前言
实现国家治理体系与治理能力现代化，是党的十九届四中全会提出的目标，也是对党和政府的各级部门提出的根本要求。2020年10月召开的十九届五中全会，提出了到2035年基本实现社会主义现代化远景目标，同时，又提出了“十四五”时期经济社会发展的主要目标，其中就明确指出了“社会治理特别是基层治理水平明显提高”这一具体要求。
如何在超大城市实现治理体系与治理能力现代化，一直是需要不断探索的治理难题，北京市在此方面进行了“街乡吹哨，部门报到”的有益探索。
“街乡吹哨，部门报到”发源于北京市平谷区治理金矿盗采案的有益尝试，并成为北京市2018年1号改革课题，在全市169个街乡进行了试点推广，占街乡总数的51%，得到了中央全面深化改革委员会的高度肯定。所谓“街乡吹哨”是指街道、乡镇在发现问题、抓住线索、摸查清楚后，联系具有执法权的相关职能部门，向它们发出信号，进行“吹哨”，并协调和约定执法的时间与地点。“部门报到”是指相关职能部门在听到街道、乡镇“吹哨”后，按照约定的时间、地点前去“报到”并行使各部门职权，进行协同执法。对于不及时“报到”、执法不力或协同不到位的职能部门，街乡层级政府可以通过反向考核权对职能部门加以约束，以确保“报到”效果。“街乡吹哨”与“部门报到”共同形成一个职能补位、执法力量下沉、上下联动的跨部门协同执法模式。为解决长期困扰我国条块分割矛盾的老大难问题，提供了北京智慧和北京方案。
在“街乡吹哨，部门报到”的基础上，北京市不断进行机制体制创新，将其升华为“接诉即办”“未诉先办”。“接诉即办”指北京市为提升基层民生服务而采取的一种重要举措和创新机制，即以“12345”市民服务热线为主渠道的群众诉求快速响应机制。通过该机制，找准服务群众“最后一公里”的痛点和难点，大大提高为民办事的效率，真正回应群众的诉求，提升群众的幸福感和获得感。“未诉先办” 与“接诉即办”的最大区别，在于主动，即主动向前一步、主动为民服务、主动解决问题。深入到群众中间，从源头上让群众的操心事、烦心事、揪心事能够提前又快捷地解决。一方面是“接诉即办”基层创新工作机制在实践中得到丰富和发展，实现了递进式演变；另一方面，在群众诉求之前解决群众的操心事、烦心事、揪心事，而不是等着群众有诉求了再去解决，真正体现为人民服务党的宗旨，让不忘初心、牢记使命在城市基层治理当中得到集中体现。
从“街乡吹哨，部门报到”到“接诉即办”再到“未诉先办”，是一个循序渐进的发展过程。没有“街乡吹哨，部门报到”就没有它的升级版“接诉即办”和“未诉先办”。三者凸显的是以人民为中心的工作导向，需要的是积极的工作态度、先进的治理理念，以及更高水平的治理能力。工作态度转变，从“被动回应”到“主动作为”：职能部门不仅仅满足于“接工单”，还要“早想一步”，到基层调研主动发现问题，让诉求在苗头阶段就被满足，让群众合理诉求的“工单”不会产生。思想理念转变：从“事后管理”到“精细治理”。从“接诉即办”到“未诉先办”，也是从管理到治理转变的生动体现。把事情解决在萌芽状态，把矛盾解决在未激化之时，才是社会治理现代化的根本要求。服务能力提升，从“接收问题”到“先觉服务”。问题是客观存在的，特别是事关民生的各类问题，主动发现并先期解决，是体现治理能力的重要方面。
积极探索基层治理创新是中央交给北京市的重要任务，党建引领“街乡吹哨、部门报到”（以下简称吹哨报到）作为首都基层治理改革创新的整体品牌，是首都基层治理领域的一项重要改革。加大这项改革的理论研究力度，并将这一改革逐步升华的成果进行研究，是北京市理论工作者的重要责任。
一 党建引领“吹哨报到”改革是推动习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平同志关于北京工作的重要论述在京华大地落地生根、不断形成生动实践的自觉体现
