第三节 民族地区建设重点生态功能区的权益分析
在一部分民族地区建设重点生态功能区，限制工业化、城镇化的大发展，彻底颠覆了人们对发展的认识，是发展观、世界观的重大改变，也将彻底转变这些地区资源配置的方式和标准。这对被划入重点生态功能区的民族地区少数民族群体、政府乃至整个国家权益都将产生重大影响。
一 少数民族群体权益的得失
（一）限制带来的财产权受限
选择被划入重点生态功能区的区域同时兼具以下多个特点：首先，其生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，处于生态屏障地位；其次，该区域目前生态系统有所退化，需要进行生态保护和修复；再次，该区域的主体功能被定位为提供生态产品，生态产品是《全国主体功能区规划》中提出的一个概念，规划认为“人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求”。也有最新研究“将生态产品定义为生态系统通过生物生产和与人类生产共同作用为人类福祉提供的最终产品或服务，是与农产品和工业产品并列的、满足人类美好生活需求的生活必需品”[23]。这三个特点共同指向的一个需求，就是重点生态功能区必须限制人类开发利用自然资源的行为，并辅之以生态治理和修复工程，恢复良好的生态环境，进而成为生态产品的主要产出地区。因为只有对特定区域环境资源开发利用的强度进行总体性控制，才有可能实现区域良好环境质量的目标。
四大类型的重点生态功能区虽然具体发展方向不同，但都体现了这一需求[24]。归纳四大类型重点生态功能区的控制目标，很显然这些区域的包括天然林草在内的自然植被、野生动物、湿地、能源和矿产资源等自然资源的传统利用方式都将受到限制。而“对区域发展权的整体性限制，最终会体现在所在区域的个体、组织等财产权限制”[25]。四大类型的重点生态功能区在民族地区都有分布，虽然我国重点生态功能区的土地多属于国家所有，但该区域内的少数民族世世代代在此居住，以当地资源为基础，从事各项生产活动，享有事实上的产权。传统产权主要侧重于“如何实现资源的经济价值，发挥资源的使用权和收益权”，尤其是被划入重点生态功能区的少数民族县，农业人口占比高，以2016年被划入大小凉山水土保持与生物多样性国家重点生态功能区的四川省凉山彝族自治州的雷波县为例，截至2015年年末，其农业人口占总人口的92.05%，以自然资源为依托的各种农业生产活动和矿产资源开发活动构成了当地群众收入的主要来源。
对于农业人口占比高的少数民族地区县域而言，在自然资源利用被限制的情况下，当地群众不能再通过出售采伐林木、猎取动物及其制品获得收入；在原来开垦林地、草地基础上形成的耕地及山区多见的坡耕地上进行农业耕种活动也被禁止或限制，种植收入锐减；开采矿产资源出售原始或初级加工矿产品的增收途径也消失。以广西为例，被划入南岭山地森林及生物多样性生态功能区的广西资源县规定旅游管理区、自然保护区禁止一切狩猎和捕捉活动；而作为木材产业大县的广西融水县也被划入同一生态功能区，该县禁止部分木片加工项目，纤维板制造产业也要求入园发展并升级改造生产工艺和环保设施。从当下来看，因为保护环境，这些民族区域的群众丧失了传统的环境资源开发利用权益，直接导致经济收入减少。
（二）建设带来的利益优化
但是，任何事物的发展都是辩证的。民族地区重点生态功能区的建设从长远来看利于当地少数民族的利益。首先，重点生态功能区的主旨在于限制生态功能退化的地区大规模、高强度的开发，这将直接防止生态脆弱区生态环境的进一步恶化，最大限度地保护区域生态环境。生态环境部划定的全国八个生态脆弱区[26]，其中有六个分布在民族地区，分别为大兴安岭西侧的北方干旱—半湿润区、西北半干旱—干旱区、西南横断山区、西南石灰岩山地区、云贵高原区、青藏高原区，共占全部生态环境脆弱区的82%。这些地区虽然有着不同类型的地质地貌，但共同特点是地质条件特殊、生态环境脆弱且敏感，极易受到人类活动的干扰，生态环境状况总体上不容乐观，且大部分地区呈现出逐渐恶化的趋势：高寒干旱严重、水土流失严重、荒漠化加剧、生物多样性锐减，最终导致自然灾害频发且环境承载能力下降。造成这些后果的原因，既有干旱、高寒等原生性的气候问题，及缺水、土薄等原生性的地质问题，也有人为破坏资源、排放污染等派生性的环境问题。这些区域建设重点生态功能区，将这些生态脆弱区域划入生态红线，禁止限制人类不理性的开发行为，同时大力开展封山育林、退耕还林、水土保持项目等生态治理工程，从次生环境问题治理和原生环境问题治理两个角度推进环境修复，还少数民族群众“绿水青山”，改善人居环境。
