第三节 共同体与社区复合体：一个中国命题
与滕尼斯“社区与社会”二元区分的命题不一样，中国社区治理的核心命题在于：社区与国家的关系。在中国，因为社区与community直接对应，在最初的启蒙中，社区几乎与“共同体”绑定在一起，一些理论工作者和实践工作者往往不自觉地以“共同体”为准绳对社区治理实践进行评判。那么，在中国情境下，社区究竟是一种什么样的形态？
一 排斥还是包容：社会中心论VS国家中心论
社区这个概念自一开始就衍生在“去国家权力”的场域内。滕尼斯、涂尔干等人的概念并没有论及国家权力。理论界有两种主流的社区研究范式：一种是规范意义的，这种范式以互助的社群为依归，其内核本身就缺乏国家权力因素；另一种是经验主义的，这种范式将社区置于更大的社会结构去审视，发现小共同体离开大的外部环境是无法存在的。前者避谈国家的作用，后者淡化国家的作用，将国家降格为社会的一部分。这给社区中国家与社会关系的研究留下了空间。
（一）共同体图腾：以社会为中心的先验概念
在19世纪，工业化、城市化的欧洲处于社会动荡、冲突和竞争中，滕尼斯和他的同时代知识分子创造了一套二分法的概念——共同体与社会（Gemeinschaft-Gesellschaft）、身份与契约（Status-Contract），在理想化的自然人的生活环境与当时观察到的生活条件之间进行了“令人反感”的对比。[104]
社区的概念被创造出来后，一度被建构在“共同体图腾”的基础上，凸显为对小范围社会自治的过度想象。在西方社会，眼花缭乱的社会组织和悠久的个人主义传统，让人们对国家权力的作用深切怀疑。一些苛刻的学者，就是在经济危机、国际战争期间，也对国家的积极行为抱着敌视的态度。
在美国，国家在战争或者经济衰退时期，强化了对社区的动员、保障，有人则将类似的国家干预视为“民主要生存下去的威胁”[105]，认为城市居民成了行政官僚的“殖民”；在英国，人们力主社区的自主性，不但批评偏远的官僚机构，而且对国家安排专业人员进入社区开展批评，质疑社区的空间“正在被控制的代理人、机构和做法所殖民”[106]。
中国的社区研究者，一开始是受西方学者启蒙的。很多人直接从滕尼斯那里“取经”，为中国社区的“社会性”进行论证和呼号。在这些学者的眼里，社区建设就是在国家与社会分离的视野中，寻找一个社会自我发育和社会自治的空间。一些学者甚至提出，社区建设正为中国带来一个“与国家相分离”的公民社会。[107]
这些观点与社区作为共同体的概念相呼应，推进了人们对社区建设的社会性认识。但是，如若只看到社会中心的一端，就会忽略中国自身的社会传统与现实。
（二）政治系统论：以国家为中心的经验抽象
与“社会中心论者”相对，一批学者观照社区生存的社会系统、权力结构，提出了“国家中心主义”的主张。
“国家中心主义”者强调在任何社会形态中，国家必须以对社会管理职能的履行作为政治统治的基础，[108]得出一种“国家自主性”的论断。[109]特别是自20世纪末“社区复兴运动”以来，一些学者对国家权力的重要性的认识有了质的飞跃，认为社区就是国家公共政策的一部分。
萨博（Sabel）认为治理作为一种结构，理应将重点放在国家与非国家行动者之间有关组织与制度的安排上。[110]学者们看到，治理已经转变到通过政府和非政府组织的伙伴关系来安排，成为“政府组织和非政府组织在无等级的联盟中的合作”[111]，国家已经不再是无关紧要的“外者”。可以看到，在国家与社会关系的视角内，国家的元治理作用虽然没有被提升到至关重要的地位，却被重新发现了。
中国的研究者们，则将社区视为国家治理的基础单元，将社区治理视为政权建设的重要环节。在很大程度上，社区的建构不是为了建构一个独立于国家的公共领域，社区参与也是为了整合民众对政权体制的支持；[112]有人还直指社区是“后单位制”时代，是“中国社会的重要组织单位、最重要的行政区划单位”[113]。在21世纪中国政治发展中，社区正逐渐成为中国政治建设的战略空间。[114]
二 寻求联结：社区复合体的尝试解答
从现实来看，中国的社区治理改革并不取“社会偏好”与“国家偏好”之一端，而是存在独特的选择。