习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果，是当代中国马克思主义、21世纪马克思主义，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，是引领中国特色社会主义新时代的纲领、旗帜和灵魂，必须长期坚持并不断发展。习近平同志关于北京工作的重要论述作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，深刻阐述了“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”这个重大时代课题，为我们做好新时代首都工作提供了根本遵循。在首都的各项工作中全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习总书记对北京重要讲话精神，是我们的头等大事和神圣使命，也是需要我们用汗水和智慧持续推进的首要任务。这一任务具有极其丰富的内容，需要我们一件接着一件去落实，一茬接着一茬去推进。其中，搞好首都城市治理，就是我们面临的一项重点工作，这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。推进首都治理体系和治理能力的现代化，基础工作是推进首都基层治理体系和治理能力的现代化。北京正在开展的党建引领“吹哨报到”改革，就是在做这方面的基础性工作。
在推进这项改革的过程中，把习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平同志关于北京工作的重要论述在京华大地化为生动实践，必须努力做到三个自觉。
一是必须在党建引领“吹哨报到”改革的基本遵循或指导思想上努力做到自觉。在党建引领“吹哨报到”改革问题上，习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平同志关于北京工作的重要论述是我们推进工作实实在在的基本遵循，它为我们提供了改革的基本目标和总体框架。例如，必须坚持党的领导的思想，必须坚持以人民为中心的发展思想，必须坚持全面深化改革的思想，必须坚持全面依法治国的思想，必须坚持在发展中保障和改善民生的思想等等，这些在党建引领“吹哨报到”改革中都不是空话，而是必须加以落实的重大课题。在实践中，我们也注意到，其他一些理论例如结构功能主义理论、整体性政府理论、科层制协同理论等也能为这项改革提供一些学理支撑，也有助于我们深化对这项改革的认识，但是，没有任何一种其他理论能与习近平新时代中国特色社会主义思想并列，没有任何一种其他理论能够像习近平新时代中国特色社会主义思想这样具有真理性、包容性和生命力，因而，那些其他理论只能起补充或借鉴作用。
二是必须在习近平新时代中国特色社会主义思想与“吹哨报到”改革实践相结合上努力做到自觉。习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平同志关于北京工作的重要论述为“吹哨报到”改革实践指引了方向，提供了基本遵循，但这些基本遵循并不就是工作规划和方案，并不是可以现成应用的工具，要使之成为工作规划和方案，就需要理论和实践的结合。这种结合就是精神变物质的过程，就是使习近平新时代中国特色社会主义思想成为“吹哨报到”改革的物质力量的过程。做到这一点，一是需要北京市的广大党员干部勇于担当，充分发挥主观能动性；二是需要北京市的广大党员干部一切从实际出发，把习近平新时代中国特色社会主义思想中的普遍原理与北京实际相结合，做到实事求是。同时，这种结合也是不断解决现实问题的过程，是把习近平新时代中国特色社会主义思想转化为解决“吹哨报到”改革中面临的实际问题锁钥的过程。马克思指出：“问题就是公开的、无畏的、左右一切个人的时代声音。问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”[1]这段话是习近平总书记经常引用的一段话。这段话提示我们，只有解决问题，才能把习近平新时代中国特色社会主义思想落到实处。北京市党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革成果得到中央全面深化改革委员会的高度重视，很大程度上就在于它实现了习近平新时代中国特色社会主义思想与北京实际的有机结合，并体现出对当前中国基层治理创新的普遍意义。
三是必须在首善标准上努力做到自觉。目前，习近平新时代中国特色社会主义思想在全国各地均在落地生根、不断形成生动实践。在这方面，北京的重要特点之一在于提出首善标准的要求。这一要求实际上是落实习近平同志建设首善之区指示的逻辑引申，也体现着北京市广大干部群众的心声。可以说，首善标准早已融入当下北京工作的方方面面，成为一种做好首都工作的普遍要求。首善是个政治概念，要求北京作为伟大社会主义祖国的首都、迈向中华民族伟大复兴的大国首都、国际一流的和谐宜居之都，首先从政治上看待自身，做习近平新时代中国特色社会主义思想的最好践行者和模范实践者。首善也是个有比较的概念，和左邻右舍比，要求做到最好；和自己相比，要求展现最好的自己。在“街乡吹哨、部门报到”改革问题上，北京市委同样也提出了首善标准。为了做好这项改革工作，北京市委在全国各地进行了广泛的调研；蔡奇书记顶层谋划、高位推动，并亲自当“施工队长”，迄今为止，在不到2年的时间中，赴一线调研近百次；北京市委还多次召开“街乡吹哨、部门报到”工作调度会。在北京市委的坚强领导下，在全市广大干部群众的努力下，这项工作取得了重要的阶段性成果，走在了全国前列，得到了中央的肯定，较好体现了首善标准，成绩来之不易。当然，成绩只代表过去，这项工作还是进行时，我们还需努力。
