社会治理中公权与私权的冲突及调适

党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。[58]这一战略决策表明要“创新社会治理”，反映出中央进行顶层设计的思维从“管理”国家到“治理”国家的转变，是执政理念的重大转型。从古至今，不同时代有着不同的社会治理模式，大体可分为古代统治型社会治理模式、近现代管理型社会治理模式以及当代正在建设中的服务型社会治理模式。[59]服务型社会治理模式以20世纪八九十年代提出的“治理”与“善治”理论为基础，倡导从“政府本位”向“公民本位”“社会本位”转变，是以社会公共利益的最大化和实现人的全面发展为目标的一种社会治理模式。当前创新社会治理，是对服务型社会治理模式的发展，同传统的以“管理”为取向的治理模式相比，具有显著特征：第一，社会治理主体多元。政府、社会、市场、公民个人共同参与，彼此之间构成平等与合作的网络关系。D.凯特指出：“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网络管理系统。”[60]第二，社会治理手段多元。传统的管理方式主要以政府权力为依托的行政手段为主，社会治理则综合运用行政、法律、市场、文化、习俗等手段来解决社会问题、促进社会进步。第三，社会治理的目标是实现综合效益，尤其是公共利益的最大化、促进社会公平正义和改善人们福祉。第四，社会治理是一个持续的协调发展的过程，而不是一个阶段性的管理行为。由此可见，社会治理作为一种新的公共管理范式更适合于当前中国社会发展的现实需要，对目前地方政府的各项管理提出了新的要求。当前，如何提高地方政府社会治理能力和水平，是地方政府改革面临的重要课题。然而，一些地方政府在进行社会发展规划、实施公共管理、提供公共服务、履行公共责任的过程中，常常与公众的切身利益产生矛盾，有些矛盾甚至很激烈，成为影响社会稳定的直接诱因。理性分析这些矛盾的缘由，不难发现矛盾反映的是政府公权与公众私权的冲突。如何使地方政府在行使公权时，能很好地保护公众的私权，实现公权与私权的协调统一，是地方政府在社会治理过程中应该面对和解决的现实问题。

一 社会治理中的公权与私权

（一）公权与私权的定义

社会治理方略的提出不仅体现了党中央治国理论的成熟与进步，而且体现出党中央深化改革的政治勇气和决心。要创新社会治理，实现社会治理目标，仅有高层的决策还不够，地方政府的践行效果尤为关键，特别是地方政府如何合理行使公权以实现公共利益的最大化和有效保护公众的私权以实现公权和私权的和谐统一，直接关系到社会治理目标的实现程度。社会治理中的公权，是指以维护公共利益为目的的政府机构及其责任人在实施行政行为的过程中所具有的强制力量，也可以理解为国家权力或公共权力。社会治理中的公权集中表现为地方政府在维护公共秩序、提供公共产品和公共服务、促进社会协调发展的过程中所依托的强制力。因此，公权的特征一般具有强制性、法定性和公共性等方面。社会治理中的私权，是指以满足个人需要为目的的个人权利。[61]这种个人权利在当前主要表现为公众的政治参与、经济收入、财产安全、人身安全、环境质量以及基本生活资料的获取与保障等方面的权利。私权的主体一般包括个人、企业和社会组织等。

