第二节 古代“里治”发展简史
历史长河，风云变幻。“里治”何时而生，又如何变化，需得前后贯连。可惜，历时性研究总是一件苦差事，历史并无专门着墨，多靠自己琢磨；共时性研究亦非一件简易事，史实从来分散零碎，总靠躬亲捡拾。鉴于古代历史绵长，而又“详于官治，略于民治”，只能挂一漏万，对“里治”发展史进行素描。
一 先秦至唐的里长官任制阶段
治一国，必自治一乡始；治一乡，必自五家为比，十家为联始。[7]在古代中国，统治者已经在基层社会编组，政令从中央到省、州、郡、县，县令再命令胥吏、衙役，最终将政令传至“里”。
从先秦到隋唐，里长既要承接自上而下的行政命令，又要整合民间精英和吸纳基层社会意见。这个时期，里长由民众选举，由县令委任，可被称为“里长官任制阶段”。
唐代史学家杜佑所撰《通典》（卷三）设“乡党”一节，讲道：从黄帝时期（约前2717年—前2599年）开始“画野分邑”，对基层实施编组。国家始于“八家为井，井一为邻，邻三为朋，朋三为里，里五为邑，邑十为都，都十为师，师七为州”[8]。意即七十二户为一里，实为一个基层编组单位，是为当今社区之原型，再大就是县城了。这种编组方式，基本以同风俗、同地缘、同相助为据，践行了“不泄地气、无费一家”的“一网罗尽”原则。至周朝，《周礼》规定“令五家为比，使之相保。五比为闾，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救”，意即，每五家为一个比，二十五家为一个闾。闾相当于今日之社区，其首长为“闾胥”。
春秋战国时期，借助“书社制度”（百姓二十五家为一社，“社之户口，书于版图”，把村社的户口、土地画在版上）和“上计制度”（郡、县长官每年于年底前将下一年度的农户和税收的数目做出预算，呈送国君）进行严格的户籍登记，[9]并将户籍管理与军事编组相结合，五家为保，十家为连，行“什伍连坐法”。县下有乡、乡下有里已成定制，“乡里”成为基层行政组织。彼时，里长主要承担征调祭祀、治水救灾、道德教化和习礼掌戒的职责，多遵循“择其贤民，使其里正”[10]的选任原则。
“三老”制也萌发于春秋战国之际，[11]官方任命“乡老”掌基层教化，当时，民可不知县令而知“三老”，“三老”受人尊重，地位较高，有盘问和制止“无符节而擅入里巷、官府”的官吏、士兵和百姓以及表率教化[12]的职责。
秦汉时期实行郡县制，朝廷命官至郡县止，其乡里制度则逐步成熟。秦朝，县下置乡、亭、里为基层政权组织，乡和里为行政机构，亭专司治安。汉代将全部国民编入国家户籍，所有国民都具有向国家提供赋税与徭役的法定义务。借助“编户齐民”制度，两汉设什伍组织，里魁掌一百户，什、伍长，各主十家、五家，征收赋税徭役和户口管理是里长一项十分重要的任务。秦汉时期，“三老制”也被承继下来，《汉书·百官公卿表》记载：“十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游微。三老掌教化。”[13]汉代细化了“三老”的选任资格、职责、待遇等要求，规定“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老”[14]，意思就是选择道德高尚的老人担任“三老”之职，统治者还会派遣谒者赏赐布匹或亲自召见三老。[15]
魏晋和南朝主要是沿袭汉制，实行乡、亭、里制。魏晋南北朝时期由于战乱频仍、社会动荡不安，不少百姓背井离乡，聚集开发新的地方，首次出现了有别于原来“里”的“村”，村成为乡里组织重要的单位之一。这一时期，乡里组织的官员数量依照户口编定。晋按千户为准，千户以上置史、佐、正三人，依户口数另设里吏一人，[16]乡官主要由官派产生，辅以民间推选，并享有俸禄品秩，当时的乡里首长“皆是豪门多丁为之”[17]。里长道德教化、司法治安的职能被削弱，编定户口和征收赋税成了其主责主业。
隋朝经历了从族、闾、保三级制到乡、里两级制的转变，乡的基层官吏的人员数量比此前大为减少。在城区，试行“里坊制”，在北魏以前，“里”只是居住区的单位，四周没有围墙；北魏以后城市“以坊代里”[18]，到隋朝，“京师东西二十里，南北十五里……方三百步为一里，里开四门，门置里正二人，吏四人，门士八人，合有二百二十里”[19]。隋炀帝时期，“京都坊改为里”[20]。唐代实行乡、里（村）制，以里正为主、村正为辅，“百户为里，五里为乡。两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊村皆有正，以司督察”[21]。唐代每乡还会设置一名耆老，择任标准是谨慎稳妥、德高望重的老人，职责主要是“教导后生，亲疏子弟，务在忠孝，以使风俗敦异于地方”[22]，是为“三老”制的翻版。
隋唐时期，里长的选任仍然由地方长官察举和征辟为主，直至唐玄宗时开始出现“差役制”。
二 宋至明清的里长职役制阶段
