第三节传统边疆治理制度_中国的边疆及边疆治理-QQ阅读男生都市网

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第三节传统边疆治理制度

历朝尤其是中原王朝的边疆治理制度，内容十分丰富，大致包括政治制度、行政区划制度、行政管理制度、法律制度与经济制度。其中，政治制度又可划分为元首制度、中央决策体制及其运行机制、中央行政体制及其运行机制、地方行政体制及其运行机制、监察制度、军事制度、人事管理制度等类别。限于篇幅，以下重点叙述与治边关系密切的政治制度。

一秦汉晋隋唐宋诸朝的边疆治理制度

秦始皇统一六国，在全国推行郡县制度。京畿附近地区由内史管理，其余地区分为36郡，至秦末有近50郡。每郡设郡守、郡尉与郡监，分别主持一郡的民政、军事和监察。在郡所辖之县设县令或县长，其下设县丞、县尉等佐属。在边疆地区设与县同级的“道”。在中央机构则设典属国，“掌蛮夷降者”。可见，秦朝已认识到边疆与内地在管理方面应有区别。

西汉初期沿承秦制，并实行分封属国的制度。汉初有60余郡，末年发展至103郡或国。县级政区有县、邑、道与侯国。东汉末年在郡、国之上增设州，全国有13 州、105 郡或国。东汉的另一变化，是将一些边疆地区从郡划出设属国都尉，计有犍为、广汉、属郡、辽东、张掖、张掖居延等六处。边郡所辖县的数量，因有一部分划入属国都尉而减少。

两汉所设之郡，有相当一部分是位于边疆地区的边郡。边郡的统治方式与内郡有较大差别。设立边郡的前提，是中原王朝与设治地区的夷狄有联合的基础。边郡的管理遵循因时、因地制宜的原则，不强求一律；统治机构及发布的律令，亦可根据情况变化相应改变。《史记·平准书》说西汉在西南边疆设17 边郡，治理的方式是“以其故俗治，毋赋税”，看来普遍实行于各地边郡。东汉在边疆设置的边郡，在东北地区有乐浪、玄菟、辽东、辽西、右北平、渔阳、上谷等七处，在西北地区有陇西、天水、金城、安定、武威、张掖、酒泉、敦煌等八处，在西南地区有犍为、牂牁、越嶲、益州诸边郡，在岭南有南海、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南等七处。

在全国的边疆地区，朝廷视蛮夷首领势力之强弱，分别封赐以王、侯、邑君等封号，规定级别分别类同于边郡或县的官吏。王、侯、邑君世袭其职，世率其民，与当地的郡县参差统治。王、侯、邑君并非国家的正式官吏，这一点与元明时期的土官、土司不同。朝廷对王、侯、邑君也未形成统一的管理规则，朝廷可随意废除甚至杀死。“毋赋税”则规定官府不在边郡收取赋税，边郡的行政费用由内郡提供。“以其故俗治”的又一含义，是强调管控蛮夷应酌依其俗灵活处置，不可羁束太甚。公元139年，由于新任并州刺史来机处理与蛮夷的关系“欲分明白黑”，东汉大将军梁商说：“戎狄荒服，蛮夷要服，言其荒忽无常。而统领之道，亦无常法，临事制宜，略依其俗。”又说正确的方法是“防其大故，忍其小过”。[48] 事实上边疆官吏处理得当的不多，官府的苛刑繁役与专横不法，经常是边疆蛮夷愤而反抗的重要原因。

设立边郡的实质是朝廷承认边疆地区的特殊性，不强行改变当地蛮夷的社会结构与生产生活的方式，而进行较为宽松的统治，即史籍所称之“羁縻之治”。“羁縻之治”具有的特点，主要是中原王朝对边疆蛮夷重在羁縻而约束不足，管理随意且制度性特征不明显，并在全国普遍及长期地推行，少见区域性的差异与阶段性的改变。“羁縻之治”具有上述特点，与两汉及以后相当长的一段时期，中原王朝治边的重点一直在北方，治策主要是来自应对北方夷狄的经验，对夷狄的治理尚谈不上全面及深入等原因有关。

两晋南北朝时期政局不稳，社会动乱频发。西晋统一仅52年，与社会矛盾复杂尖锐、统治者处理重大问题屡屡失误有关。西晋的风气是“上品无寒门，下品无势族”，统治集团中的门阀士族因循守旧，不懂治国的方略，只知享乐挥霍及大肆搜刮。西晋的风气是政治腐败，上层崇尚清谈，使治国难有建树。东晋继立，统治集团的性质与面临的社会矛盾与西晋并无区别，甚至处理问题的思路与方法，与西晋相比也是大同小异。两晋统治集团存在严重的“华夷之别”偏见。士大夫江统的《徙戎论》说：“非我族类，其心必异，戎狄志态，不与华同”。据《晋书·刘元海载记》：在起兵反晋之前，匈奴左贤王刘宣等相聚议论：“昔我先人与汉约为兄弟，忧泰同之。自汉亡以来，魏晋代兴，我单于虽有虚号，无复尺土之业，自诸王侯，降同编户。”可见晋代边疆问题上出现严重的危机，原因之一是统治集团持有歧视夷狄的偏见，以及相关施政存在严重的失误。

晋代北方游牧部落大量迁入内地，由此产生尖锐的社会矛盾。以江统为代表的朝臣提出将迁入内地的夷狄强行迁回原地，在当时的情形下属于空谈。西晋乃将内迁的夷狄纳入所在地区的州郡管理，同时增设护羌校尉等统治机构，加强军事上的镇压与强制性的管控。西晋还在边疆地区大量增设州郡。据《晋书·地理志》：西晋设郡国1723处，下辖1232县，其中相当一部分设在边疆地区。在一些地区又屡设屡撤，形成增设州郡与社会矛盾激化的恶性循环。