（一）Poli-community：社区复合体的命题
在社区治理的改革中，“国家偏好”和“社会偏好”的两种路径分野明显，并且都存在一定缺陷。
第一，“社会偏好”的分析路径，有助于理解“集体生活如何能够继续自我组织，甚至处于各种困难之中”[115]，但是过于脱离政治社会的大环境，妄图在“世外桃源”里寻找答案或建构秩序是不现实的。在中国，社区自主性发展根本上取决于国家治理模式的合理转变，[116]社区的发育本身有赖于改革开放后国家与社会分离的大环境。人们必须承认，社区建设“一般都是由政府发起，政府规划或参与规划，并由政府直接推动的”[117]。在既有的社会经济环境中，政府是社区治理的最重要的外部环境制造者。
第二，“国家偏好”的分析路径，有助于理解“国家如何促进甚至干预社区发展”，它要么将社区视为政权建设的基本单位，要么分析国家导向下政府角色和实践的现实，但是忽视了国家权力与社区的“互适性”，而完全将社区视为可控的、无意志的对象是不实际的。在现实中，政府通过合法性激励提高居民对社区社会组织的信任度，[118]社区建设的成功无不与政府的协调和推动相关。同样，随着公民自主意识的觉醒，国家能否成功导入社区，需要接受居民的检验，也需要接受社区既有传统文化、权力秩序的检验。
中国的现实情况是，改革开放以来的社区治理转型，既伴随了行政方式的变化，也带来了社区组织体系的变化。比如，中央和地方陆续推出了“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”“三社联动”“公益创投”“居委会与社区工作站分离”等政策和实践。社区治理牵动着党政、社会和市场的多元力量，背后连接着整个国家的组织逻辑。
由此，我们的中心命题是：社区实际上是中国国家组织体系的神经末梢，社区治理的转型深刻反映国家组织体系的逻辑。在中国，社区既非单纯的行政单元，也非社会学意义上的共同体，它受政党政权建设与社会建构合一的意志支配，借由层级序列的组织权力与选择性激励的资源配置方式，形成了区别于乌托邦式“社会共同体”的“政社复合体”（poli-community），我们暂且用“社区复合体”这一概念概括之。
（二）社区治理的差异源于深层的结构差异
樱桃好吃树难栽。任何社区治理模式的形成与发展，都离不开转型和建构的过程。如果仅仅止步于感叹某一模式的“好处”，着迷于几个出彩的亮点，而无视社区治理的初始条件、转型的过程，就会破坏完整的逻辑链条，把整体认知简化为表层的观点和结论。
已经有学者告诫，要理解社区层面的治理，就需要做好两个方面的工作：治理结构和治理过程。[119]其中，治理结构关注官方和非官方行动者组织化和制度化的安排；治理过程则通过治理结构的调整和运行，产出相应的治理结果。[120]在治理语境下，国家与社会的强弱关系影响着社区治理的走向。与西方着眼于社会组织的社区治理不同，中国的社区治理不但与社区内部的主体紧密相关，而且难以脱离国家行动而“自为”。在缺乏社会组织因素的环境里，国家在进行政策调整的过程中，具体采用何种机制，会造成不同的政府—社会关系，产出不同的治理结构。同样，社区治理中的不同主体在不同的历史时期呈现出不同的关系。
更进一步，在整个社区治理研究领域，还未有生产关系这个结构基础的关联性分析。社区治理实际上是上层建筑的一部分，按照马克思主义所讲的，每一时代的社会经济结构形成现实的基础，上层建筑的政治形态“应由这个基础来说明”[121]，“一切社会变迁和政治变革的终极原因，应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找，应当到有关时代的经济中去寻找”[122]。那么，影响社区治理形态的深层经济结构到底为何？学界似乎并没有回答这个问题。实务界也多借用“公共服务”与“执政基础”两种术语安排任务，没有在经济结构基础上面思考根本问题，这就使得社区治理的深层意义得以弱化。