二 北京市党建引领“吹哨报到”改革是马克思主义认识论、党的群众路线和以人民为中心思想的有机统一
马克思主义认识论认为，在实践的基础上形成感性认识，从感性认识上升到理性认识，从理性认识上升到实践，这是认识运动的辩证过程。实践、认识、再实践、再认识的循环往复的螺旋式上升过程，就是认识运动的总规律。在这一总规律的作用下，人们的认识和实践不断由低级到高级迈进。在党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革历程中，特别体现了马克思主义认识论的真理力量。
“街乡吹哨、部门报到”改革首先源于平谷区干部群众的创造，开始着重解决的是条块关系不协调带来的联合执法问题。北京市委特别是蔡奇书记敏锐捕捉到这种做法的重大意义和深层逻辑，及时提炼平谷经验形成实施方案，并在全市全面推广。2018年1月，十二届北京市委深改领导小组第六次会议审议通过《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，明确了加强党对街乡工作的领导、推进街道管理体制改革、完善基层考核评价制度、推行“街巷长”机制等14项重要举措。可以说，把平谷区的做法升级为全市破解基层治理难题的举措，这是从认识到实践的第一次飞跃，是“街乡吹哨、部门报到”改革的1.0版。在实施方案的过程中，北京市又积极进行创造性探索，从联合执法为主、推动基层治理创新的理念升级到“民有所呼、我有所应”服务群众的、以人民为中心的理念，实现了认识到实践的第二次飞跃，把“街乡吹哨、部门报到”改革升级到2.0版。1.0版到2.0版的共同特点是按照“赋权、下沉、增效”原则在机制上做文章，区别在于前者以解决政府管理面临的问题为中心，后者以解决老百姓家门口的事为中心。
以2019年2月出台的《中共北京市委 北京市人民政府关于加强新时代街道工作的意见》为主要标志，北京市从丰富理念、完善机制、改革体制上综合发力，实现了认识到实践的第三次飞跃，把“街乡吹哨、部门报到”改革升级到3.0版。特别表现在以下四个方面：一是明确了坚持党的领导，坚持民有所呼、我有所应，坚持共建共治共享的理念的辩证统一。在加强和改善党的领导的基础上，把为人民服务和人民自我服务相结合，显示了在理念上的进一步深化。二是明确了构建党建引领基层治理体系的基本目标。提出统筹推进街道改革、街区更新、社区治理，实现党对基层治理的领导全面加强，党建引领基层治理体系更加完善。三是明确了构建简约高效的街道管理体制的基本任务。要求合理界定块与块、条与块的关系，合理界定街道职能，切实向街道下放职权，推行街道大部制改革。四是明确了到一线解决问题，打通服务群众、抓落实的“最后一公里”机制。特别突出的是建立群众诉求快速响应机制、基层基本公共服务改善机制和基层政务服务改进机制。可以说，这个3.0版，已经描绘了新时代首都基层治理体系和治理能力现代化的基本轮廓，实现了从理念、机制、体制方面的全面提升。当然，由于乡镇工作改革具有一些特殊性，《中共北京市委 北京市人民政府关于加强新时代街道工作的意见》没有涉及乡镇工作改革，这个意见不能囊括北京市整个基层治理创新，从而带有一些局限性。但是，这个意见的精神对于乡镇基层治理创新应当也是适用的。
