。其一，社会组织的多样性。我国各少数民族在本民族形成与社会发展传承的历史长河中，形成了民族社会成员集体生活各自不同又独具特色的社会组织，以富有民族特色和地域特点的社会规范，维系着本民族的社会秩序。其二，宗教信仰的复杂性与多样性。宗教作为一种社会文化现象，伴随着人类的产生而发展延续。宗教信仰对于一个民族的情感、心理、风俗习惯、生活方式、民族认同，都产生着深刻的影响。信仰是一种精神信念，是人生活和行动的依据，信仰一旦形成，就不会轻易改变，也不会受时空变化的影响。其三，居住环境的复杂性和多样性。从地理环境来看，民族地区的地理环境或为高山，或为高原，或者干旱，或者石漠化，复杂多样。从各民族居住的人文环境来看，55个少数民族的风俗习惯、历史文化、语言艺术等纷繁多样，同样呈现出复杂性与多样性的特征。从社会发展来看，由于区域、人文、自然的复杂性和多样性，必然导致社会发展的巨大差异性。由于历史的原因，少数民族经济基础薄弱，加上自然环境恶劣，市场化经济程度低，使得不同少数民族的经济社会发展不平衡现象较为突出。

（三）自然与人文多姿多彩，利益诉求多元

民族地区自然环境、文化差异性突出。一方面，相当多的少数民族信仰宗教，信教群众多，宗教活动多，宗教生活多，对世俗生活关注度不高，因此，应对社会转型变化的接受能力弱，适应性不够。另一方面，由于受到市场化冲击，易于发生文化认同的冲突，导致传统的社会控制约束力下降。与此同时，民众的契约精神和法治意识又尚未发育成熟，这就形成了一个社会控制的“中空地带”，越轨行为增多。地方政府管理效能、行政效率、公信力、合法性不足，加之某些势力的蛊惑，使国家认同弱化，民族之间的矛盾纠纷频发，危及社会稳定、民族团结和国家统一。

但是也要看到，民族作为一个被外部客位识别和内部主位认同的群体，虽然其文化具有较强的地域性，而恰恰是由于这种地域性文化的多样性，维系着民族地区底层社会的稳定，同时也为促进民族地区底层社会的发展提供了有效的动力^[9]。

民族地区拥有丰富的自然资源，却又带来了一系列生态和社会问题。产业基础薄弱，第三产业发展不足，第一产业比重较高，部分地区人地矛盾突出。思想保守封闭，陷入贫困问题的恶性循环。其丰富的自然资源并没有带来经济的快速发展，存在过度开发、无序开发、破坏性开发的情况，甚至“以生态换生存”，过度依赖自然资源，产业链单一，资源导向型产业发展模式可持续性不强。民族地区可能产生一种资源开发过程中利益分配不公平现象，导致矛盾和冲突。但是，民族地区民众对于现代化的追求和发展愿望十分强烈。

（四）基层政府社会治理能力不足

社会治理应该是党委领导，政府主导，市场、社会和普通公民共同参与的治理。民族地区市场化程度较低，资源分散，在实际过程中，少数政府人员存在大包大揽的现象，出现治理雄心和治理能力不匹配的尴尬。具体表现为社会开始呈现现代化特征，同时，公民权利意识不断提升，社会日渐分化为不同的甚至对立的利益阶层，各个阶层之间利益诉求差异化显著。社会流动性增强，城乡、新旧、多元价值观念碰撞，基层社会呈现出“有组织的不负责任”状态^[10]。民族地区的农村，“三留”人员保障度低，农村空心化严重。城镇流动人口管理服务不到位，存留社会隐患。社会管理“内卷化”问题突出^[11]。社会建设滞后，民生欠账过多，基本公共服务、社会保障和城市建设还不能满足民众需求。基层政府群众基础薄弱，个别干部的工作方法简单粗暴，民众对立情绪强，信任感低，等等。社会治理危机必然会诱发社会领域错综复杂的潜在矛盾，降低社会抵御风险的能力。

民族地区社会稳定程度弱，脆弱性强。区域政治敏感度高，社会隐性、显性矛盾错综复杂，历来是社会和谐、国家统一的重点关注区域。偏远地区、边境地带加上特殊复杂的地理环境和历史传统因素，决定了这些区域经济发展滞后，社会转型缓慢，经济社会结构中的深层次矛盾化解困难。具体表现为贫困问题、发展问题、族际冲突、文化冲突与宗教问题相互交织，“三股势力”（暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力）和反华势力干涉和鼓动，基层社会中公共权力下沉不够，缺乏国家认同，地方政府的行政效能不高。

总之，相较于内地和沿海地区，民族地区的社会治理具有地域性、复杂性、民族性、宗教性、传统性、国际性、敏感性诸多特点，在全面深化改革的背景下，推进治理体系和治理能力的现代化面临诸多挑战。全面深化改革的决定并没有在社会治理问题上对民族地区有任何特殊表述，如何改革和提升民族地区的治理水平和治理绩效，在理论上和实践上都需要进一步探索，这样的现实情景正好给民族地区社会治理留下了诸多可能性空间。除了一般意义上的要求转变政府职能、培育社会组织、化解社会矛盾、克服改革风险以外，民族地区更需要立足民族地区的特殊性，进行社会治理理论和实践创新，创新探索和经验总结并重^[12]。总之，研究探索和总结民族地区社会治理理论和实践十分必要。