一 就业政策框架及主要成效
党的十八大报告提出，贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策。目前，我国已形成相对完整和系统的就业政策体系，并在促进就业方面具有积极作用。
（一）就业政策体系的基本构成
自1995年实施再就业工程，我国首次制定并出台就业促进政策，[5]经过近20年的完善和发展，就业政策的项目逐步扩充，受惠群体范围逐步扩大，扶持力度逐步增强，政策手段逐步优化，到目前已经形成了一整套的就业政策体系。如表2-1所示，我国就业政策体系包含11项具体政策，受惠群体既有城乡就业困难群体（如“4050”人员、残疾人、长期失业人员等），也有重点帮扶群体（如大学毕业生、农民工和国有企业富余职工等）。政策的具体目标既包括对城乡劳动者的就业服务，也包括针对单位招用、自谋职业、自主创业和灵活就业等不同就业形式的引导就业，还包括危机风险下的稳定就业。政策扶持手段有，直接补贴所帮扶对象的资金支持方式、减免税收和行政事业性收费的财税支持方式、提供资金信贷的金融支持方式，及提供就业场地物质帮助的环境支持方式等。
表2-1 我国就业政策体系的现状
（二）就业政策的主要实施效果
1.将就业困难人员作为重点扶持对象解决失业问题
《就业促进法》规定，各级人民政府建立健全就业援助制度，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。《就业服务与就业管理规定》进一步提出，公共就业服务机构应当制订专门的就业援助计划，对就业援助对象实施优先扶持和重点帮助。就业援助对象包括就业困难人员和零就业家庭。公共就业服务机构应当建立就业困难人员帮扶制度，落实各项就业扶持政策，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。公共就业服务机构应当建立零就业家庭即时岗位援助制度，确保零就业家庭至少有一人实现就业。2013年全国就业困难人员就业人数达到180万人，全年共帮助5.3万户零就业家庭实现每户至少一人就业。[6]
从调研看，面向就业困难人员的就业帮扶政策主要起到了解决失业和稳定就业的作用。如北京市对促进就业产生直接影响的就业政策有三个，一是鼓励城镇就业困难人员灵活就业的社会保险补贴政策，使灵活就业成为城镇困难人员的就业主渠道。2013年灵活就业的城镇登记失业人员所占比例已达80%左右。二是鼓励用人单位招用的岗位补贴和社会保险补贴政策，帮助城乡就业困难群体实现了单位就业。2006—2013年，享受单位招用政策的城乡就业困难人员近9万人，占同期实现单位就业登记失业人员和登记农村劳动力的19%，占城乡就业困难人员总量的29.3%。三是社区公益性就业组织“托底”安置专项补助政策，使公益性岗位成为安置特困群体的主要渠道和可靠载体。自1999年政策实行至2013年，社区公益性就业组织平均每年“托底”安置0.3万名城镇就业特困人员，年均安置率占城镇就业特困人员总数的95%以上，占同期城镇登记失业人员实现就业总数的4.6%，占城镇就业困难人员实现就业总数的6.9 %。另据北京市人社局的调查结果显示，截至2013年底，有71%的就业特困人员就业3年以上，还有5.2%的人达到10年以上。[7]
2.社会保障和就业财政支出的均等化水平不断提高
《就业促进法》规定，国家实行有利于促进就业的财政政策，加大资金投入，改善就业环境，扩大就业。县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作。《关于就业专项资金使用管理及有关问题的通知》和《关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》进一步提出，就业专项资金用于职业介绍补贴、职业培训补贴（含劳动预备制培训生活费补贴）、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴、就业见习补贴、特定就业政策补助、小额贷款担保基金和小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。就业专项资金必须坚持专款专用的原则，严格按照规定的范围、标准和程序使用。2013年，我国公共财政就业补助支出达到822.56亿元，较2012年的支出额增加了86.03亿元，占同年国内生产总值的比重为0.14%。[8]
进一步测算我国公共财政就业支出促进公共就业服务均等化的情况可见，1998年以来，公共就业服务的均等化水平不断提高。本章采用泰尔指数测算全国各省份公共就业服务的均等化水平。泰尔指数可衡量一组经济指标在不同时间、区域和层次范围内的差异。
泰尔指数的分解计算公式为：
其中，具体可以分解为两部分：一部分用来测度区域间（东部地区、中部地区与西部地区）的公共就业服务差异；另一部分用来测度区域内（东部地区内各省间、中部地区内各省间，及西部地区内各省间）的公共就业服务差异。其分解结果为：L总体=L区域间+L区域内，其中：
区域间公共就业服务差异：
区域内公共就业服务差异：