隋朝享国日短，治边难以产生较大的影响。唐朝是中国古代中期的鼎盛时期。以安史之乱为界，唐朝的统治大致可分为前后两个时期。唐代前期，为实现太宗“四海如一家”的设想，朝廷采取“多事四夷”的方略，积极致力于扩展边疆。如公元640年，唐朝平定高昌，欲以其地为州县。大臣魏征以镇守多费为由劝阻，褚遂良建议遣还高昌首领设为唐朝的藩属，均被太宗拒绝。朝廷乃于高昌置西州，每年调军队1000余人镇守其地。[49] 唐朝全盛之时，直辖地区的版图虽小于汉朝，若论羁縻府州的范围则远超两汉。由于统治者追求拓境为盛，又不擅长获取边疆资源作为补充，与盲目拓疆相伴的王朝衰落势不可免。安史之乱爆发后，内忧外患接踵而至，唐廷应接不暇，对边疆地区的经营由主动转为被动，前期设立的羁縻府州大量丧失，唐朝的疆域明显内收。

唐朝在边疆地区实行羁縻府州制度。公元630年唐朝平定东突厥，乃在其地大规模设置羁縻府州。在突利可汗所统地区，置顺、桔、化、长四州都督府，又分颉利可汗之地为六州，左置定襄都督府，右置云中都督府。以后逐渐形成由都护府、羁縻府、羁縻州组成的羁縻府州制度，先后推广到全国的边疆地区。

都护府是边疆地区最高级别的军事行政机构。唐朝的都护府从汉朝的西域都护府发展而来。汉朝在郡国政区之外，又设地位相当于郡的西域都护府，以军事监护的方式管理西域的约50个小国。唐前期鼎盛之时，在天山南北分设安西大都护府与北庭都护府，以后将都护府制度广为推广，在平壤设安东都护府，在北疆建单于、安北大都护府，在安南置安南中都护府，在西南设保宁都护府。每府设大都护、副大都护，管理辖区的边防、行政与夷狄事务。各地的都护府虽名称相同，但类型却有差异。夷狄汉化较明显地区的都护府属于唐朝的正式政区，与汉地差异较大之夷狄地区的都护府仅有监护性质，仍以故俗管理夷狄。第三种都护府仅属挂名，并无实际的管理职能。

羁縻府州主要分布在唐朝的沿边地区，大致分为都督府、羁縻州两级。羁縻府州的辖境通常是夷狄部落的领地。朝廷对较大的夷狄设为都督府，以其首领为都督、刺史，事实上仍归都护府管辖。对较小的夷狄则设为羁縻州，级别相当于内地的县，少数羁縻州之下也设若干羁縻县。大部分羁縻州仅是名义上的行政区划，版籍无须向朝廷呈报，也不承担贡赋。开元年间，唐朝在东北、北方、西南与岭南共设850余处羁縻府州。

羁縻府州的数量十分庞大，类别也不尽相同，大致可分为三种情形：一是保留夷狄原有的行政机构和统治制度，从长官到僚属均由夷狄充任，首领仍可保留“王”或“可汗”的称号，唐朝对大多数边疆夷狄采用此种办法。二是派遣官吏充任羁縻州的部分官员，与夷狄组成联合统治机构，在社会经济形态与中原类似的边疆地区，大致是采用此种办法。三是在保留夷狄原有机构、承认其首领统治地位的同时，朝廷派遣官吏，负监视、督导之责。[50] 此类羁縻府州既不分县也无版籍，相关情形亦无须报告户部。

唐朝的羁縻府州有如下的特点：主要为控制边疆夷狄而设，而不以征收贡赋或征集丁壮为目的。为实现对边疆夷狄的有效控制，唐朝的通常做法是将其部落纳入各个州县，同时任命当地夷狄首领为羁縻机构的官员，允许世袭，但须由朝廷封赐或派使臣前往册封。唐朝在羁縻府州实行轻徭薄赋的政策，有时虽象征性地征收少量贡赋，但具体数量并无严格要求。总体来看，唐朝的羁縻府州，其政区与地方政府的特征不明显，管辖的地域范围亦不明确，大部分是以朝廷委任的形式，借用边疆夷狄及其势力所及以代替在边疆的驻军。另外，广置羁縻府州表明唐朝对边疆及徼外地区十分重视，羁縻府州对夷狄仍有程度不等的约束力，为后世深入经营边疆地区奠定了基础。

宋朝的版图较唐代明显缩小，北部与辽、金、西夏为邻，西南部与大理等政权相接，因此所设的羁縻州县主要集中在今两湖、四川、广西、贵州等偏远地区。宋朝的羁縻州县初期沿袭唐代的羁縻府州，即对愿意归附的蛮夷首领以原官授之，沿用传统的方式管辖其地。但北宋后期发生较明显的改变。宋朝治边的基本方略是“守内虚外”与“重北轻南”，即实行强干弱枝的治国政策，并把治边的主要精力放在应对辽、金、西夏等北部王朝。另外，两宋需要向辽、金等王朝支付大量绢银，乃积极经营和开发南方蛮夷地区，企望获取更多的税收。北宋对南方蛮夷地区加强搜刮，但却疏于管理。公元1048年，广西羁縻州首领侬智高发动大规模民变，攻广西东南部的诸多郡县，围攻广州达数月之久。起事被镇压后，宋廷感到必须加强对南方蛮夷的统治并警惕交趾的影响，遂在广西改革羁縻州县制度，以后将之推广到南方蛮夷各地。