我们假设，社区治理的差异并非源自政府或社会一方的行为，而是源于“治理结构”的差异，它是一组综合性的、系统化的要素组合关系，这种组合关系根植于社会经济结构基础。由此，本书将：（1）寻求中国社区治理的历史基因，把握中国社区治理的连续性；（2）分析中国社区治理不同时期的模式；（3）将过去被忽略的党的角色带到社区治理的分析中来，从而发掘左右社区治理发展的结构要素；（4）把握社区治理的生产关系因素，这是百年来社区研究并未触及的核心要素，也是本书的一个创新所在。总之，没有哪一个主体能单独左右社区治理的效果，社区治理结构的差异产出不一样的社区治理效果。
（三）社区治理转型遵循“非线性逻辑”
治理理论虽然确有弥合国家—社会二元分野的理论考量。但是，国家与社会的合作是那么容易达成吗？二者的合作不可能像将两个动物关在同一笼子里那么简单，这就需要关注治理转型的过程。
不少人认同治理转型的关键是将权力的向度从“自上而下”转向“自下而上”。一些学者以“从强调国家或市场的责任转向公私合作”，“从单边治理到强调政府政策变化与社区建设之间的互动影响”[123]来描述治理转型的过程。还有学者将公民参与、自下而上的治理模式视为治理转型成功的经验。但是，这些研究要么对转型进行了简单的描述，要么疏于解答转型的关键问题。
首先，尽管有人关注到治理的阶段差异，但是这样的片段式论述，缺乏时间的、历史的维度，有通过偶然因素随机推演规律之嫌；或者比较了不同阶段的差异，但是缺省了转型过程本身，如不加以过程化的历史的解读，则难以形成连续性，难以展现转型的密码。其次，简单以某个时间节点为标志，将治理转型描述为“由自上而下转向自下而上”，显然忽视了转型的细节，理论上暗合“从管制到治理”的线性逻辑，这种貌似不证自明的、粗线条的历史整体变迁论，可能掩盖了治理转型的真实奥秘。
实则，任何一种治理转型都嵌于当地的经济、社会、政治系统中，并且不是一蹴而就的。要理解治理转型，不但要弄清其治理结构与机制，也要探究其转型的条件和过程。同样，社区治理结构并非一成不变的，它的形成受特定环境和制度变迁的影响。本书的另一个命题是，受到客观环境的影响，社区里的家国关系转变，并不会遵循从“自上而下”模式到“自下而上”模式的线性逻辑。
（四）社区治理转型是国家—社会“双向增进”的过程
不少学者批评社区治理过程中“强国家、弱社会”的情况，主张国家向社会放权，但是强国家并非一无是处，弱社会自强也需要条件。
国家如何作为，应视社会经济环境而定，一味主张“国家撤出”，不但无法实现治理，反而容易出现基层管理的“无政府”乱象。在社会力量尚未成熟的背景下，马上拥抱这种“正确却超前”的理论，恐怕无助于治理格局的形成。例如，在条件未达到的情况下，过度缩减政府权力和职能“既不利于促进经济增长和确保社会福利产生”[124]，也不利于社会公平目标的达成，即便是最基础的社会管理事务，如社会治安、街区建设、便民服务等也会受到负面影响。[125]
社区的成功得益于“政府提供的良好法制环境和在社区非正式惩罚乏力时的有效干预”[126]。单纯否定国家的元治理作用并不符合实际。同时，社区治理转型的一个重要特征是中央权力向地方下放、国家权力向社会转移。但是，这个过程还容易遭遇社区失灵问题。例如，社区要求扩权却不知道如何用权；政府放权既面临内部阻力，又增加了政社合作的复杂性。
基于此，本书提出又一个命题：社区治理转型并非国家和社会的零和博弈关系，也并非国家授权、社会受权的简单关系，而是国家—社会“双向增进”的过程，即政府职能转变、社会渐趋成长同时发生。
三 分析框架与研究方法
制度分析框架和结构—过程分析，将有助于我们回答上述问题，分析社区治理的转型和结构因素。
（一）制度主义分析
制度是实践在时间、空间当中的深度沉积，行动过程有赖于既有的文化知识储备。制度把历史经验嵌入规则、惯例和形式中，超越历史片段和条件留存下来。[127]所有社会组织和社会制度是过去和现在行为的产物，个体行动不仅来自个体能动性，还受制度规范的规定，结构仍然为个体行动创造框架和约束。
具体来看，社区是个人与制度、社会与国家互动最为频繁的领域，社区治理既接受着制度的规定，又塑造着新制度。任何一种社区治理模式都需要一个制度变迁过程，那么，社区治理的制度环境如何？社区治理新模式在何种情势下进入实践层面？它在实践过程中的成效如何？回答这些问题，恐怕无法脱离中国特有制度文化，无法抽离制度这个重要因素。因而，引入制度分析的方法显得十分必要。