（二）公权与私权的关系

社会治理下的健全社会，公共利益与个人利益、公共生活与私人生活是相互影响、相互促进、相辅相成的。正因如此，公权与私权的关系也应该是和谐统一的，具体表现为两个方面，即对立统一与平等合作的关系。第一，公权与私权是对立统一关系。一方面，公权从来源和性质上讲应是保障和促进私权的，是私权得以实现的工具，而私权又是公权的具体体现形式，是公权得以存在的基础，二者统一于社会治理的实践中；另一方面，公权与私权所代表的公共利益和私人利益在具体的形式和内容上并不完全一致，有时会发生冲突，这就要求在促进和维护公共利益并在给予充分、及时与合理补偿的前提下由私人利益作出适当牺牲。[62]从这个意义上讲，公权与私权在一些具体的利益形式上存在对立的一面。第二，公权与私权是平等合作关系。社会治理是一个复杂的系统工程，单靠政府，其力量也十分有限，地方政府善于放权，充分尊重政府以外的其他主体参与社会治理，此时的公权与私权的关系不再是“管”与“被管”的关系，而是引导与发展的关系，公权充分发挥引领示范作用，鼓励私权自主有序健康发展，通过公权与私权的合作来实现社会治理的目标。实践证明，社会治理既离不开公权的有效发挥，又必须尊重广大公众的私权，要想将二者有机统一起来，正确认识和处理二者的关系是基本前提。

二 社会治理中公权与私权的冲突表现

公权与私权的关系从理论上讲应该是和谐统一的，是社会治理实践中不可偏废的两个方面。然而，在实践中矛盾状态时常产生，造成公权与私权之间的对立与冲突，成为当前社会治理面临的较为严重的现实问题。比如强制拆迁、非法征地、暴力执法等现象都能表现出公权与私权相冲突的情形，不仅使公众的利益受到损失，而且严重地影响一些地方政府的形象，降低其公信力。社会治理中公权与私权的冲突形式主要表现在以下几个方面。

（一）公权使用不当直接侵害公众的私权

社会治理伴随着社会问题的日益严重而逐渐得到党和国家的高度重视，由于社会问题的复杂性和多样性，解决社会问题面临着诸多的挑战和风险。当前，我国的社会治理主要还属于政府主导型模式，依靠政府的公权予以推进。特别是在一些地方领域和部门，少数管理者政府本位思想还比较严重，崇尚权力的意识比较浓厚，致使在社会建设与管理的实践中政府公权被滥用，直接侵犯公众私权，具体表现在以下三方面。

1.公权对私权的忽略

受传统政府本位、权力本位思想的影响，一些地方政府在做行政决策时习惯于以政府自身为中心，按照领导的意志进行决策，较少顾及甚至忽略公众的意愿，习惯于“为民做主”的管理方式。一些公共决策因缺少科学论证和民主参与过程，致使公众的意志得不到应有的尊重和采纳，形成对公众表达权的漠视。比如近年来南京市某主要领导用公共权力搞大项目并强势推进，常常在没有任何规划的情况下现场办公拍板，事后再按他的方案补手续，办公会议纪要就是法典，心中全然没有人民群众和法律权威。[63]

2.公权对私权的占有

地方政府中一些部门负责人缺乏群众观念，长官意识浓厚，主观臆断，随意侵占公众的权利。比如拆迁补偿协议还没谈妥，就对老百姓承包的土地、拥有的房屋进行强征强拆，毁掉地里的农作物、推倒群众的房屋，以“只要不死人，不死在现场，什么手段都能用”为底线。近年来一些地方出现的“满城挖”“满城拆”“满城赶”等暴力拆迁就是典型代表。[64]这种凭借公权力直接占有老百姓私权的行为，凸显出一些地方政府“一统天下”的权力中心思想，严重违背了公权保障私权的基本规律。

3.公权腐败是公权对私权的变相侵害

实践证明，公权具有支配性和易腐蚀性的特征，一旦缺乏有效的制度约束和监督机制，公权的行使者就很容易蜕化变质，产生腐败行为。关于腐败的定义，美国学者多贝尔把腐败定义为“背叛公众的信任”。[65]亨廷顿则认为，腐败是指“国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为”。[66]公权腐败实质上就是政府公职人员在进行公务活动时不依法规范自己的行为，运用公权力为自己或小集团成员牟取非法利益的行为过程，它是公权异化的一种。公权腐败一般具有普遍性与差异性、隐蔽性与复杂性、周期性与连续性特点。[67]近年来，腐败领域不断增加、腐败程度不断加深、腐败手段方式多样，已经成为社会治理面临的一个严峻问题。自古以来，腐败一直都是人民群众深恶痛绝的现象，因为无论哪种形式的腐败，其实质都是以公权做交易，非法占有公共资源和公众利益，意味着公权的任意扩张，形成官员与民争利的现象，直接损害公民的权利。

