第二节 社会保障法的概念与特征

一 社会保障法的概念

1935年美国《社会保障法》（Social Security Act）最早使用了法律意义上的“社会保障”用语。该法包括了高龄、失业的社会保险，高龄者、需要抚养儿童、残疾人的公共扶助，以及社会福利等，是一部统一法典。此后，社会保障的用语在全世界被广泛使用。

1942年英国发表了贝弗里奇的《社会保险和相关服务》的报告（Beverage Report-Social Insurance and Allied Services），认为“社会保障”是为了解决因为劳动能力的丧失或中断而导致的失业、无法劳动、丧失生活手段、退职、生育、丧葬、儿童抚养、疾病等原因产生的生活不安，以确保一定的收入、保障最低生活的制度。该报告对社会保险及相关制度进行了根本性改革，提出了 “从摇篮到墓地”（from the cradle to the grave）的社会保障体系，对二战后日本社会保障法的概念和制度构建带来了重要影响。[8]

日本社会保障法是在修正资本主义的制度缺陷过程中产生和发展的，是对市民法加以修正的法形态。近代市民法保障基本的人权，但自由、平等、独立理念下的个人责任原则不能解决社会贫困问题，为了对市民的个人生活进行实质性保障，需要国家的公权力进行干预，因此社会保障法具有了社会法的性质[9]，与劳动法、经济法、厚生法等一样属于社会法的范畴。对这种法领域的划分，在日本学界是比较提倡的。

社会保障法是关于社会保障的法。如上所述，日本政府并没有对“社会保障”的概念加以正式定义，1950年的《关于社会保障制度的建议书》认为：“社会保障制度，是对因疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、高龄、失业、多子以及其他贫困的原因，通过保险的方法以及公共负担的经济保障之途径，对陷入生活贫困者，通过国家扶助以保障其最低限度的生活，同时，谋求公共卫生及社会福利[10]的提高，使全体国民能够作为文化的社会成员而有价值的生活”。

对于社会保障的概念，日本学者多有论述，虽然表述各异，但基本内涵是相同的。比如，荒木诚之认为，“社会保障是国家对作为生存权主体的国民，以保障其生活为直接目的，进行社会给付的法律关系”[11]；崛胜洋认为，“为了使因为事故而面临各种生活困难的国民，能够健全和安心的生活，基于行政责任进行生活保障的给付制度”[12]；岩村正彦则认为，“社会保障制度是对于个人（有些情况下是家庭）而言，在发生了威胁其生活的情况下，以社会保险费以及租税等为财政来源，由国家或地方公共团体以及国家或地方公共团体监督下的机构，提供财物或服务等给付的制度”[13]；等等。

而社会保障法，是通过行政责任对生活困难的国民进行生活保障给付的法的体系。是对有必要进行保障的人，围绕国家和地方公共团体进行的给付行为，以权利、义务为中心，规定其费用承担的有关社会保障的法的总称。在日本，社会保障法不像《民法》《刑法》那样由单一的法典构成，而是由与社会保障相关的各种立法加以构成。因此，“社会保障法”的概念是为了统一把握与社会保障相关的各种立法或法现象的概念。如此设定“社会保障法”概念的意义在于，从各种现实的法现象中提取理论，构成独自的法领域并使之体系化。而社会保障的各种立法，是以社会保障给付的主体和客体、给付的要件以及内容等为中心加以制定的。

二 社会保障法的特征

日本社会保障法主要体现以下特征：一是以生活困难的国民为对象，二是实行生活保障给付，三是强调行政责任。

（一）社会保障法是对生活困难国民加以适用的法律

每个人都可能遇到伤病、残疾、妊娠、生育、失业等问题，也必然存在年老、死亡的问题，这些“事故”会带来本人和家庭的生活困难，为此需要建立社会保障的各种法律制度。一般来说，这些社会保障法律制度不论事故的原因，只是根据事故造成的生活状况的困难程度，对受害者加以保障。事故造成的生活困难，既包括经济意义上的的生活贫困状态，也包括日常生活中需要医疗和护理的状态。这样就产生了两种需求，一是由于收入减少或丧失导致的经济上的需求；二是对医疗品和医疗服务、护理器具和护理服务等的需求。[14]有学者将前者称为货币需求，后者被称为非货币需求，[15]与之相对应，社会保险的给付形态也区分为现金给付（货币给付）和现物给付（物质给付）。因此，以生活困难的国民为对象加以适用，根据生活困难的种类与程度实行基于行政责任的给付制度，就成为社会保障法的最为重要的特征。