无论是何种方式的制度变迁，一定体现为制度供给主体、执行主体、执行过程等诸要素的改变（见图1-8），特别是在家国相接的社区领域，二者在制度变迁过程中的地位如何，更需重点观察。
图1-8 制度分析的框架
（二）结构—过程分析
在政治社会研究领域，结构功能主义具有长久的影响力。“二战”后的二十年，结构功能主义几乎占据垄断性主导地位，随后遭遇了持续的批判，走向式微，到了20世纪80年代中后期又得以更新和复兴。时至今日，无论是否明确地使用这种范式，政治、社会领域的研究都难以脱离其影响。近年来，新制度主义、国家—社会关系等主导性视角，在一定程度上就是结构功能主义的延承。
在中国，除了对结构功能主义范式进行引介和应用外，还有学者提出本土化的“结构—制度”分析范式。[128]与此相应，有学者则批评结构的不可见性、静态性，提出“事件—过程”范式，试图摆脱传统的结构分析或制度分析方法，从人们的社会行动所形成的事件与过程之中去把握现实的社会结构与社会过程。[129]
但是，这种 “事件—过程”分析也存在个体主义认识论和微观主义研究方法的弊端。例如，个体主义认识论更多以“日常生活中微不足道的事件”来理解社会运作的意义，[130]很少关注到权力关系得以展开的背后结构，容易陷入小事件因果关系的自缚。也就是说，他们放弃了对社会基本面的变化以及稳定性的考察，与社会整体变迁的理论关怀相去甚远。这种过分专注与研究某一系列社会变量的认识，“所得到的看法并不如系统分析具有的眼光周全成熟”[131]。
由此，有必要引入中观层面的“结构—过程”分析框架来链接抽象理论与具体经验。其指导研究的策略是：第一，规避将所有因素纳入宏观框架、进而形成虚无主义的嫌疑，寻求行动与结构关系的触发机制；第二，规避对微观事件的过度迷信，寻回立足现实的理论关怀。[132]其中，社区治理结构，就是指社区治理过程中各种权力主体结成的关系，本书将着重考察社区治理领域的政府、社区组织的关系；社区治理过程，就是各主体围绕权力配备、资源配置和权力行使而展开的一系列活动（见图1-9）。过程负责“适应”或“打破”，结构负责“秩序”，结构决定在何种条件下，可以调节何种制度或非制度资源，来实现基本秩序和特定目标；行动者在具体过程中“试探”制度边界，或者挑战既有主体关系或制度，继而调整或从根本上改变结构。结构侧重于抽象，过程侧重于解释。
图1-9 “结构—过程”分析框架
（三）研究方法
社区治理研究是一个实证主义方法占据主流的领域，为了很好地进行多方位的考察，本书采取了历史分析和实地调查相结合的方法。
1.历史分析
社区治理的现状并不都是由现有的因素所形成的，而且，在中国特有的文化传统脉络中，抛弃既往的历史只谈现在也是不现实的。因而，笔者回溯古代历史，探寻古代“社区治理”留下的基因密码，尽可能地还原社区治理演进的历史，评估社区治理模式变迁的时代因素、客观过程及其历史遗产。剖析不同时期的社区治理，厘清社区治理与政治：社会关系之间的联系，在不同的时间节点，发现不同时代的“社区里的中国”。
2.实地调查
社区治理是一个各类主体互动的领域，因而停留在纸面或故纸堆里的历史很难生动体现当下的“中国”。因而，本书将采用实地调查方法，直接掌握中国社区治理的一手资料，获取最直接、最生动、最具体的经验，从而尽可能原汁原味地将“社区里的中国”素描出来。对于社区治理而言，因为这个领域并不涉及核心权力等敏感问题，即使是权力关系也隐含在日常的生活逻辑之下，因而更容易进场调查。
笔者前后连续十年对青岛市、武汉市、深圳市、广州市、宁波市、成都市、北京市、上海市、长沙市、贵阳市、岳阳市、台北市、高雄市等地开展深度调研，对当地的民政局、社工委负责人、街道、社区等进行了实地走访和深度访谈，访谈对象超过500人。这些访谈呈现了一个个生动鲜活的个案，对于解剖社区治理背后的逻辑和结构，具有最直接的支撑作用。根据学术规范要求，本书对所访谈的对象和调研单位做了学术化处理，进行了相应的编码。
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