庆历以后实行的羁縻州县制度，已初步具备元代土官制度的某些特征。如朝廷将羁縻州县的土官纳入国家体系管理，承认和保护土官占有和管理其所辖土地及土民的权利，以此换取蛮夷首领对王朝统治的支持；准许建立土军，主要用于维护地方治安和服从朝廷调配使用，同时向土官征收一定数额的赋税。改革后的羁縻州县制度实践效果明显。据静江知府张栻奏：左右两江地区位置重要，而邕州（治今广西南宁）的戍兵不满千人，所恃以为樊篱者，为当地的80余处10余万土军，皆“首领世袭，人自为战”。[51] 但在信用土官与制度化建设等方面，宋朝的羁縻州县制度仍欠完善，与元代的土官制度有明显的区别。

二元明两朝的边疆治理制度

元明清三朝先后统治650余年。在这段历史时期内，中国的历史版图最终底定，边疆地区的经济文化得到迅速发展，边疆社会面貌发生了深刻变化。这一时期的边疆治理所取得的重大成就，同元明清三朝实施了较为合理与完善的边疆治理制度有密切关系。

元朝统治时期，实现了较高水平的“大一统”，并在边疆范围与邻邦之间进行了较清楚的区分。元朝的边疆治理有两个显著特点：一是在全国范围广泛推行行省制度，二是在边疆地区实行不同的地方制度。其中以在西南边疆地区推行的土官制度最有创意，所取得成效也十分显著。

“行省”为一级政区“行中书省”的简称，元朝的行省源自金朝的尚书省。“金朝常遣重臣出镇诸路，或以宰相职权授予地方长官，称为‘行省’。蒙古汗国沿用金制，地方有征伐之役，设行中书省代表中央统领之。元朝建立后立中书省总领全国政务，以后在各地设行中书省，逐渐演为常设的统治机构。”[52]元朝统治时期，在京师周围地区设立了直隶于中书省“腹里”，而在其他军事镇戍区普遍设立行省，其中很多行省就分布在边疆区域。[53] 这些行省辖区范围大致相当于今天两三个省区范围，主要起到联结中央与地方的作用。此外，为管理国家佛教事务和统辖吐蕃地区，元朝在中央层面特别设立了宣政院这一机构。同时，为加深对吐蕃的统治和管理，元朝还在这地区设置了朵思麻宣慰司、朵甘思宣慰司、乌思藏纳里速古鲁孙宣慰司，宣慰司下设安抚司、招讨司、宣慰司与元帅府、万户府等机构。这样的地方管理制度，具有开创新和有效性，被此后的明朝和清朝所继承。

元朝的行省大致有以下特点：[54] 一是，作为中央政府的派出机构，控制和管理各个地方政区；二是，将地方上行政、军事、司法等方面的权力向中央政府集中，同时为地方保留了部分权力；三是，垄断了地方上的钱粮、军事、屯垦、漕运大权，保障中央对地方的控制，预防地方割据势力的形成；四是，行省制度融合了蒙古汗国的旧制与中原王朝的监察传统。通过行省制度的设立，元朝较好地处理了中央与地方之间的权力关系，既保障了中央对于军队调遣、官吏任用等方面的集权，也在行政、财政、司法等具体事务方面为地方保留了一定权力。行省制度简洁、高效及易于操作的风格，使中原王朝的权力得以较为全面和深入地延伸到边疆地区。不仅促进了边疆的开发与发展，同时取得了“皆赋役之，比于内地”的边疆治理成效，这在以往王朝的羁縻统治中是不曾达到的。

元以前的中原王朝，在边疆治理中惯用羁縻手段。但囿于时代条件，羁縻制度的发展并不成熟，在实际操作中存在着随意性和不规范性的问题，同时在各地实施的羁縻治策也不能做到因地制宜和因时制宜。如汉代的边郡和唐代的羁縻州府，在各地边陲中的设置和规定并不存在明显差异。与此前的中原王朝不同，元朝统治者较少持有华夷之辨的思想，在国家治理中讲求简便易行，其中土官制度颇具代表性。早在平定大理国不久，大臣赛典赤就受命在云南建立了行省制度，同时废止万户制度而在当地推行土官制度，并且收效显著。

土官是朝廷任命的地方官员，可世袭但不可随意废止。土官同样享有正式品秩和待遇，在权利与义务上同内地官吏并无本质区别。同时，元朝还设置了军事统兵性质的宣慰司，并且普遍任用土官为宣慰司及下属机构的官吏。由地方蛮夷组成土军，归土官管辖，但可由朝廷调用。出任宣慰使司的土官带兵镇守各地，掌握很大的权力。土官及所管辖的土军，还在行省的安排下参加屯田等活动。

土官制度的一个突出特点，就是把羁縻制度同国家政治体系结合起来了。“元朝把任用土官与设置统治机构密切结合，土官任职的统治机构虽仍有羁縻性质，但纳入国家官吏系统管理。”[55]元朝所任用的土官数量、信任程度及授予的权力分量，都远远超过以往的朝代。在元朝，凡是归附的少数民族，无论势力大小都会被委任不同层级的官职。并且朝廷对待蛮夷表现出极大的宽容和信任，甚至对那些时叛时服的蛮夷首领也能做到不计前嫌、反复任用。也正因如此，元朝获得了南方蛮夷较高程度的忠诚，这对土官制度的推行和发展起到了关键性作用。同时，土官制度在南部蛮夷地区获得成功，还在于二者之间存在着内在的耦合性。主要表现在，“元朝通过委任蛮夷首领为国家官吏，肯定其利用土地、山林等资源的合法性，同时官府掌握收回资源占有的权力，明显减少蛮夷首领独占资源或为资源争夺导致的动乱，实现了对蛮夷地区资源的相对合理分配，因此对蛮夷社会起到整合的作用”[56]。当然，土官制度也存在着诸多不足。如中原王朝缺少监督、处罚土官的必要机制，过于宽松的监管导致在元代后期出现了土官势力坐大甚至割据的问题。