（二）社会保障法实行生活保障给付制度

社会保障法通过各种给付对国民生活加以保障，这里强调的是“给付”，而不是生活困难者“领取”“获得”社会保障，以体现国家的行政责任。这种给付是通过社会保障行政部门进行的，在日本被称为“社会保障行政”或“给付行政”，是为保障国民能够维持基本生活而对生活贫困者提供的公共扶助，通过实行社会保障救济以及公共卫生、医疗、社会福利等行政活动，消除或减少国民在社会生活中导致贫困的危险。关于“给付行政”，有学者认为其具有“为了积极提高和增进国民福利的公共行政的作用”，并认为“给付行政”是供给行政与助成行政共同构成社会保障行政。[16]

生活保障给付除了现金给付和现物给付以外，还包括提供咨询、指导、护理、保育等服务。另外，日本还十分注重通过规制生活中的有害行为对生活贫困者加以保障。比如，通过《医疗法》《医师法》《药法》《社会福利法》等医疗与福利服务的规制与社会保障的给付并用，使给付更为全面有效。此外，“给付行政”除了直接向个人提供给付以外，还制定相关政策，设立组织机构，提供和完善服务设施。因此，生活保障给付制度是一个完整、系统的综合制度。

（三）社会保障法基于行政责任而实行

在国民陷入生活困难时，只有根据行政责任进行的法律保障才符合社会保障法的本质要求。行政责任是国家或地方公共团体维持和运营社会保障事业的责任，包括经费的承担责任和给付的实施责任。社会保障的责任主体是国家，具有这种行政责任特征的保障制度才属于社会保障法的范畴。

当然，即使不是由国家或地方公共团体直接给付，也可以行政责任为前提，委托私人或团体代行给付，这样的制度同样包含在社会保障之内。比如，健康保险组合、厚生年金基金、共济组合等进行的医疗保险和年金保险的给付，医疗法人、社会福利法人等接受委托所提供的医疗和福利服务等。如果是行政责任意义上的给付，即使没有法律上的规定，也可以基于行政规定等进行给付，这样的给付制度也包含在社会保障中。另外，国民支付一部分现物给付的制度，也包含在社会保障中。

有些救济制度，比如因工伤、公害等使劳动者受到健康损害的救济，本来是从雇主、加害企业等私人损害赔偿责任发展而来，但即使个别企业对此不予补偿，如果通过行政责任进行给付，则也包含在社会保障中。另外，像灾害救助法等对自然灾害的受害者进行的应急救助制度等，也包含在社会保障之中。特别是日本以阪神、淡路大地震为契机，为了对丧失住宅、日常家产、事业等生活基础的受害人由国家给予生活支援与帮助，对个人财产进行适当补偿而制定了《受灾者生活再建支援法》，这也包含在社会保障之中。

社会保障法是以行政责任为本质特征的，但在自由经济社会的市民法的背景下，基于个人责任维持和提高生活水平，即“生活自主原则”被认为是第一位的原则。只有在国民因为一定的事故不能维持自身生活时，才由国家通过行政责任实行社会保障。

在行政责任之外实行的法律制度，比如，像企业的职工互助会、生活协同组合等提供的生活保障，以及家属、邻里、志愿者、社会福利团体等的援助活动，这些保障虽然十分重要，但这些私人的生活保障不是基于行政责任进行的，不具有社会保障法的特征，因此不属于社会保障法的范畴。[17]