（二）新公共产品的供给影响公众原有利益

政府的重要职能就是为公众提供充足优质的公共产品，这是由政府人民性的本质属性所决定的。服务型政府把为公众和社会提供公共产品作为分内之事，是应尽的责任和义务。以往把政府是否履行责任当作评价政府的重要标志，但随着社会的进步和公众维权意识的不断觉醒，公众对政府提供的公共产品和服务的质量及内容有了新的更高的要求，公众评价政府不仅仅只看其是否作为，还要看政府如何作为、行政作为的效果如何，等等。正因为如此，现实中常常出现这样一种情形：一边是一些地方政府以为公众谋福利进行的大型工程在轰轰烈烈地进行着，一边是打着维权旗帜的普通公众在集体阻工、上访。更有甚者公众对政府新修建的公共设施进行破坏。例如：某县为推行本县的殡葬改革，修建了比较规范的殡葬服务中心，结果运营还不到一个月，就被当地村民破坏了主要设施而无法运营。是什么原因导致村民采取极端手段破坏公共设施？调查得知，关键是当地政府修建的殡葬服务中心侵害了村民原有的利益：一是与当地村民争水源，殡葬中心与村民共用一处水源后村民用水严重不足；二是火化的烟雾造成空气污染；三是放鞭炮带来噪声污染，影响学生的休息和学习；四是殡葬中心建成后当地的农作物卖不出去（被指有晦气），村民收入减少，等等。[68]当地政府修殡葬服务中心主要是运用公权进行的，尽管符合社会发展的要求，但没能较好地保障当地村民原有的切身利益，形成公权对私权的侵犯，村民在进行有组织的理性维权失效后，最后选择采取极端方式来维护自身利益，造成公权与私权的冲突。

（三）政府公共服务的“供给本位”与公众需求之间的矛盾

健全地方政府公共服务供给体系是社会治理的要求，但政府公共服务的“供给本位”常常与公众需求产生矛盾，一些地方政府习惯于按照自身的意志和条件提供公共服务，而不是以公众的“需求本位”为导向，导致政府主动为公众提供服务却得不到公众的认可，背离社会治理中多元主体平等合作的基本要求。“供给本位”常常导致政府花费了大量的人、财、物等公共资源，却没能带来满意的效果，造成政府“吃力不讨好”的结局。以文化下乡为例：前些年一些地方政府热衷于“送文化下乡”，认为广大农村特别是民族地区的贫困山区文化资源匮乏，需要给他们提供精神食粮，每年要组织几次文化下乡活动，产生了诸如“城市为农村送文化”“政府为乡村送文化”“大专院校为地方送文化”等形式的“送文化”活动。经过多年的“送文化”实践之后，人们发现该项活动并没有带来想象的效果，主要是文化内容以城市为背景，不符合普通公众的“口味”，特别是老百姓想要的致富信息、就业信息、科学技术、卫生保健、法律等知识不足。之所以会出现政府提供服务远离公众需求的矛盾，一个根本的原因在于政府的“供给本位”。“供给本位”就是“为民做主”，是传统政治文化的延续，是“官本位”的具体体现，它最大的弊端在于忽视民意。社会治理主张“公众本位”和“需求本位”，而“为民做主”只是政府的一厢情愿，公众是否满意成为另一个层面，结果导致本应该代表“公意”的政府代表的不是“公意”，而是政府本身。