北宋至明清时期，里长、户长和耆老的选任由领取薪俸的乡官，转向具有强制性徭役的职役，沦为为人所役的差人，是为“里长职役制”。宋朝以后，乡约、私社等方式成为补足政治体制不足部分的自治[23]形式，后期又和保甲、社仓结合演变为统治工具。总的来说，这一时期，中央集权的君主专制不断加强，保甲制度的推行是一个最为典型的表现。
北宋初期，“诸乡置里正，主赋役。州县郭内旧置坊正，主科税”[24]，城市内部实行里坊制，坊、市分离，四周有围墙相隔，“里”已经是一种有行政管理功能的单位。自王安石变法（1069年起）开始实行保甲制度，规定“十家为一保，五十家为一大保（相当于过去的‘里’），十大保为一都保”[25]，大保长一年一替，保正、小保长两年一替。每一大保夜间轮流派五人巡逻，遇有盗贼报大保长追捕，同保内发生盗窃等案，知情不报，连坐治罪。宋朝根据“居城或居乡”，划为“坊郭户”与“乡村户”，这是中国历史上最早的城乡居民户口，并且借助“兵民一体”的保甲制实现了对基层社会的编组控制。南宋时期，保甲制度在调整中继续推行。与此同时，乡约（民间依靠“乡规、义约”等形式来处理家族内部问题）等基层组织不断涌现，并且出现了较具规模的社仓，这些组织是调解纠纷和社会救济等民间力量。
元代出现了都图制，“改乡为都，改里为图”[26]，且十分重视社制，规定“凡五十家立一社，择高年晓事者一人为之长”[27]。元代注重社制的养民和化民功能，“令教民专责于社长”，承担“劝农，表彰善行者和告诫恶行者”[28]的教化职责。
明代北方的乡村制度有着金元的乡里制和社制色彩，[29]而南方则深受宋代保甲制的影响。国家创造以登记人口为主的“黄册”和以登记土地为主的“鱼鳞册”，借助严密的户籍制度，实行“以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人”[30]。里、甲组织设有里长、甲首，负责调查田粮丁数，编造赋役册籍、催办钱粮，并有“勾摄公事”之责。[31]明朝后期，开始采取新的户籍管理制度——保甲制。明代还设老人之制，“里设老人，选年高为众所服者，导民之善，平乡里争讼”[32]，并赋予老人监督里、甲的权力。随着里“老人”职责的降低，乡约取得了巨大的发展，形成了乡约式书院、家族式乡约，甚至有护林乡约、禁宰牛乡约等专业化乡约，[33]但明朝后期注重官方力量的渗透，将保甲和乡约合二为一。
清初继续实行保甲、总甲制，“凡里百有十户，推丁多者十人为长，馀百户为十甲，届期坊、厢、里长（城中曰坊、近城曰厢，在乡曰里）造册送州县”[34]。从雍正四年（1726年）起，里甲制便被保甲制所替代，规定“十户为牌，十牌为甲，十甲为保”[35]。里甲长主要负责编造户口、征收赋税和维护治安。里甲与保甲名异而实同，一者是经济的，一者是政治的，都是对乡里百姓进行控制。[36]
三 清末以后的里治官僚化尝试
近代以后，随着商业化和城市化的发展，再加之局势混乱、人口增殖带来社会问题加剧，国家尝试通过一系列的机构设置和规章制度，将“神经末梢”延伸渗透到基层社会，改变过去“县官—里长—家户”的间接链接方式，开始利用设定的组织和委任的官员与基层社会直接联系。
清末时期出现了州县佐、杂官开始分辖乡村，在若干区域形成了稳定的居于县之下的区划体系。[37]而且，按“里”设置的主管催征赋役和户籍管理的“里书”“社书”等，不再下乡到所管的“里”，而是在州、县衙门里行使职能，并办理田产交易、粮户过割等事宜，成为县衙的胥吏。[38]国家逐步以正式组织的形式管理基层社会，清末颁布《城镇乡地方自治章程》，宣告“搞地方自治”，“议事会”和“董事会”等形式都不曾大规模推广，空有自治之名，没有自治之实。
1915年，袁世凯取消了省、县两级的自治，“区”成为县以下的行政机关，区下设村，村中设村民会、村公所等，企图把清末基层社会的非正式组织官僚化和正规化，以此来巩固县级政权。如此的制度安排“只不过是旧时帝国税政体制，加上自愿主义的自治外表”[39]。
民国初年曾废除保甲制，实行地方自治。1928年，《县组织法》规定“百户以上村者为乡，百户以下村者集为一乡。满百户集市者为镇。乡镇下设闾、邻。五户为邻，五邻为闾”，使乡村和政府之间保持明确的隶属关系。到了1930年，为了巩固统治，当局又重新恢复保甲制，蒋介石曾说：“目前国家大患……故兴办保甲，清查户口，缉除匪类，充实人民自卫之能力与组织，改革人民不良之嗜好与习惯。”[40]
1934年12月，行政当局通知各省，普遍实行保甲制度，十户为一甲，设甲长，由本甲内各户长公推；十甲为一保，设保长，由本保内各甲长公推。公推保甲长之后，需县长、区长委任。[41]保甲制度实行“管、教、养、卫”并重原则，“地方机关对于保甲之编制，应当选择本党（国民党）及思想纯正之青年，担任保甲长并授以各种政治常识及防制异党活动之训练与指导”[42]，实则是在国民党的统治下，加强对基层社会的控制和渗透。