从1.0版到3.0版的升级，并不意味着北京市基层治理创新工作的完成，事实上我们还处在不断推进的过程之中。但就已经完结的升级过程来看，它在认识论上的特点是值得我们认真总结的。第一，这个升级过程体现着认识与实践的有效互动，是对马克思主义认识论的自觉有效运用。从基层实践中及时提炼认识成果，把认识成果及时转化为实践，在新的实践中及时总结新的认识成果并及时转化为进一步的实践，这样一种实践和认识的自觉循环，有效缩短了从实践到认识、从认识到实践的进程，有效减少了从自发到自觉造成的浪费，既极大提升了不断获得更深刻认识的效率，又极大提高了工作效率。第二，这个升级过程集中展现了马克思主义认识论与党的群众路线的有机结合和辩证统一，是在新时代对马克思主义认识论和党的群众路线的自觉应用。1943年，在《关于领导方法的若干问题》中，毛泽东指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”[2]在毛泽东那里，群众路线工作方法与马克思主义认识论在领导工作中显然是统一的。北京市“街乡吹哨、部门报到”改革探索过程同样也体现了这种统一。我们把平谷区的经验化为系统的意见在全市推广，在推广的过程中我们又把从广大干部群众中获得的新的经验上升为新的系统的意见，再到干部群众中坚持下去。如此经过了若干循环，我们的认识越来越丰富、越来越深刻、越来越科学。第三，这个升级过程探索了新时代以人为中心的实践机制，展现了马克思主义认识论与科学领导方法相结合的生命力。
我们党要做到以人民为中心，必须处理好领导与群众的关系。还是在《关于领导方法的若干问题》中，毛泽东开篇就指出：“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合。”“任何工作任务，如果没有一般的普遍的号召，就不能动员广大群众行动起来。但如果只限于一般号召，而领导人员没有具体地直接地从若干组织将所号召的工作深入实施，突破一点，取得经验，然后利用这种经验去指导其他单位，就无法考验自己提出的一般号召是否正确，也无法充实一般号召的内容，就有使一般号召归于落空的危险。”[3]在毛泽东那里，领导与群众相结合，就是在党的领导下，按照马克思主义认识论要求办事，把党的意志化为群众的自觉行动的过程，就是充分地、科学地调动群众积极性，最终实现群众自我解放和管理自己的过程。北京市“街乡吹哨、部门报到”改革探索过程中，市委特别是蔡奇书记把普遍号召和要求与深入实际推动实施相结合，把以人民中心具体化，为满足首都人民便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性等对美好生活的需求，在短时间内激发出广大干部群众的积极性和创造性，特别是激发出广大群众的参与激情与主人翁意识，工作取得突破性进展，不断迈上新台阶，初步形成超大城市党建引领下共建共治共享的基层治理格局，展示了在基层治理创新上把马克思主义认识论、党的群众路线以及以人民为中心的发展思想融为一体、贯通起来的新时代北京模式。
三 在深化“吹哨报到”改革中不断破解难题，丰富和发展北京基层治理经验
北京市“街乡吹哨、部门报到”改革只是取得重要阶段性成果，还远没有结束。在2019年2月召开的全市街道工作会上，蔡奇书记强调，要深化街道社区管理体制改革，要树立到基层一线解决问题的导向，推动“吹哨报到”改革向党建引领深化，向街道改革深化，向社区治理深化，向受理群众诉求、解决群众身边的问题深化，推动形成“党工委领导、办事处指导、各部门配合、社会广泛参与”的多元共建共治共享格局。这里面提到的四个“深化”，就是我们需要进一步深入破解的重大问题。对于四个“深化”，市委已经形成一些具体设想和工作方案，下面我提一些需要进一步深入思考的问题。
推动“吹哨报到”改革向党建引领深化是我们首先面临的重大课题。回顾“吹哨报到”的改革实践，之所以能取得较好成效，正是得益于党建引领这一根本，缺失这一条，就无法把这项改革深入推进下去。在向党建引领深化问题上，有两大根本性问题需要我们继续探索。一是如何保证党建引领。这一问题讲的是党建引领到位，具体地说，就是如何保证以党的建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理，在基层工作中充分发挥基层党组织统一思想、凝聚力量、联系群众的优势。二是如何正确地做到党建引领。这一问题讲的是党建引领不越位的问题，具体地说，在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与方面如何做到各司其职、形成合力，党建引领如何不至于变成党建包办一切，党建引领如何才能调动其他参与主体的积极性主动性能动性，如何才能保证其他参与主体合理地发挥积极性主动性能动性，等等。