明朝建立以后，中原王朝的边疆治理制度发生了重要转变。明朝统治者一改元代开疆拓土的做法，返回了以往朝代“守在四夷”的治边之策。嘉靖帝曾言道：“帝王之政唯守在四夷，今朕欲求长治久安之术，无出于守之一策”，这种观点大致反应了明朝的治边思路。鉴于漠北蒙元后裔鞑靼、瓦剌诸部的骚扰和威胁，明代的边疆治理又恢复了以往重北轻南的治边传统。公元1449年，瓦剌首领也先率大军南下，英宗率军亲征，在土木堡战役中遭到惨败，英宗被俘。瓦剌军队顺势打到北京城下。为防范北方游牧势力的侵扰，明朝重新采取以军事手段来抵御“北虏”的治边方式，修长城、建九边重镇并派以重兵把守。

与此同时，明朝并未放弃对南部边疆的控制和经营。朱元璋曾提出，云南等地的蛮夷强悍而难治理，因此应该采取镇之以兵的政策。特别是明军在进军云南时遭遇到当地蛮夷的激烈反抗，更加印证了朱元璋的看法。此后，明朝将重兵守滇看作一种必要手段，并将这一做法在其他蛮夷地区广为推广。

明朝以卫所的形式在边疆蛮夷地区派驻了大量军队。卫所制度由两个层级构成，一是卫指挥使司，大致以5600人为单位，二是卫指挥使司下辖的千户所和百户所，分别以1200人和112人为单位。卫所中不仅有隶属军籍的军士，还有军士的家眷，这些人员世代相继为军户。卫所中的大部分军士主要参加屯田，剩余部分则承担驻防任务。当有战事发生，相关将领会被安排到指定的卫所领兵，战事结束后军队随即遣返原地。“在南部边疆各省，郡县、卫所互为表里，施政则相辅相制。安置在未设府州县地区的卫所，则管辖民户兼理民政”[57]。在明朝中叶以后，卫所制度开始发生异化，许多屯田被军官侵占，致使军士破产流亡，卫所制度由此走向衰败。

卫所在边疆地区下辖的军士人口规模十分庞大。据粗略统计，在云南、贵州、广西等边疆地区，卫所管辖的军士人口约占当地总人口的五分之一。其中，明代常驻云南的军队就有二三十万人，如果连同家眷则有七八十万人之多，在云南人口中占据了相当大的比例。明朝还先后在贵州设立了20个卫指挥使司，驻守人口数量达到43万人之巨。另外，明朝的广西卫所下辖的军队及其家眷的人口规模也相当可观。卫所制度带来了军事性质的移民浪潮，不仅改善了边疆地区的人口规模和人口结构，而且推动了卫所地区的农业生产和社会发展水平，甚至还由此形成了一些规模较大的城市。在设置卫所的同时，明朝还在更为边远的蛮夷地区推行土司制度，形成了卫所与土司制度并行的“双轨制”。在这种制度结构中，广设卫所的边疆地区，农业生产得到较快发展，相比之下土司地区则长期滞后，由此导致了边疆地区内部的发展差距和社会矛盾。如在今川西南与滇东北一带的土司地区，由于官府“不过岁输贡赋，示以羁縻”，导致地方蛮夷势力长期割据，“焚烧劫掠，习以为恒”，附近边民不胜其毒。[58] 这样的情况，直至清雍正朝施行改土归流后，才得以改善。

明朝时期，中原王朝整体的政治制度得到了进一步改革和完善。在省级政区层面，明朝以行省为基础，按照行政、司法和军事的权力划分，分别设置了承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司来分管一省政务。通过这样的机制，加大了对各行省的控制，中央政权和地方政权的联系大大增强了。这种缜密细致而相互制衡的政治机制，也被应用到土司制度上。可以说，土司制度虽由前朝土官制度发展而来，但其实施的范围更广，制度设计也更加完善。明朝的土官与流官具有明显的区别，同时土官具有确定的职衔与品级。“明廷将土官和土司分为文职与武职，在省和中央的隶属关系不同。若经朝廷授职，即颁发诰敕、印章、冠带和符牌等信物，质地与式样依据级别有严格区分。”[59] 在对土司的考核管理中，明朝还制定了严格的奖惩规定。另外，明朝的土司制度中，针对土司职位承袭形成了十分繁复和系统的管理机制。除规定土司职位承袭必须经由朝廷同意以外，明廷还对继承人资格、继承程序和手续做了严格规范。

明朝统治时期边疆治理制度的发展，有力地推动了边疆治理的成效。但同时，明朝的边疆治理也出现了许多问题和缺漏。一方面，在明朝统治的大部分时间里，皇帝疏于政务、朝政腐败、行政委靡拖沓等现象盛行，对国家治理产生了不利影响，尤其是导致边疆治理失误频仍；另一方面，明朝边疆治理的失误，还同土司制度的自身缺陷有关。对此，《明史·土司传》中记载，“（土司）必假我爵禄，宠之以名号，乃易为统摄，故奔走唯命”，若朝廷调遣繁多，则“急而生变，恃功怙过，侵扰益深”。除不服从朝廷的征调安排外，土司还多在朝廷的庇护之下，通过税收环节中饱私囊，由此日益坐大甚至形成分裂割据。而朝廷对此却缺乏防范手段，也缺少积极有效的应对之策。

三清朝的边疆治理制度

以鸦片战争为界，清朝的边疆治理大致可划分为前后两个阶段。前一个阶段，清朝在消除边疆地方割据势力、加强边疆开发与巩固国家统一等方面，作出了重要贡献。康、雍、乾在位的133年，正值王朝繁盛之世，也是边疆治理制度进一步发展完善的时期。鸦片战争以后，随着西方列强以坚船利炮打开中国国门，清朝被迫签订了一系列不平等条约，在内外交困的形势下，清朝的边疆治理制度和治理实践都面临严峻的挑战。