其次，重点生态功能区的建设是形成环境友好型产业结构的途径，这将直接推动民族地区产业转型，实现跨越式发展。重点生态功能区的建设旨在结合不同区域的环境资源特点、经济发展水平，因地制宜地发展特色产业、特色服务业，提高当地的经济发展水平、提高人均收入水平。实现这些长期目标的努力，将彻底改变过去中西部民族地区承接东南沿海地区产业转移的产业布局，而这种转变最终是有利于民族地区发展的。因为“从转移产业行业分类来看，主要以资源消耗型、人力资本密集型产业为主，例如制衣、制鞋、水泥、冶金、化工等”。[27]其中的资源消耗型产业不仅导致这些地区位于全国产业链的低端，在区域竞争中始终处于落后地区，而且由于技术限制这些产业大量消耗了这些地区的自然资源，并且造成大量的污染物排放，是不可持续的发展道路。这些民族地区建设重点生态功能区将彻底改变这种同质化的竞争模式，通过发挥自然资源优势、提供生态产品实现产业升级转型，将资源优势转变为竞争优势，谋求区域经济的可持续发展道路。
最后，民族地区重点生态功能区的建设也有利于少数民族的文化传承。如果不建设重点生态功能区，生态脆弱区域不进行生态修复和环境治理，一些地质条件特殊、地广人稀、居住环境恶劣、生计困难的地区少数民族群体可能需要整体搬迁，民族文化就失去了赖以存在的根基，文化保护与传承困难重重，甚至一些民族文化就断根了。因为自然环境已经构成文化保持和传承的基础，正如民族学学者研究山水环境保护与民族文化关系时指出的：“藏族人民千百年来依据自然环境创造了精美绝伦的有形文化遗产与人文景观，荒野中建立的玛尼堆、佛塔、天葬台、敖包是寄托信仰、向往神圣的标志。”[28]鄂温克族的驯鹿文化也是体现文化生态学的典型代表，鄂温克族在我国主要分布于内蒙古自治区呼伦贝尔市的根河市，根河已经被划入大小兴安岭森林生态功能区。离开了高寒带的自然环境和地衣苔藓植物种落，驯鹿难以生存，没有了驯鹿，驯鹿文化就会因为丧失物质载体而消失。“鄂温克人出生、成婚、生产、旅行、迁徙、祭祀都离不开驯鹿，驯鹿的习性和特征甚至成为鄂温克人民族性格和气质的象征符号，有关驯鹿的称谓和词汇如此深刻地镶嵌在鄂温克的历史集体记忆和心灵当中，以至于驯鹿作为象征符号与鄂温克人的价值观、思维方式、审美取向紧密地联系在一起。”[29]这也是社会学研究者就敖鲁古雅鄂温克猎民们为何经过三次整体搬迁和定居至今还处于定而不居的状态，进行研究得出的结论。
而“文化是特定群体成员所习得的和共享的概念系统、意义体系和情绪情感模式，是一套象征系统”[30]，尤其对于少数民族群体而言，本民族文化是维系民族存续的重要精神力量，是本民族群众心理归属感、幸福感、满足感得以产生的保障，因为“各个传统文化维系自身延续和发展的力量，也就是不同族群自身团结、认同的力量”[31]。保留多元文化形态、做到不同文化形态的平等对话，也是我国作为多民族国家对世界文化和文明发展做出的重要贡献。
二 民族地区政府履职难度加大
首先，民族地区地方财政缺口将进一步加大。“一个地区的财政收入水平是衡量地方政府公共服务能力的重要因素”[32]，财政收入是财政支出的基础，地方政府财政收入数额较低必然影响基本公共服务供给，甚至出现供给不足的状况。民族地区由于自然条件、科技水平等历史、地理因素的影响，地方财政收入在全国处于较为落后的水平，一直是中央财政转移支付的重点对象，并通过财政转移支付基本实现民族地区公共服务均等化的目标。而建设重点生态功能区，限制地区大开发，短期内将直接导致地方政府财政收入降低；与此同时，政府公共服务支出不降反而增加。《全国主体功能区规划》中设定的重点生态功能区发展目标明确提出重点生态功能区人均公共服务支出高于全国平均水平的数值要求，对民族地区重点生态功能区而言，一方面是相对落后的地方财政收入现实，另一方面是高出全国平均水平的人均公共服务支出，难度之大可想而知。