（四）政府不作为导致公众利益受损

在公权与私权的矛盾中，人们常常将关注的重点集中在公权对私权的直接侵犯问题上，较少把政府不作为的情形视为对私权的损伤。事实上，无论是从政府产生的根源，还是从政府权力的来源来看，都不难发现政府只有主动为公众服务、实现公共利益才能实现政府的价值，体现政府人民性的本质特征。现代政府的服务性、责任性特征也正来源于此。尽管如此，一些地方政府不作为的情形依然时有发生，比如不落实上级政策、不依法办事、不主动为群众排忧解难、工作因循守旧原地踏步，等等。一些地方官员一方面占据公共职位、掌握公共权力和公共资源；另一方面又不主动为社会和公众服务，造成公共资源的浪费，使地方或部门失去发展的机会，使公众失去应得的利益。可见，一些地方官员应为而不为，客观上损害了党和政府的形象，破坏政民关系，损失群众的利益，既亵渎了公权又侵害了私权，是当前社会治理过程中应高度重视并将着力解决的现实问题。

三 社会治理中公权与私权冲突的原因

公权与私权关系的冲突，并非出现在某一时、某一事或某一物，而有着长久的历史和复杂的背景。从一定意义上说，自从阶级社会产生以来，公权与私权的矛盾就长期存在，只是不同时期公权与私权冲突的程度不同而已。当前，社会转型所固有的矛盾凸显，导致一些地方公权与私权的冲突较为严重，成为社会治理较严重的现实问题。伴随社会的发展，特别是民主政治建设的推进，一方面公民民主意识和维权意识得到增强，另一方面一些地方政府管理者的“权力本位”思想没能真正改变，公权傲慢时常忽略公众的私权，从而导致公权与私权矛盾的加剧。究其原因，既有观念的影响，又有制度设计方面的问题，还有监督问责乏力等诸多因素。

（一）重公权轻私权的传统思想的惯性作用

重视公权弱化私权思想的惯性作用影响人们的价值判断和行为选择。在浩瀚的中华民族的思想史中，“重公轻私”“大公无私”“崇公抑私”“立公去私”等政治标准和道德诉求随处可见：《尚书》中说“以公灭私，民其允怀”,《礼记·礼运篇》有“大道之行也，天下为公……力恶其不出于身也，不必为己”的记录，儒家这种济天下的抱负可谓大公；法家认为公私不可两立，提出“强公室、杜私门”的政治措施；老子主张“少私寡欲”。[69]近代以来的进步人士也强调公共利益：梁启超说“团体之公益与个人之私利，时时枘凿而不可得兼也，则不可不牺牲个人之私利，以保持团体之公益”；革命先行者孙中山主张“天下为公”。由此可见，我国传统伦理道德思想的主流都主张“立公去私”“大公无私”，对“公”充分肯定，对“私”予以轻视。[70]这种重“公”轻“私”的政治道德理念反映到实践中就是重公权轻私权，导致社会公众之“私”即个人以及个人利益被忽略、被否定。应该说我国传统的重公权轻私权的思想理念具有很多的积极因素，包含着民族伦理道德的许多精华。正因为如此，其影响一直延续至今，人们习惯于将国家利益、公共利益放在首位，忽略了对公众个人利益的尊重与维护，并且认为为了公共利益而牺牲个人利益是应该的，是合情合理的。比如对公众的教育主要以无私奉献、大公无私、勇于牺牲等价值理念为主导，对公众私权提及甚少。虽然这种教育有其积极意义，但也不能因为重视公权就完全忽略公众的私权，特别是在社会发展到一定水平时，“以人为本”成为政府的执政理念，政府就更应该主动倡导维护公众权利、保护公众利益、尊重公众意志的价值理念，从“政府本位”向“以人为本”转变，构建官民平等的政治生态。遗憾的是，强公权弱私权观念根深蒂固，一种思维惯性影响至今，使一些地方政府在行使公权时有一种“我行我素”的态势，甚至不顾公众的私权，公权侵蚀私权自然也就成为一种常态。