1840年以前的清朝统治者，在很大程度上摒弃了“华夷之辨”的传统意识。雍正帝就曾对以往朝代“内诸夏而外夷狄”的治边观点不以为然，认为在清朝的疆域格局中，“何得尚有华夷中外之分论哉”。[60] 为维护国家疆域的稳定和统一，清朝统治者历来重视边疆安定和边疆治理。清朝边疆治理制度的一个突出特点，就是充分注意到根据不同区域实施差别化的制度机制，并根据边疆形势变化进行制度变革，实现规范化和持续化的边疆治理。“所制定的边疆治理制度，在历代王朝中堪称最为系统、完整和成熟，在实践中也取得良好成效，由此产生了广泛而深远的影响。”[61]

清朝的边疆治理制度主要包括以下几方面的内容：一是，将关乎王朝统一与兴衰的主要权力集中于中央政府，而将具体的地方管理权力分散于边疆地方政权，从而有效地协调中央与地方之间的关系。二是，遵循并发展了“因俗而治”的原则，根据边疆蛮夷的特点采取因地制宜和因时制宜的措施，力图实现“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”。三是，加强对边疆地区上层势力的控制。主要措施有：通过满蒙联姻，增进蒙古王公贵族的向心力；“众建而分其势”，实现边疆势力之间的制约和牵制；厚待民族上层人士，强化对王朝的认同。四是，顺势改革边疆地方制度，其中最为典型的就是改土归流的实施与推广。五是，发挥宗教在边疆治理中的作用，如利用喇嘛教实现在蒙藏地区凝聚人心、教化风俗和绥服边地的目的。六是，通过朝觐制度的规范和实施，拉拢边疆上层人物，增进彼此了解和信任。七是，兴办教育和推广儒学，改造边疆文化，提升国家认同。八是，根据边疆实际，加强法制建设。[62] 通过这些举措，清朝的边疆治理可谓卓有成效。正因如此，清朝统治者对其治边方略也十分自信，康熙帝就曾表示：本朝不设边防，以蒙古部落为之屏藩，“我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较之长城更为坚固”。[63]

清朝在中央设立了理藩院，以实现对北方游牧民族的有效统治。理藩院原是专理蒙古事务的衙门。以后蒙古诸部归附渐多，乃更名为“理藩院”，并提高级别，将其置于与六部同等的地位。在清朝完成国家统一后，理藩院辖旗籍、王会、柔远、典属、理刑、徕远等六清吏司，主要职能为掌管内外蒙古、回部、西藏、东北及其他边疆地区。[64] 在这一体制下，清朝依据因地制宜原则在不同边疆地区分别设置了军府，派将军、都统、大臣来管理和监督当地的军事与行政事务。“其中盛京将军驻盛京，吉林将军驻吉林，黑龙江将军驻齐齐哈尔，绥远城将军驻绥远，管理土默特等漠南蒙古；乌里雅苏台定边左副将军驻乌里雅苏台，掌管漠北蒙古与唐努乌梁海；伊犁将军驻伊犁，管辖天山南北地区，西藏办事大臣驻拉萨，管理西藏事务；喀什噶尔参赞大臣掌管天山南路。”[65] 除上述举措外，清朝还在不同边疆地区，实施了不同的统治制度。

在内外蒙古地区实施盟旗制度。“盟旗制度是在传统万户制度的基础上，吸收满洲八旗制度、蒙古草原会盟的习俗建立的。征服蒙古诸部后，清廷划定游牧地界及管辖户口，将满洲八旗制度推行于蒙古草原形成盟旗制度。”[66] 旗为蒙古地区的基层组织，具有军政合一的性质。作为管理旗的地方长官，“札萨克”由旗内封建主担任，可以世袭但必须经由理藩院颁给印信。札萨克的职责主要包括行政、司法、税收等事务的日常管理，以及在有战事发生时动员兵丁出战。盟为旗的会盟组织，盟长最初由各旗推选产生，后改为“由理藩院就各旗札萨克中签请皇帝派人兼摄”[67]。盟长的职责主要包括召集会盟、组织练兵、清查钱谷、审理重大案件等诸方面，但无权插手各旗的内部事务。通过盟旗制度，中央王朝实现了对蒙古各旗的直接控制，同时由于各盟旗互不统属，达到了“众建而分其势”的治边效果。

在维吾尔族地区，清王朝主要推行的是伯克制度。公元15世纪后期，伊斯兰宗教势力开始在维吾尔族地区扩散。为杜绝伊斯兰教势力过分膨胀，清朝统治者在完成新疆统一后，开始对吾尔族地区的传统官制进行改革。对此，清廷采取了政教分离的政策，同时废止了伯克的世袭特权，并针对改造后的伯克制度的具体运行做了诸多明确规定。此后，伯克的职权被定位于管理维吾尔地区的民政事务，较为有效地抑制了宗教势力扩张，巩固了清廷在维吾尔族地区的统治。

在西藏地区实行政教合一制度。清初利用蒙古和硕特部首领顾实汗，对西藏进行间接统治。公元18世纪初清朝派官员直接管辖西藏，做法是派遣驻藏大臣代表朝廷处理西藏事务，并借重驻前藏的达赖喇嘛、驻后藏的班禅额尔德尼两个宗教领袖，规定其地位和职权与驻藏大臣平等，共同协商处理政务。同时加强对藏传佛教的管理，创立遴选达赖喇嘛、班禅额尔德尼继承人的金瓶掣签转世制度。[68]