Pij表示第i区域第j省的公共就业服务财政支出，Pi表示东部地区（或中部地区、西部地区）的公共就业服务财政支出，P表示全国各省公共就业服务财政总支出。其中，2007—2012年财政预算科目是“社会保障和就业”，2006年及以前年份财政预算科目是“社会保障补助支出”。nij表示第i区域第j省的人口数，ni表示东部地区（或中部地区、西部地区）的人口数，N表示全国的人口数。数据来源是《中国财政年鉴（1999—2013）》，各省、自治区和直辖市的公共财政（一般）预算收支决算总表（决算数），及《中国统计年鉴（2014）》。泰尔指数的数值越小，说明各省公共就业服务的差异越小，即公共就业服务均等化水平越高。
从公共就业服务的泰尔指数变化趋势来看，如图2-1所示，总体泰尔指数除1999年和2003年出现异常波动以外，整体上呈不断下降趋势，2005年该项指数值为0.2214，到2012年已下降至0.0768，表明各省间公共财政就业支出的均衡水平正逐步提高。区域内的泰尔指数整体上也处于下降趋势，说明东部地区内各省间、中部地区内各省间，及西部地区内各省间公共就业服务的均等化程度有所升高。
图2-1 全国各省间公共就业服务的泰尔指数变化趋势
说明：区域间指东部地区、中部地区和西部地区间；区域内指东部地区、中部地区和西部地区内的各省份间。
资料来源：根据《中国统计年鉴（2014）》和《中国财政统计年鉴（1999—2013）》的数据计算得到。
进一步分析总体泰尔指数变化的原因，发现区域内部各省间公共财政就业支出差异是全国各省间公共财政就业支出差异的主要来源，特别是东部地区内各省间差异最大，又是区域内各省间公共财政就业支出差异的主要来源。区域间泰尔指数变化幅度较小，而区域内泰尔指数呈显著下降趋势，如图2-2所示，东部地区内各省间泰尔指数降幅最为明显，但东部地区内各省间的公共就业服务均等化水平仍然不如中部地区和西部地区对应的情况。东部地区、中部地区和西部地区间的泰尔指数较低，2012年该项指标值仅为0.0019，意味着三大地带间公共就业服务的均等化程度较高。
图2-2 三大地带内各省间公共就业服务的泰尔指数变化趋势
说明：东部地区各省份（11个）包括北京市、天津市、河北省、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省和海南省。中部地区各省份（8个）包括山西省、吉林省、黑龙江省、安徽省、江西省、河南省、湖北省和湖南省。西部地区各省份（12个）包括内蒙古自治区、广西壮族自治区、重庆市、四川省、贵州省、青海省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区。
资料来源：根据《中国统计年鉴（2014）》和《中国财政统计年鉴（1999—2013）》的数据计算得到。
3.运用多种手段鼓励其他主体提供就业岗位和服务
《就业促进法》规定，国家鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对符合一定条件的企业、人员依法给予税收优惠。县级以上人民政府鼓励社会各方面依法开展就业服务活动。《促进就业规划》进一步提出，充分发挥市场机制在人力资源配置中的基础性作用，进一步强化政府在促进就业中的责任，广泛动员社会各方面力量，特别是注意充分发挥工会、共青团、妇联、残联等社会团体作用，调动企业履行社会责任、扩大和稳定就业的积极性，共同做好就业工作。目前，我国已经形成了政府为核心、多方主体参与的就业服务多中心供给格局。就业服务的供给主体不仅有省、市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）五级公共就业服务机构，还有用人单位、各类就业服务机构、社区（社会）公益性就业组织、工会、妇联和残联等。对于用人单位、各类就业服务机构和社区（社会）公益性就业组织提供就业服务的，政府还通过法律、财政税收、金融和行政等手段，给予行政上和经济上的支持。
财政税收手段是目前各级政府运用最广泛的政策工具，连同金融手段、法律手段和行政手段，形成了一整套面向公共部门、私人部门和非营利组织的扩大就业服务供给政策，并且在激励其他主体提供更多就业岗位和服务方面，发挥了重要的作用。以北京市为例。经过梳理当地现行就业政策，发现政府用于鼓励其他主体扩大就业服务供给的政策共计10类，除一项地方性法规——《北京市就业援助规定》作出明确规定外，其余9类中，有7类都属于财政税收政策，还有1类属于金融政策，1类属于行政规定。如表2-2所示，7类财政税收政策包括职业介绍补贴政策、职业培训补贴政策、岗位补贴和社会保险补贴政策、社区公益性就业组织安置就业困难人员专项补助政策、税收减免政策、行政事业性收费减免政策，及资金补贴政策；1类金融政策指小额担保贷款政策；1类行政规定指免费服务政策。
表2-2 北京市扩大就业服务供给的政策及对应的服务职能
续表
直接扶持特定家庭的就业援助，与之相关的岗位补贴和社会保险补贴政策与税收减免政策，正是吸引社会各类用人单位招用城乡就业困难人员的主要原因。据北京市人社局2013年的调查结果显示，全部或部分考虑政策补贴因素的用人单位占补贴单位总数的39%。对于城乡就业困难人员，用人单位提供的就业岗位增强了就业稳定性。据调查，城乡就业困难人员的劳动合同签订期限在三年以上至无固定期限的达到52.3%，并且还有88%的用人单位愿意与其续签劳动合同。