（二）公权优先的制度设计导致私权难以实现

虽然目前保护私权的法律在不断完善，公民的权利意识正逐渐增强，但公权优先的制度设计并没有及时更新，特别是强调“义务本位”的中国传统政治文化的惯性作用，政府在关于公权与私权关系的法律、制度设计上总是自然而然地偏向政府一方，也就是偏向公权。特别是一般的制度设计都由政府发起，公众参与度低、参与渠道有限，公众的意愿难以在制度设计中得以体现。比如地方政府在将GDP作为政绩考核的核心标准时，政府所有的决策几乎都是围绕如何提高GDP总量来设计的，公众的利益无论如何都不可能置于首位，即使私权有法律来保护，地方政府只要采取回避或者不予理睬的态度和行为也会使法律失去应有的功效。因此，私权保护与公权优先在制度更新上的不同步为私权与公权的冲突留下了隐患。[71]

（三）对公权的监督制约不力

社会契约论和人民主权论认为，公权来源于公众权力的转让与委托，是处理社会公共事务不可缺少的强制力量，获得公权的同时就应该承担相应义务。但公权的必要并不意味着对公权行为的放纵，公权不是无限的，而是有边界的，这就是公权的限度问题。对于那些非法侵犯私人财产权的公权行为，当然必须批判和制止。[72]当前，社会治理要求地方政府应尽可能地运用市场手段来配置社会资源，解决社会问题，政府的权力应该发挥在市场失灵的地方。然而，政府权力具有自然的扩张性，如果没有制度约束就会越界，并根据自己的好恶选择行为方向，这就有可能侵犯公众的私权，引起公权与私权的冲突。公权与私权的冲突，从根本上讲，是一种为争夺利益的社会冲突，其实质就是政府与民争利。[73]一些地方政府在社会治理过程中，重自身的利益而轻公众利益，漠视弱势群体的权益诉求，偏离实现公平正义的社会治理目标。比如一些地方政府被称为“土地政府”，地方财政也主要是“土地财政”，实际上就是地方政府打着“经营城市”的口号，大规模出卖土地来取得利益，政府介入商业性开发，常常打着“公共利益”的名义征地，以低价补偿拆迁户，以市场价甚至高于市场价卖给开发商，中间巨额差价被政府不劳而获，开发商最后将成本转嫁给公众，最终损害的是拆迁户和消费者的利益。许多集体上访事件都是因一些地方政府补偿标准太低而引发的，而一些地方政府往往又以“维护社会稳定”的名义对上访者以强制力进行截访、压制，过分重视社会稳定形式上的管控，忽视公众集体维权背后的利益诉求。这些情形的产生归根结底就是政府权力的空间太大，缺乏权力边界意识，缺乏有效的约束机制，行政权力的任意性常常成为公权与私权冲突的导火索，解决的办法就是真正地“将权力关进制度的笼子”。

四 社会治理中公权与私权关系的调适

党的十八届三中全会明确提出，必须着眼于维护最广大人民群众的根本利益，创新有效预防和化解社会矛盾的体制机制，努力提高社会治理水平。实践证明，地方政府要推进社会治理的有序进行，必须妥善处理公权与私权的关系。为此，地方政府应积极更新观念、创新方法，通过实现公权与私权的协调统一，达到公共利益与公众利益的协调一致。当前，借着新一轮改革开放的契机，根据民主政治理念和公民意识取向，通过民主协商、参与合作、公平补偿等方法调适社会治理中公权与私权的关系。

