第二节 基层街居治理体制的恢复和发展

北京基层治理体制发展的第二个时期是从改革开放初期到20世纪末，即1982年全国五届人大第五次会议重新公布了1954年的《城市街道办事处组织条例》，使城市街道办事处的性质和地位再次从法律上确定下来，到1998年北京市委召开第一次城市管理工作会议，可以看作这一时期的结束。这一阶段单位体制对基层依然发挥重要作用，但力有未逮的地方越来越多；在空间层面街居体制得到了恢复和发展，作用越来越大，但职责过多、权力过小的矛盾张力也逐渐凸显出来。

一 社会转型与街居职能的增加

街道办事处逐渐恢复以后，一个重大趋势是街道办的职能不断扩展，居委会承担的工作也不断增加，特别是经济功能的增加。在北京这样的特大城市中，这种情况更加突出。就普遍性而言，街道和居委会职能的变化与我国改革开放的脉络、单位体制的消解、城市社会经济的发展、央地关系调整等密不可分。

首先，单位体制的逐渐弱化是街道办事处职能扩展的必要前提。单位体制的消解，一方面，使得“单位人”变成了“社会人”，依附于单位的“职工”变成了独立的居民；另一方面，原单位所承担的社会管理职能也逐渐被剥离，转由政府部门承担，导致了政府（尤其是基层政府）的职能大大扩展，这是基层政府将工作移交给街道办事处的先行条件。

其次，城市社会经济的发展为街道办事处的扩张奠定客观基础。这体现在城市化进程的加快、经济活动的日益频繁及多元化、经济水平和生活水平的快速提升等诸多方面，随之而来的，是城市人口的增多，城市公共服务需求的增加等客观事实。

最后，对地方政府的增权赋能导致街道办事处职能的扩张。为调动地方政府发展经济的积极性，中央政府从20世纪80年代初开始对央地关系进行了一系列的调整，出台了一系列简政放权政策（如赋予城市区级政府较大的规划管理权限）和国家扶持政策（如国家级经济开发区），并建立了以经济发展为主要指标的地方考核及晋升机制。市、区级政府成为地区经济与社会发展的主要推动者。作为区政府派出机关的街道办事处不仅承接了大量带有“善后”性质的社会管理职能，而且也需要承担发展经济的职能——从早期的直接办企业，到后来的协税保税、招商引资。随着改革的深入，北京市的经济建设和城市建设发展迅速，常住人口和流动人口大量增加，城市基层管理任务不断加重。

二 以经济建设为中心的街道职能

1985年5月，北京市政府赋予街道办事处行政管理权、人事管理权、财务管理权和必要的执法权，明确街道办事处有权统一组织设在街道的工商、市所、公安、财政、税务等部门协同运作，进行地区性的综合治理工作。1987年6月，北京市政府决定建立街道财政。经过一系列的改革，街道办事处的积极性进一步调动起来，工作更加活跃，作用越来越大。西城区德胜门外街道办事处实行财政包干后，狠抓增收节支，开发税源，1987年街道财政收入271万元，完成定收基数的129%，超收61万元；1988年街道财政收入398万元，完成定收基数的190%，超收188万元。两年街道办事处超收分成87.8万元，加上城市服务费返还24.7万元，街道财力大大加强，不仅解决了办公用房，扶持了托、幼、残事业，支持了街道企业的生产，还给干部、积极分子发奖金。全市的街道集体经济分为街道联社、街道福利生产企业、居委会兴办的便民服务事业、人防工事的利用等几种形式。街道联社是1979年以后，为安置大批返城知青，缓解社会矛盾，在原“五·七”生产服务业的基础上，由街道办事处派出干部和离退休人员做骨干，以家庭妇女、知青为主发展起来的。至20世纪80年代末期，已办企业2341个，职工队伍达95103人，1988年联社企业产值达28.63亿元，利润3.16亿元。