其次，民族地区建设重点生态功能区也要求所在区域的地方政府改变发展观念，树立生态大局意识，在全国主体功能区规划中正确看待本地区所处地位，在找准发展目标的前提下履职。并且，这种对政府职能的影响还表现为对政府各职能部门之间的关系提出新要求。从环境管理的角度来看，以往环保部门执法实行“统一监督管理”和“部门分工负责”的管理体制，除环保部门外，农业、林业、牧业、渔业、水利、交通等行政主管部门都承担了一定的环保职责[33]。这种以单个环境要素为保护对象的管理体制全然没有关注这些自然资源相互之间及个体与整体之间的关系，而且由于各部门职能及利益的争夺，管理失效的现象频频出现。而重点生态功能区的管理体制必须契合生态系统的特性，生态学研究者认为“整体”就是指生态的“系统”性，并引用系统论创始人L.V.贝塔朗菲对系统的定义认为整体就是“相互联系的诸要素的综合体”[34]。无论是在重点生态功能区划定的过程中，还是在后续的管理过程中，各职能部门的管理制度、措施都集中于一个区域，且环境要素之间的物质转换和能量流动使得看似不相关的管理措施实际上紧密相关甚至互为因果。如何处理和解决好各职能部门之间在重点生态功能区履行职能的关系，是民族地区重点生态功能区建设中必须解决的问题。
此外，重点生态功能区的边界依生态系统的自然属性划定，但又以县域为基本单元，25个重点生态功能区的区域都已经具体到了县，呈现出“山川形便”和“犬牙相入”[35]的区划特点。一个重点生态功能区包括数个县市，有的完全分布于民族地区，如桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区包括广西壮族自治区、云南、贵州26个县；有的重点生态功能区跨民族地区和非民族地区分布，如三峡库区水土保持生态功能区跨湖北和重庆两省市，其中在湖北境内涵盖了巴东县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县三个县域。这些被划入同一个重点生态功能区的县域，为了实现重点生态功能区的建设目标，跨行政边界的政府合作必不可少。其中有典型跨界管理需求的就是以流域治理为建设目标的重点生态功能区，如三峡库区水土保持生态功能区和武陵山区生物多样性与水土保持生态功能区，这两个区域都是由民族地区和非民族地区的若干个县市构成。流域治理是一种特殊的公共品需求，在具备纯公共物品属性的基础上，还具有外溢性或渗透性、不可分性、不确定性等特点，这些问题超越传统的行政区域边界，而且其复杂程度也是传统社会治理模式能力所不敌的[36]。显然，跨界管理是这些民族地区地方政府要面临的挑战。
三 国家宏观层面的利益增进
（一）保障国家生态安全
生态安全是指一国生态环境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好的支撑和保障能力的状态。构成生态安全的内在要素包括：充足的资源和能源、稳定与发达的生物种群、健康的环境因素和食品[37]。“关系全国或较大范围区域的生态安全”是认定国家重点生态功能区的要素之一，区域内限制和禁止发展的相关规定不仅影响区域内各主体的权益，也关系到国家的生态安全。我国许多少数民族地区地处大江大河的源头或大山深处，与经济发达地区相比保持了相对较为完整的自然生态，是国家的绿色生态屏障，因为任何共同体的持续存在都以生态的可持续为前提，自然是一切生命的源头。
民族地区建设重点生态功能区不仅为国家建设提供了自然资源贮备，更增强了全国绿色资源的再造能力进而增强环境的净化能力。以藏东南高原边缘森林生态功能区为例，其涵盖西藏自治区的墨脱县、察隅县、错那县，独特的自然地域格局和丰富多样的生态系统对我国生态安全具有重要的屏障作用，有研究者将其屏障作用总结为水源涵养作用、生物多样性保护作用、水土保持作用、碳源/汇作用[38]四个方面。因此，民族地区建设重点生态功能区对我国生态文明建设具有重要的意义，不仅是为当地少数民族群众打造了“生态宜居”的环境，而且有益于国家层面生态利益的增进，在生态文明视域下也可理解为民族地区向全国其他地区提供了生态产品。以前，自然资源丰富的西部民族地区为全国的工业发展提供能源和原料，现在建设重点生态功能区本质上仍然是提供资源性产品，只不过这种产品是无形的，更难计价。