在西南边疆地区，清朝进行了重大制度改革。雍正朝前期，在西南边疆地区出现了土司扰乱社会秩序、损害王朝统治利益的问题。清廷认识到这一问题“目前虽无大害，日久将为隐忧”，于是开始展开大规模的改土归流活动。在改土归流的过程中，清朝采取了较为灵活的手段，尽力避免因此产生高额的代价。实际上，所谓改土归流意在对原有边疆制度进行必要调整，而非对土司制度的全盘否定。总体来看，改流后的边疆地区有三种类型：“第一种类型是澜沧江以北原土司大部分地区，朝廷通过改流实现了有效控制。清朝在这些地区设置省级的督府衙门，在基层建立经过变通的保甲制度，实行与内地类同的管理方式。第二种类型是澜沧江以北的边疆地区。清朝在这些地区保留土司制度，发挥各级土司治安守边的作用，同时加强对土司的监督和管理。第三种类型是贵州的‘新辟苗疆’与湖南的苗瑶聚居区。这些地区的苗瑶曾长期游离于朝廷的管控之外，实行改流后仍动荡不止。清朝在其地大量驻军防守并长期屯田，时称‘苗防’，有效维护了当地的稳定。”[69] 从总体情况来看，改土归流政策基本达到了预期目的，对于维持南方蛮夷地区稳定，促进经济社会文化发展，缩小同内地的差距具有一定的积极作用。

东北边疆地区被视为清朝的龙兴之地，清朝在这一地区设置了盛京五部、奉天府尹衙门与盛京将军，以下设立若干府州县厅。汉族人口在台湾、海南地区占据大部分，且两地在行政区划上均隶属于沿海邻省，因此其地方制度主要是比照内地分别设置了台湾府与琼州府，以下设州县进行管理。同时，对于台湾、海南生活的土著居民，清廷采取了发展儒学、推进汉化的政策。

除上述典型的边疆治理制度外，清朝还在一些边疆地区，实行了隔绝或封禁政策。其中，蒙古地区盟旗制度的一项重要内容，就是在蒙汉之间以及各盟旗牧民之间形成区隔。在南疆地区，为实现汉回两族的隔离，清朝分别设立了汉城、回城，禁止汉人向南疆迁移，更禁止汉回通婚。在东北地区，清朝实行封禁政策，严防内地人口迁入。在西南边疆地区，为杜绝侵犯蛮夷利益的“汉奸”，清廷对汉人实施了严密防范的政策，禁止汉人与蛮夷通商，甚至严禁汉人进入蛮夷村寨。这样的边疆政策，在一定程度上避免了族际矛盾的激化，或族际联合对王朝统治造成威胁，进而有利于维护边疆稳定。但是，这种隔绝或封禁政策，也阻碍了族际交往融合，具有时代和阶级的局限性。在清朝后期，此类政策的负面作用日益显露，最后逐步走向衰亡。

四边疆王朝的边疆治理制度

边疆王朝的边疆治理制度有两层含义：其一，边疆王朝长期占有中原王朝的周边地区，宋代以后这些区域大都成为中原王朝的边疆地区；元明清三朝实行的边疆治理制度，有一些内容便采自前代边疆王朝的统治制度。进一步来说，元朝与蒙古汗国有直接继承关系，清朝从后金政权演变而来，元朝与蒙古汗国、清朝与后金政权的边疆治理制度，更有千丝万缕的密切联系。因此，不能忽略对边疆王朝统治制度的研究。其二，对统治范围接近外缘的地区，边疆王朝通常有自己的治理制度，这些制度同样属于边疆治理制度的范畴。

因受历史文化传统、社会发育程度、软硬实力状况等因素的影响，边疆王朝的边疆治理制度发展水平不一，内容与特点也有较大的差别。但有几点是相同的，一是就系统性、完整性、复杂性和历史积淀丰富的程度而言，相当一部分边疆王朝的边疆治理制度不及中原王朝。二是边疆王朝的边疆治理制度，不同程度受到中原王朝的影响，边疆王朝的统治集团重视吸收内地汉人参与边疆治理制度的制订与推行，这些汉人也起到重要的作用。三是边疆王朝的边疆治理制度，制定的基点与中原王朝不同，同时打上民族与文化的深刻烙印，因此表现出鲜明的特点，一些创造性强的内容还被中原王朝汲取，成为中原王朝边疆治理制度的组成部分。

以南诏为例。南诏存在254年，大致与唐朝相始终。南诏的边疆治理制度较完备，大致具备边疆王朝治理制度的特点，其统治制度包括职官制度、政区设置、军事制度三个部分。[70] 南诏深受唐朝政治与文化的影响，并积极吸收俘虏的唐朝官吏参加统治，因此统治制度既有自己的特点，又表现出受到唐朝深刻影响的痕迹。

南诏王自称“骠信”，称其下为“昶”，臣下和百姓称南诏王为“诏”。南诏政体为中央集权制，南诏王为最高统治者，集军事、行政的最高权力于一身。南诏实行亲子嗣继承制，除丰祐因“慕中国，不肯连父名”外，南诏诸王均实行父子连名制。南诏王以下置决国事轻重、如同唐朝宰相的清平官六位，内中推举一人担任内算官，凡有往来文书，便代南诏王批文处置。南诏王异牟寻执政，以郑回为首位清平官，其余五位清平官奉郑回甚卑谨，看来郑回即为内算官。另设相当于唐朝“试官”的官吏若干名，称为“酋望”“正酋望”“员外酋望”“大军将”和“员外”。