进入20世纪90年代，北京的街道工作尤其是在1992年邓小平同志南方谈话发表以后，明确街道工作必须坚持以经济建设为中心的指导思想。1993年北京市委召开的第一次街道工作会议要求按照“两级政府、三级管理”的原则，大力促进经济工作的开展，保持社会的稳定。一方面，把发展经济放在街道工作的中心位置，街道各部门都要围绕这个中心开展工作并为之服务；另一方面，要坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，防止认识和工作上的片面性。街道履行管理和服务的财力保障，主要来自三个部分，一是财政拨款，二是税收分成，三是街道经济的收益。街道经济在安置富余劳动力、方便居民生活、弥补管理资金缺口、改善基层工作条件等方面发挥了积极作用。此次街道工作会议提出要大力发展第三产业，加大第三产业在街道经济中的比重，为此各区要规划建设一批永久性集贸市场，让商贩退路进厅；街道要抓住时机推进对外开放，大力发展外向型企业和外资企业。

当然，除了经济工作外街道的其他工作也得到了更多重视。1996年第二次全市街道工作会议提出街道工作是首都的基层基础工作。街道是保持首都政治稳定、社会安定的 “第一道防线”；是做好“四个服务”的第一线；北京是首都，街道是一个大窗口，直接反映首都的精神面貌；街道承担越来越多的城市管理和社区服务职能。随着城市的发展，特别是旧城改造、新区开发和城市基础设施建设的发展，城市的面貌发生了深刻的变化，而原有的市、区、街三级管理职能分工，已经不能适应日趋复杂的城市管理工作的需要，相当一部分城市管理职能从市、区政府分出来向街道转移。街道的管理任务不断加重，难度不断加大，要求也不断提高。同时，随着改革的深化，在传统体制下企事业单位承担的许多社会职能也逐渐分离出来，大批富余人员将从原有的工作岗位上分流下来，其中不少工作由街道承担。明确区有关职能部门设在辖区内的派出（下属）机构或专职人员接受街道办事处和区有关职能部门的双重领导。

这一时期街道工作存在几个突出问题和矛盾：一是街道办事处的法定性质和实际承担的职能、任务的矛盾。与新中国成立初期街道办事处的任务相比，街道办事处的职责已经实现了两个带有根本性的转变，即从单一的居民工作转变为地区性的综合管理；从单纯的民政工作转变为地区性的综合服务，任务迅速膨胀。二是街道办事处与区职能部门之间“条块关系”的矛盾。街道办事处和区职能部门的派出（下属）机构隶属关系不同，它组织、协调、监督区职能部门的派出机构难度较大。街道办事处承担的责任与赋予它的权力也不适应。据统计，办事处有执法任务的工作10项，只有2项有执法权，其余8项只有检查、监督、协调权，没有处罚权，而没有处罚权，检查、监督、协调的权力也落不到实处。为了解决这些问题，北京市委从1998年到2004年召开了五次城市管理工作会议，做了更加系统的体制机制设计，从而标志着新的基层治理格局的形成。

三 居委会职能的恢复优化

中共十一届三中全会以后，彻底纠正了“左”的指导思想，恢复了实事求是的思想路线，居民委员会的建设也出现了一个新的局面。1980年1月，全国人民代表大会常务委员会重新颁布了1954年制定的《城市居民委员会组织条例》和《人民调解委员会暂行组织通则》《治安保卫委员会暂行组织条例》等，使居委会的工作很快恢复起来。同年北京市人民政府做出“关于贯彻《城市居民委员会组织条例》的决定”，重申城市居民委员会是群众性自治组织；规定凡应由政府和业务部门承担的任务，均不得推给居民委员会去办；规定居民委员会不接待外调、不刻公章、不出具各种证明材料等，认真解决居民委员会负担过重问题；明确在居民委员会等群众组织中担任工作的积极分子，他们的工作是义务性的，主要应从退休干部和工人中选出。到1991年全市居委会成员中离退休人员占75.3%。

在改革、开放、搞活的新形势下，北京市的居委会与街道一样，经济功能越来越多，积极兴办小型企业、便民服务事业成为居民委员会的重要职能。到1988年年底，全市居委会共建立起小副食、小修理、服装加工点、托儿所、存车处等9371个。居民委员会年收入在千元以上、万元以下的有1062个，收入在万元以上的有100个，最多的收入达60万元。既方便了群众，又为居民委员会实行自我管理、自我教育、自我服务创造了物质基础，增强了活力。

不过居委会在以经济建设为中心的改革中也面临着许多困惑，特别是经济建设过多占用了处理社会民生的时间和资源，导致居委会服务群众的质量和水平有所下降，降低了居委会在基层群众心中的重要性，引发了决策者的关注。