（二）实现地区平衡发展
党的十八届五中全会在深入分析“十三五”时期我国发展环境的基本特征和严峻挑战后，首次提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。这五大发展理念也是引领新时期民族地区发展的指导思想，重点生态功能区制度综合体现了这五大发展理念，其实施将直接缩小民族地区与发达地区的发展差距，实现全国范围内的地区平衡发展。
重点生态功能区发展定位为提供生态产品，划入重点生态功能区的这一部分民族地区就要以创新理念为指导，创造性地设计、生产、销售生态产品，将清洁空气、清洁水源等设计为可以通过市场交换实现经济价值的新型产品，挖掘出生态优势的市场价值，实践“绿水青山就是金山银山”的有效路径。以协调理念为指导，明确民族地区建设重点生态功能区的区域在生态文明建设中的地位和分工，探索环境保护与地区发展的互动模式，不再追求与发达地区一样的发展模式。以绿色理念为指导，坚持这部分地区环境保护优先的发展理念，摸索经济发展的生态化转型。以开放理念为指导，将民族地区的重点生态功能区建设融入全国一盘棋的大局中，实现生态产品走出去、产业投资引进来的发展理念。以共享理念为指导，要求这部分地区中已有的城镇在区域发展中要充分实施“共享”模式，吸纳周围分散居住的乡村人口进入城镇居住，保证交通、医疗、教育、卫生、养老、社会保障等基础设施的统一联动和持续跟进，从而实现城乡居民共享发展成果。
可以预见，经过一定时期的建设，体现这五大发展理念的重点生态功能区制度将为一半的民族地区找到有效可行的发展道路，最终改变我国部分民族地区大幅度落后于东部经济发达地区的不均衡局面，实现全国范围内的地区均衡发展。
（三）提升国家认同感
有研究者在探讨我国生态文明建设的公共价值这个话题时指出，新疆地区部分少数民族抵制石油开采、防止资源过度消耗和环境污染，云南境内部分少数民族和西藏地区部分少数民族集体抵制炼化石油产业和重工业入境、防止生态遭到破坏等一系列事件的涌现，致使民族团结的成果受到挑战[39]。这些现象的出现，一方面反映了少数民族群众的生态环境保护意识不断增强，另一方面也表明部分民族地区传统的经济发展模式及其在全国经济发展中的传统定位是不可持续的，也是无益于民族团结的。由于少数民族地区自然资源包括矿产资源丰富[40]，在过去很长一段时间作为全国工业生产的自然资源供应地区，走过了资源型地区的传统发展道路。这些自然资源的开发，虽然给民族地区带来了一定的就业机会和收入增加，但同时造成了一部分民族地区的环境问题恶化，如“新疆、云南、内蒙古和广西等省区都是矿山地质灾害的重灾区”[41]。更由于不同类型产品的价格剪刀差即民族地区以较低的价格卖出自然资源类产品[42]，同时以较高的价格买进工业发达地区的工业及高科技产品，使得民族地区的经济发展始终落后于工业发达地区。
而《全国主体功能区规划》的设计，统筹规划全国的国土空间发展，将这些生态环境有所退化的民族地区划入重点生态功能区，实现全国发展一盘棋的分工协调发展思路，将极大提升少数民族群体的国家认同感。可以预见，随着重点生态功能区的发展目标逐步实现，这部分民族地区将通过环境修复和治理，重现绿水青山的美丽画卷，并实现人均公共服务支出高于全国平均水平的数值要求、绝对贫困现象基本消除的美好图景，各民族群众的幸福感指数也将大大得到提升。这种认同感和幸福感正是将各民族凝聚在中华民族共同体中的重要纽带，将极大巩固民族团结的成果，聚合各民族的力量，最终共同实现中华民族的伟大复兴。
[2]施红英：《环境功能区划与主体功能区划关系的思考》, 《能源与节能》2019年第1期。
[3]任洪源：《论主体功能区划与生态功能区划的关系》,《天津经济》2007年第8期。
[4]张媛、王靖飞、吴亦红：《生态功能区划与主体功能区划关系》,《河北科技大学学报》2009年第1期。
[5]樊杰：《中国主体功能区划方案》,《地理学报》2015年第2期。