大军将为武职，共设12员，每日与清平官面见南诏王议事。大军将若外派则辖领要害城镇，称为“节度”。大军将较清平官低一级，有业绩功劳殊尤者，得授清平官之职。南诏宫廷还设外算官二人，由清平官或大军将兼领，职掌相当于唐朝的尚书都省。在由南诏王、清平官、大军将组成的统治集团之下，又设部门职能机构诸爽，其中幕爽主兵，琮爽主户籍，慈爽主礼仪，罚爽主刑罚，劝爽主官吏，厥爽主运作，万爽主财用，引爽主迎客，禾爽主商贾，“爽”相当于唐朝的“六省”，又置“督爽”以“总三省”。“九爽”为异牟寻时从南诏开国时建立的兵曹、户曹、客曹、刑曹、工曹、仓曹等发展而来，“六曹”如内地府州的具体部门，较接近唐朝的建制。此外，还设负责畜牧业与粮储的“三讬”，其中乞讬主马，禄讬主牛，巨讬主仓廪，诸爽和讬均由清平官、酋望和大军将兼任。另有掌管赋税的“爽酋”“弥勒”和“勤齐”，又设“孺司”掌宫廷机密。

南诏政区的设置与地方官制。统一洱海地区后，南诏将统治中心迁到太和城（在今大理市以南）。公元746年南诏据有云南东部地区，打败唐军的三次进讨后，在昆川建拓东城（在今昆明市区）作为东都，镇摄今云南东部。公元779年，南诏与吐蕃联合进攻西川（今四川）遭到惨败，南诏王异牟寻惊惧，将都城迁到阳苴咩城（在今大理）。阳苴咩城与周围的太和、龙尾、大厘、龙口、邆川诸城，形成易守难攻的群星拱月之势。

南诏的地方机构为十赕、八节度和二都督府，建置类似于唐朝内地。除十赕、八节度、二都督府等军事统治机构外，还设府州郡县等行政机构，各节度、都督兼所在府州的刺史，郡县受其管辖。十赕是南诏的腹心地带，也是人众富庶之地。十赕分别是：苴咩赕，治今大理城，受南诏王直辖。大厘赕，治今大理市喜洲；邓川赕，治今洱源县邓川；矣和赕，治今洱源县；赵川赕，治今大理市风仪；白崖赕，治今弥渡县红岩；蒙舍赕，治今巍山，即南诏的故地；蒙秦赕，治今巍山县；云南赕，治今祥云县云南驿；品澹赕，治今祥云县城。

八节度、二都督府为十赕以外地区的统治机构，节度、都督分别任该机构的军事长官。八节度分别为：弄栋节度，驻弄栋城（在今云南姚安）。云南节度，驻云南城（在今祥云县云南驿）。拓东节度，治拓东城。开南节度，驻开南城（在今云南景东）。银生节度，驻银生城（在今云南景洪）。宁北节度，南诏前期于宁北城（在今云南洱源县）置宁北节度，后移驻剑川（今云南剑川），改称“剑川节度”。永昌节度，治永昌城（在今云南保山）。镇西节度，南诏王阁罗凤西开寻传，于镇西城（在今缅甸北部曼冒）置镇西节度，后迁治丽水城（在今缅甸北部密支那以南达罗基），改称“丽水节度”。二都督府为：通海都督府，治今云南通海。会川都督府，治今四川会理。节度、都督府管辖数量不等的城镇或据点。

南诏的地方官制相当完善。据《蛮书》：公元794年，册封南诏的唐使至白崖赕治所白崖城，有“城使”尹嵯率兵迎接。另据《南诏德化碑》，立碑人中有李姓“白崖城大军将”，可知十赕由“城使”一类官吏管理，可能还由大军将兼领。节度和都督一般由大军将出任，并设有副职和下属官员。另据《新唐书·南诏传》：南诏之府分大、中、下、小四等，每府设主将和副将，大府的主将和副将分别称“演习”和“演览”，中府为“缮裔”与“缮览”，下府称“澹酋”和“澹览”，小府为“幕伪”与“幕览”。各府还设“陀酋”，相当于唐朝的管记，又置“陀西”，类似于唐朝的判官。百姓凡万家设“都督总管”，千家置“治人官”，百家设“总佐”，村寨设“理人处”。上级机构若下文书，必规定送达基层的期限。南诏设置的统治机构，其机构数量、管控程度、管理效率都达到很高的水平。

南诏对军队的建设十分重视，军队的数量也颇可观。公元779年，异牟寻联合吐蕃进攻西川（今四川），所率兵力达20万人。南诏军队由常备军、义务兵和强征兵三部分组成。据《蛮书》记载，南诏军中有优秀乡兵组成的“罗苴子”，每百人置“罗苴佐”一人主之，罗苴子负犀皮甲胄，跣足而历险如飞。南诏又从罗苴子中择人组成南诏王及大军将的侍卫亲军“负排”，罗苴子和负排都是常备军，南诏的常备军约有3万人。南诏军队的主力是义务兵。南诏规定参加战斗不分文武，壮者皆为战卒，有马则为骑兵，兵仗装备各自供给，并无官给之说。每家凡有丁壮，皆定为马军，各据村寨之远近，分为四军，以旗幡色别东南西北。南诏将所辖百姓按居住区域编入行伍，平时从事生产活动，同时参加军事训练并负责维持地方治安，战时则须自备装备参加战争。

南诏重视常备军、义务兵军事技能的训练。每年秋收之后，兵曹长行文至诸城邑村寨，丁壮收到通知后须立即汇集，其所携带的军事装备必须符合相关要求，一旦出现不合规定的事宜就将因此获罪。训练之法如临敌，布阵时罗苴子在前，弓箭手排后，马军30骑为一队，常为定制，若有交错为犯令。马军测试必须通过射箭、40 步外骑马击立柱、盘枪百转无失、能算能书等项目，合格者予以奖励。步卒要测试急行登山、跳远、凫水、剑法、负重行走等项目，成绩优秀者或升任罗苴子。丁壮自身也重视学习军事技能，凡遇农隙，村寨中有马者皆骑马于立柱下试习。南诏还规定，每名出征将士可携带一斗五升的军粮，同时允许军队出南诏辖地后可以劫掠粮草。这样一来，由于军士“忧粮易尽，心切于战”，容易形成勇猛速决的作战特点。在作战部署上，以2500人组成一营，同时安排南诏王心腹和清平官在阵前监视，并记录将士军功大小及用命与否，以此为赏罚的依据。军士犯令罚杖50—100下，受伤者给予医治，伤背部者被视为临阵退逃而遭严惩。