推动“吹哨报到”改革向街道改革深化涉及制度变革这个关键。邓小平强调指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[4]这一论断深刻揭示了制度建设的重要性。可以说，制度问题不解决，“吹哨报到”改革不能取得根本意义上的成功。在这个问题上，需要我们深化研究的问题还很多。例如，街道是派出机构，区是一级政府，怎样理解派出机构，作为派出机构与一级政府有哪些区别；街道在这次改革中得到“六权”后，怎样才能得到切实落实，街道和区在职能配置方面还存在哪些需要进一步思考的问题或难题；街道和区部门之间的条块关系在进行调整之后，还需要我们进一步研究哪些问题，特别是如何处理国家政策与街道实际的关系；扩权后的街道在提升治理能力的同时，需要我们注意哪些在将来可能会出现的潜在的问题；如何才能推动社会治理重心下移、力量下沉、资源下放，实现上级围着下级转、条条围着块块转、机关围着基层转、党员围着群众转，等等。
推动“吹哨报到”改革向社区治理深化是使这项改革最终落地的必然要求。习近平总书记强调：社区是基层基础，只有基础稳固，国家大厦才能稳固；社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢，是城市治理的“最后一公里”所在；要加强社区服务能力建设，更好为群众提供精准化精细化服务；加强社区治理，既要发挥基层党组织的领导作用，也要发挥居民自治功能，把社区居民积极性、主动性调动起来，做到人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享。在这方面，北京市现在推行的许多做法需要进一步跟踪研究，需要开展一些前瞻性研究。在强化社区服务功能方面，如何使丰富服务供给和强化资源保障举措落到实处，怎样使社区更多经费使用自主权得到方便快捷保障；如何处理好加强领导与社区减负的关系，如何才能做到从切实减少不合理下派社区事项到杜绝不合理下派社区事项转变，等等。在增强社区自治功能方面，在加快推进北京市物业管理立法、破解物业服务管理监督难题方面需要注意哪些问题；在大力培育各类公益性、服务性、互助性志愿组织和群众活动团队方面如何才能做到科学合理；怎样才能真正让社区回归自治组织属性，强化自我管理、自我服务，等等。在充实社区工作力量方面，如何处理街巷长、社区专员与社区的关系，如何处理城市协管员与中央明确要求实行派驻体制的机构的人员的关系，使二者形成良性互动，如何才能保证在充实社区工作力量的同时又能保证精简高效、以免给财政造成过多负担，等等。
推动“吹哨报到”改革向受理群众诉求、解决群众身边的问题深化是改革的重要立脚点。我们党改革的最终目的是更好地服务人民，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。做到这一点，就要坚持问题导向。习近平总书记指出：要“善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点”[5]，要“把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准”[6]。在这个方面，如何充分利用“12345”北京市民服务热线，互联网、大数据等信息手段和微信、微博、短视频等新媒体平台，以及工作人员经常性、广泛性的走访入户等组团式手段，把问题摸透找准，走好新时代群众路线；如何妥善解决复杂难题，特别是城市化进程中的遗留问题；如何主动满足群众的潜在的合理需求；如何把解决问题与提升群众素质相配合；如何保证群众考核评价体系的科学性、客观性，等等。这些都是我们需要进一步认真探索的课题。
中央赋予北京市基层治理改革创新的任务，使命光荣、责任重大。尽管目前已经形成“街乡吹哨、部门报到”的整体品牌，但这个品牌还需要用改革的思维、创新的精神不断推进和升级改造，同时也需要形成一批在全国有影响力的基层治理创新的子品牌。
[1] 《马克思恩格斯全集》第40卷，人民出版社1982年版，第289—290页。
[2] 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第899页。
[3] 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第897页。
[4] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。
[5] 2014年12月2日习近平在中央全面深化改革领导小组第七次会议上的讲话。
[6] 2017年6月2日习近平在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上的讲话。