（一）民主协商：公权与私权的协调统一

创新社会治理的前提是政府理念的创新。传统的政府管理方式是以政府为中心的模式，政府做什么、如何做、由谁去做都由政府说了算（即以公权为中心），公众处于“被安置”“被组织”“被解决”“被就业”的状态。新时期社会治理要求改变政府绝对中心地位，从“政府本位”转向“公众本位”，政府行使公权必须尊重公众的私权，并最大限度地实现公权与私权的协调统一。实践证明，民主协商是实现公权与私权统一的有效方式。具体要求：一是政府应履行哪些责任、提供什么样的公共产品与公共服务，由政府与公众进行有效沟通，以民主的方式进行对话协商，最终按公众的意愿决定履责内容。二是以公众的满意度来衡量政府绩效。政府履行责任的实效如何、公众是否满意不是由政府自己说了算，而是由政府先与公众进行交流沟通，征求公众的意见和建议，进而及时改进存在的不足，最终由公众的满意度来评判政府的绩效或政绩。政府采用民主协商的方式与公众建立互信关系，是社会治理中民主行政的价值体现，是“以人为本”执政理念的具体实践，其效果远远好于以往单纯的以政府行政指令式的方式方法，成为社会治理的有效手段。

（二）参与合作：公共利益与私人利益的统一

新公共管理理论和全球治理理论的产生与运用，由此带来的多中心治理格局理念得到人们的广泛认同，并在政府社会治理的实践中不断推进，参与合作的方式便应运而生。参与合作就是在平等的多元主体之间必须突破统治话语下自上而下的以政府权威和强制为核心的单向度的政府命令，通过参与合作的方式，在以自愿为主的公民认同和共识的基础上，国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构都参与其中，建立一个多元主体互动且有效合作的管理方式。[74]政府的能力是有限的，应充分运用参与合作的方式实现政府的公共目标和行政责任，通过谈判协商、对话合作、伙伴关系等具体形式，分解政府一定的职能和任务，从而达到合作“共赢”的治理目标。在多中心的格局中，各主体之间虽然没有等级上的从属关系，但都得遵循相应的法律和规章，政府是作为组织者（或引导者）的角色出现的，负责组织与协调工作。政府运用参与合作方式履行责任，既可分解任务，又可理顺关系，还能调动社会力量的积极性，是提升地方政府社会治理能力的有效手段。因此，通过参与合作，政府要实现的公共利益可以通过多元主体来实现，市场主体能力的多样性可满足公众的不同需求，避免单一的政府供给模式的局限性。同时，市场主体在参与公共服务的过程中按照合同等规则获取应得利益，实现自身价值，从而促成了公共利益与私人利益的一致性。

（三）公平补偿：社会公平与公共效益的统一

公平问题是社会治理的核心价值，是决定公权与私权能否协调一致的关键因素。既然现实无法回避公权侵犯私权的现象发生，那么就应该建立相应的补偿机制。一般而言，因实现公共利益而对私人的财产进行征收和限制，理应对私人损失予以相应的补偿，这不仅体现出对私权的尊重，而且还是法治国家应该彰显的治理理念。相反，如果以减损私人利益却又不给予相应补偿的方式来增进公共利益，就违背了社会公平和正义，与法治社会的精神相悖。基于以上认识，反观当前社会治理中出现的公权与私权的矛盾，不难发现一些地方政府并非没有补偿公众的损失，关键在于补偿的公平性以及补偿方式的有限性等问题。关于公平性的问题，有专家指出，这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。[75]许多矛盾产生的直接原因就是象征性的补偿太多，公众不接受政府补偿方案而引起的。关于补偿的方式，应从单一方式向多元方式发展，建立经济补偿、实物补偿、就业、诉讼、申诉等多元救助途径，使公众有表达意愿的畅通渠道，有化解矛盾的路径。当然，主要的补偿方式还应该完善经济补偿的标准、程序和方法，这才符合当前社会发展的水平和社会治理的现实要求。总之，通过以经济手段为核心的多元补偿方式的构建与完善，既可维护公众的权利以体现社会公平，又可达到公共组织的公共利益之目的，从而实现社会公平与效益的统一。

[本文发表于《社会主义研究》2014年第2期]