第二节 核心概念界定

美国政治学家阿兰·艾萨克曾指出：“科学开始于描述世界的概念的形成……凡是要解释的必须首先进行描述，在逻辑上是什么的问题先于为什么的问题；回答是什么的问题是在对世界现象的叙述、分类、整理、比较和量化的概念框架之中进行的。”[2]可见，科学研究始于基本概念的厘清和界定。对于社会科学研究来说，这一点尤为重要。因为社会科学研究中的很多概念同时是日常生活和媒体传播中的常见词语，常常含义模糊不清，多有歧义。因此界定基本概念一般都成为社会科学研究的起点。本研究的核心概念有“新媒体”“公民参与”“公共决策”“有效参与”“制度建设”这几个。下面分别厘清和界定这些概念。

一 新媒体

媒体也称为媒介，是人类交流传播信息的载体和工具。媒体可分为传统媒体和新媒体两类。传统媒体包括报刊、广播、电视等媒体。新媒体是指基于互联网、无线通信网及其结合而产生的媒体形态，具有交互性和即时性、海量性和共享性、个性化和社群化的特征。匡文波认为，数字化、互动性是新媒体最重要的本质特征。在现阶段，同时具备这两个本质特征的媒体形式是网络媒体和手机媒体。[3]新媒体的物理终端主要是可以连接互联网的电脑和智能手机。手机作为移动互联网的载体，可以看作是网络媒体的延伸，并且随着手机功能的增强，手机媒体和网络媒体有相互融合的趋势。因此，可以说新媒体就是媒体视角下的互联网或网络。在本研究中，新媒体和网络、互联网等名词指称的基本上是同一事物，只是观察分析的视角不同而已。

二 公民参与

公民在法律上是指具有一个国家国籍的自然人。但“公民参与”之中的公民主要是政治意义上的，强调的是具有公民意识即具有权利意识、参与意识和责任意识的一国居民。与之相近的还有“公众”“大众”“人民”“群众”等用语。与公民强调个体自然人不同，这四个词语都有群体性的意蕴。但不同的是“公众”和“大众”比较中性，没有政治上的含义，“公众”的内涵包括了社会成员个体和集合体，因此外延最为宽泛，包括了个人、群体及企业、社会团体等。“大众”是与“精英”相对应的概念，是普通民众的含义，如大众传播、大众媒体等。“人民”“群众”是社会主义国家常用的词语，具有浓厚的政治色彩。“人民”具有强烈的正面评价和意蕴，是指作为历史创造者和国家所有者的集体的民众，比如人民主权、人民当家做主、人民民主专政、为人民服务等，都是如此。“群众”是与党、干部相对应的概念，如党群关系、干群关系等。群众也有正面意蕴，但程度比不上“人民”，群众也会有缺点，也会犯错误，因此，党和干部既需要走群众路线，密切联系群众，也需要加强领导，对群众开展宣传教育工作。因为这两个词词意相近，所以经常有“人民群众”一词出现。

公民参与不仅仅是指公民的参与，它有特定的内涵和意蕴。与它相近的两个词是“政治参与”和“公众参与”。政治参与强调民众在政治领域的参与，包含制度化和非制度化的、合法的和非法的所有参与活动，因此外延最宽泛。公众参与强调公众对公共事务、公共议题的参与，参与范围包括但不限于政治领域。公民参与也是强调在政治领域内的参与，但它强调的是公民参与的主动性和合法性，一般存在于健全的民主宪政环境之下。当前，不管是在国外还是在中国，公民参与都主要侧重于对公共决策或公共政策的参与，虽然背景和原因各有不同。因此，有人称公民参与为“政治参与的一种高级、成熟形式”。[4]一国的公民当然包括该国的政府公务人员，但在公民参与的语境下，公民是与政府公务人员或政府官员相对应的参与主体，政府官员是公民参与的客体的组成人员，因此公民参与中的公民一般不包括政府官员群体，除非某个政府官员是以普通公民的身份参与某项公共事务或公共议题。

三 公共决策

如上所述，公共决策是当前公民参与的主要内容。公共决策有名词和动词两种含义。不管哪种含义，公共决策是与公共政策或公共政策制定非常相近的概念。有学者认为，公共决策“包括了公共政策制定、行政管制、规则制定等多方面内容”,“公共政策制定的目标更为清晰，带有强烈的解决问题色彩，其最终的产品是带有一定约束性的政策”[5]。相反，也有学者认为行政领域的公共政策，“一般包括行政立法、行政决策和行政决定（行政执法）”[6]。如果我们采用广义的公共政策概念，认为公共政策是“社会价值的权威性分配行为”（戴维·伊斯顿的观点），那么公共决策和公共政策制定就可以被认为是含义相同的概念。在本研究中，公共决策被认为是动词的含义，并且本研究对公共决策和公共政策制定的含义和使用不加区分。