南诏注重开拓和经营周边地区，并形成一些相关的制度。在唐肃宗、德宗、文宗在位的时期，南诏向外的扩展达至高潮。肃宗时南诏王阁罗凤“西开寻传，南通骠国”，把疆界发展到云南西南部与今缅甸北部，并逐渐巩固在其地的统治。德宗时，南诏王异牟寻从吐蕃辖地夺取今剑川、鹤庆、丽江等地，并进兵今临沧与西双版纳地区，征服茫蛮诸部落，于今临沧、西双版纳置银生节度，以后征服茫天连诸部。南诏多次攻入中南半岛南部，但未能建立巩固的统治。南诏在南部的疆界，大致在今缅甸、老挝、泰国的北部地区。

在统治范围南诏设置诸多的机构、城镇与据点，派遣官吏和军队实施管理。据《蛮书》：南诏在永昌以北至越礼城（在今云南腾冲东北），管长傍、藤弯两地，长傍、藤弯亦各置城。其南至些乐城（在今云南芒市），附近有罗君寻城，又西至利城（在今云南梁河西），渡水西南有押西城，进入今缅甸北部有寻传大川城，北上有安西城、宝山城，渡过丽水（今伊洛瓦底江）有金宝城，眉罗苴西南有金生城，从金宝城北牟郎城渡丽水可至金宝城。从金宝城西折东北至门波城，西北至广荡城，与吐蕃地区相接。由镇西城南可至苍望城，东北至弥城，在祁鲜山有摩零都督城。南诏所置诸城主要是统治机构治所或军事据点。派遣镇守的官吏，为躲避瘴疠有时住在他处。

南诏社会处于奴隶制时期，统治周边地区也带有奴隶制的色彩，包括将边地人口迁往他地安置、征集边地丁壮作战等内容。公元794年，南诏与唐朝重修旧好，全面清理铁桥（在今丽江）曾附吐蕃的部落。南诏从其地迁施蛮、顺蛮、磨些蛮诸种数万户，至拓东城一带“以实其地”。又从永昌（今保山）迁望苴子蛮、望蛮外喻部落等1000 余户至拓东城，“分隶城傍，以静道路”。南诏攻破茫蛮、弄栋蛮、汉裳蛮，亦迁往云南东部。南诏还攻下施蛮城邑，俘虏其王及其宗族迁于蒙舍城（治今巍山），又迁顺蛮首领及宗族于白崖（在今弥渡）。南诏将边地人口迁往他地安置，大致出自以下的考虑：一是将边地人口迁离本土，以减少边地部落的反抗，同时在周边地区形成瓯脱地带便于控制。二是分化曾经敌对的部落，使之尽早降伏。三是充实遭受战乱破坏的地区，促进其地经济的恢复。阁罗风平定云南东部诸爨白蛮的反叛，将其人口20余万户迁至西部地区。这一次迁徙的规模很大，乃致今滇东北、滇中“荡然兵荒矣”。以后南诏几次迁徙边地的人口，大都安置在云南东部的诸爨旧地。

另据《蛮书》：阁罗凤既定寻传，令名为“野蛮”的部落散居山谷，无战其蛮自行调伏，有战南诏召之，置于阵前充当敢死队。如不前冲，监阵蛮官持刀于后驱之。南诏及诸城镇大将出兵，多以“望苴子”等边地丁壮充当前阵。文宗时南诏出兵骠国，掳其众3000余人为奴隶。南诏攻破弥诺国与弥臣国，劫其金银，掳其民数千人送北部金沙江淘金。南诏的上述做法屡见于记载，说明并非权宜之计，而属于常态化的制度建设措施。

[1]山地文明指与农业文明、游牧文明对举另一种类型的文明。基本特征是分布区域以山地为主，在自然环境与资源的开发利用，以及居民在类别与文化类型、历史发展等方面存在复杂多样性。山地文明主要分布在云、贵、桂诸省，以及川、湘、鄂、皖、赣、辽、吉等省的多山地区。山地文明与农业文明、游牧文明之间，存在共存互补的复杂关系。

[2]方铁：《中原王朝的夷夏观及其治边》，《社会科学战线》2009年第11期。

[3]方铁：《中原王朝的夷夏观及其治边》，《社会科学战线》2009年第11期。

[4]方铁、黄禾雨：《中原王朝的夷夏观及其治边》，《社会科学战线》2009年第11期。

[5]方铁、黄禾雨：《论中原王朝治边的文化软实力》，《中国边疆史地研究》2013年第2期。

[6]《诸葛亮集》卷4《南蛮》，中华书局1960年版编校本，第102页。

[7]（晋）常璩撰：《华阳国志》卷4《南中志》。

[8]《北史》卷95《僚传》。

[9]方铁：《论元明清三朝的蛮夷观》，《社会科学辑刊》2016年第1期。

[10]方铁：《论元明清三朝的蛮夷观》，《社会科学辑刊》2016年第1期。

[11]方铁：《论元明清三朝的蛮夷观》，《社会科学辑刊》2016年第1期。

[12]（清）顾炎武：《天下郡国利病书·广西备录·户口》，上海古籍出版社2012年版，第3458页。