[6]汪劲：《环境法学》（第3版），北京大学出版社2014年版，第135页。
[7]部分县市虽不是自治县，但属于自治区或自治州（自治州所辖县级行政区见表2）下面的行政区，仍属于民族地区。
[8]主要指国家级自然保护区、世界文化自然遗产保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园。
[9]李斌、石永明、赵伟：《重点生态功能区“点上开发、面上保护”土地利用模式探讨》,《重庆工商大学学报》（社会科学版）2019年第1期。
[10]罗成书、周世锋：《以“两山”理论指导国家重点生态功能区转型发展》,《宏观经济研究》2017年第7期。
[12]罗成书、周世锋：《以“两山”理论指导国家重点生态功能区转型发展》,《宏观经济研究》2017年第7期。
[13]徐琪：《论“两山”重要思想的辩证之维》,《中南林业科技大学学报》（社会科学版）2019年第1期。
[14]高吉喜、王燕、徐梦佳、邹长新：《生态保护红线与主体功能区规划实施关系探讨》,《环境保护》2016年第21期。
[15]国家发展改革委宏观经济研究院国土地区研究所课题组、高国力：《我国主体功能区划分及其分类政策初步研究》,《宏观经济研究》2007年第4期。
[16]高国力、李天健、孙文迁：《改革开放四十年我国区域发展的成效、反思与展望》,《经济纵横》2018年第10期。
[17]王华、王珏、王石：《美丽中国视域下主体功能区建设中的利益驱动机制》,《西安交通大学学报》（社会科学版）2018年第5期。
[18]王玉宽、孙雪峰、邓玉林：《对生态屏障概念内涵与价值的认识》,《山地学报》2005年第4期。
[19]参见国务院下发的《全国主体功能区规划》第八章限制开发区域（重点生态功能区）第三节发展方向的内容。
[20]“荒野”一词意指保护自然免受人类行为干扰这一观念，来源于 [美] 科马克·卡利南《地球正义宣言——荒野法》，郭武译，商务印书馆2017年版。
[21]李丹、裴育：《城乡公共服务差距对城乡收入差距的影响研究》,《财经研究》2019年第4期。
[22]王树新、李俊杰：《公共服务城乡发展一体化的影响因素》,《河北大学学报》（哲学社会科学版）2013年第6期。
[23]张林波、虞慧怡、李岱青、贾振宇、吴丰昌、刘旭：《生态产品内涵与其价值实现途径》,《农业机械学报》2019年第6期。
[25]杜群、车东晟：《新时代生态补偿权利的生成及其实现——以环境资源开发利用限制为分析进路》,《法制与社会发展》2019年第2期。
[27]兀晶：《西部民族地区传统产业升级路径研究》,《贵州民族研究》2016年第7期。
[28]南文渊：《山水环境保护与民族文化传承的一体性》,《大连民族学院学报》2015年第6期。
[29]孛尔只斤·吉尔格勒、超太夫：《敖鲁古雅鄂温克猎民们的游牧与定居问题研究》，载色音、张继焦主编《生态移民的环境社会学研究》，民族出版社2009年版。
[30]曹昶辉：《当前边疆民族地区乡村振兴的阻滞因素及应对策略》, 《广西民族研究》2018第4期。
[31]谢元媛：《生态移民政策与地方政府实践——以敖鲁古雅鄂温克生态移民为例》，载色音、张继焦主编《生态移民的环境社会学研究》，民族出版社2009年版。
[32]舒银燕、庞娟：《广西基本公共服务均等化及对策研究》,《广西社会科学》2012年第1期。
[34]田国行、范钦栋：《绿地生态系统规划的基本生态学原理》,《西北林学院学报》2007年第4期。
[35]“这就可以理解历史中国长期坚持的 ‘山川形便’和 ‘犬牙相入’这两条行政区划基本原则的宪制意义。”参见苏力《大国及其疆域的政制构成》,《法学家》2016年第1期。
[36]费广胜：《经济区域化背景下地方政府横向关系研究——基于竞争与合作秉持的角度》，中国经济出版社2013年版，第228—230页。
[37]任翠池、张叶锋、赵春颖：《我国的生态安全问题》,《广西轻工业》2010年第7期。
[38]孙鸿烈、郑度、姚檀栋、张镱锂：《青藏高原国家生态安全屏障保护与建设》,《地理学报》2012年第1期。
[39]郭小靓、原丽红：《我国生态文明建设的公共价值探析》, 《学术交流》2017年第12期。