此外，公共决策的主体是政府并且只能是政府，因为只有政府才拥有公共权力，才能进行权威性的社会价值分配。在理论上，政府的构成在国外包括了立法、行政和司法三大国家机关，而在中国，广义政府包括了党委、人大、行政机关即狭义政府、监察委和法院检察院等诸多机关。但考虑到本研究的主题和中国的实际情况，本研究把公共决策的主体限定为党委、人大和行政机关三个主体，因为这三个主体掌握行使着中国最重要的公共权力。政府之外的其他主体，如公民、社会团体、企业等，则是公共决策的参与主体。

四 有效参与

“有效参与”中的关键词是“有效”。何为有效？首先要把有效和有序加以区分。在党的官方文件中常用的词是“有序”，如“扩大公民有序政治参与”。有序的含义是有秩序，强调参与活动要有领导、有组织、分步骤次序，按照设计规划进行，不能一哄而上、一拥而起，混乱无序，脱离控制。可见，有序是公民参与的基本要求。有序不等于有效，有效是公民参与的更高层次的要求。如果我们仔细分析，具体到公民参与公共决策领域，有效共有三个层面的含义。一是政府官员视角下的有效性。也就是说，公民参与公共决策是否实现了政府官员的预期目的及实现的程度。政府官员推动公民参与的常见目的有：使决策过程符合法律法规和上级政策的规定、增强公共决策在公众中的接受度和支持度、为政策方案的完善提供合理化意见建议等。二是公民视角下的有效性。也就是说，公民参与活动是否实现了公民预期的目的及实现的程度。公民发起或参加公共决策参与活动的预期目的一般有要求议题纳入政府的公共决策议程、改变政府公共决策的目标、修改正在制定中的公共政策方案等。三是政策科学视角下的有效性。它超越了前两个层面，主要是指公民参与是否能够提高公共决策质量及提高的程度，也就是说通过公民参与做出的公共决策能够实现解决公共问题的目标的程度。具体来讲包括三个方面：一是公共决策能满足民众需求和偏好的程度；二是公共决策方案能低成本高效地实现决策目标的程度；三是增大公共决策在民众中的接受和支持的程度。用一句话来概括，就是是否实现了公共决策的民主化、科学化、可接受性以及实现的程度。

比较这三个层面，政府官员层面和公民层面的有效参与都只是从一方面的立场和利益出发，均有失偏颇。而第三层面政策科学视角下的有效性则层次更高、视野更宽，更有助于做出高质量的公共决策和顺利实施公共决策。然而截至目前，学术界对前两个层面的有效参与较为关注，研究成果较多，但是对第三层面的研究尚不多见。本研究就是以政策科学视角下的有效参与为研究主题，力求弥补这个视角下研究成果的空缺和不足。

五 制度建设

制度建设是本研究的落脚点和逻辑结果。新媒体环境下公民如何实现有效参与政府的公共决策，最终主要依靠制度建设来实现。制度建设包含了制度设立、制度改革和制度创新的含义。那么什么是制度？西方的制度经济学或制度分析学派提供了无比丰富的研究成果，但本研究不打算将制度主义理论作为主要的分析工具。本研究援引亨廷顿的定义，认为“制度就是稳定的、受重视和反复出现的行为模式”[7]，也即制度是约束人们行动的规则体系，包括制度经济学中的正式制度和非正式制度。这种含义的制度具有稳定性、强制性和层次性。与“制度”相近的名词有体制、机制两个。体制一般被解释为体系和制度，也有认为体制是制度的具体实现形式的界定，但不管怎么解释，体制本质上也是一种规则体系，因此本研究对制度和体制不做区分。机制属于制度的运行实施层面，是制度的具体运行过程与方式。机制是实现制度效果和预期目标的环节和手段，具有灵活性和中介性的特征。因此在本研究中称为运行机制。

在层次性方面，制度包括顶层设计制度、基本制度和运行机制三个层次。具体到公民参与公共决策领域，有效参与的制度建设共包括六种基本制度，可以归类为基础性制度、主体性制度和保障性制度三个类别。这六种基本制度每一种都附设了运行机制层面的制度。比如主体性制度包括新媒体环境下公民与政府的沟通互动制度和公共决策过程中公民与政府的权力分享制度两种基本制度，每一种制度都对应设立有运行机制（包括途径、形式、程序、方式等）。