第四节 党领导法治建设的基本经验

新中国成立70年来，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民实施宪法和法律，在立法、行政、司法等各个方面全面贯彻党的领导，我国法治建设取得了历史性成就，积累了弥足珍贵的经验。

一 坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一

回顾新中国成立以来的社会主义法治建设历程，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的领导与社会主义法治是完全一致、高度统一的。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。从一定意义上讲，坚持和改善党的领导，实行社会主义法治，推进依法治国，都是手段、方式、举措和过程，它们的本质都是全心全意为人民服务的，它们都是为了实现国家富强、人民幸福、中华民族伟大复兴的中国梦，为了实现社会主义现代化的宏伟目标。党与法、党的领导与社会主义法治，归根结底都是以人民利益为根本利益，以人民意志为崇高意志，以人民幸福为最高追求，以人民满意为最高评价，以人民拥护为政治基础，以人民民主为生命源泉。因此，全面依法治国与全面从严治党，归根结底是统一在全心全意为人民服务的本质属性和内在要求上。

党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者相互联系，彼此作用，相辅相成，有机统一。在观念形态上，三者坚持理论自信，统一于中国化的马克思主义，统一于习近平新时代中国特色社会主义思想；在实践形态上，三者坚持道路自信，统一于新时代中国特色社会主义民主政治建设的实践之中，统一于建设社会主义现代化法治强国、实现中华民族伟大复兴的全过程；在制度形态上，三者坚持制度自信，统一于宪法确立的国家制度体系，统一于人民代表大会制度的根本制度安排和根本制度载体。

任何把党的领导、人民当家作主、依法治国割裂开来、对立起来或者相互取代的主张和做法，都不符合社会主义民主政治的根本性质、核心理念和实践要求。尤其需要强调的是，在我国政治生活中，党是领导一切的，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，最根本的是坚持党的领导。坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。党的领导与社会主义法治是一致的，只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进。我们不能把坚持党的领导同人民当家作主、依法治国对立起来，更不能用人民当家作主、依法治国来动摇和否定党的领导。那样做在思想上是错误的，在政治上是十分危险的。

二 坚持依法执政

坚持依法执政是我们党总结正反两方面的经验和教训作出的正确选择。早在1980年，邓小平同志就指出：“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器……同反党反社会主义的势力和各种刑事犯罪分子进行斗争。”[14]在我国，中国共产党是执政党，代表着人民的利益和意志，法律则是人民利益和意志的集中体现，因而坚持党的领导与严格依法办事是统一的、一致的。党领导人民制定了宪法和法律，党也带头并领导人民遵守、执行宪法和法律。党的十二大通过的《党章》明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”“这句话是经过痛苦的十年内乱，才写出来的。”[15]我们必须高度重视和坚决贯彻落实这一原则。党只有在宪法和法律范围内活动，才能更好地坚持社会主义的民主制度，组织和支持广大人民当家作主。在民主与法治建设中贯彻这一原则，对于加强和改善党的领导，对于坚持党的性质和宗旨，也有极其重要的意义。

依法执政，就是党要紧紧抓住制度建设这个带有根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法治化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。依法执政是依法治国的关键，是我们党对新中国成立以来执政理论与执政经验的科学总结，是对我们党执政规律的科学认识，是实现立党为公、执政为民宗旨和坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的必然要求。

在新时代，我们党既要坚持依法治国、依法执政，自觉在宪法法律范围内活动，又要发挥好各级党组织和广大党员、干部在依法治国中的政治核心作用和先锋模范作用。依法执政是依法治国的关键。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党的领导与社会主义法治建设统一起来，把党的政策与国家法律统一起来。

三 坚持依法治国与依规治党相结合

全面依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，法治是党治国理政的基本方式，而没有党的领导就不可能实现全面依法治国，就不可能建成社会主义法治体系和法治国家，就不可能完成党领导人民治国理政的战略任务、实现“两个一百年”的奋斗目标。因此，打铁还需自身硬，治国必先治党，治党务必从严、务必全面。办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。要坚持依法治国与依规治党有机统一，坚定不移推进全面从严治党，切实把党建设好、管理好，保持党的先进性和纯洁性，增强党的创造力凝聚力战斗力，提高党的领导水平和执政水平，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

依规治党，是中国共产党依照党章和其他党内法规管党治党建党的基本方略。改革开放以来，我们党高度重视制度在管党治党建党中的重要作用。江泽民同志指出：切实管好六千多万党员，这是当前党的建设面临的一个很突出的重大问题；[16]一个执政党，如果管不住、治理不好领导班子和领导干部，后果不堪设想。[17]胡锦涛同志指出：在新的历史条件下提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。[18]

党的十八大以来，我们党先后对制度建党、制度治党、依规治党等重大事项作出部署。党的十八届三中全会提出，要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革；四中全会把形成完善的党内法规体系规定为建设中国特色社会主义法治体系的重要部分和全面推进依法治国总目标的重要内容；五中全会提出，必须坚持依法执政，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平，把依规治党的重要性提高到了确保“制度治党”的前所未有高度；六中全会开启了全面从严治党、制度治党、依规治党的新征程。按照“形成完善的党内法规体系”的要求，党的十八大以来的五年，共制定、修订了66部中央党内法规，占168部现行有效中央党内法规的四成，出台了一批标志性、关键性、基础性的法规制度，为全面从严治党提供了坚实的制度保障，初步形成了指导思想明确、规范效力清晰、结构相对完整、门类比较齐全的党内法规制度体系。

四 坚持抓住领导干部“关键少数”

70年法治建设的经验表明，领导干部是全面依法治国的重要组织者、推动者和实践者，既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。必须努力提高党员干部法治思维和依法办事能力，带头遵守和维护宪法法律，自觉在法治轨道上想问题、作决策、办事情，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，做尊法学法守法用法的模范，以实际行动带动全社会尊法学法守法用法。

“全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”[19]习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表的重要讲话，着眼各级领导干部肩负的重要责任，直指一些领导干部在法治意识和实际工作中存在的突出问题，对各级领导干部在全面推进依法治国进程中发挥引领带动作用提出了明确要求。

全面推进依法治国，必须培育领导干部的法治观念，造就一支具有深厚法治素养的治国理政干部队伍。一要培育法治思维。要引导领导干部清醒地认识到，法治不仅是我们党治国理政的基本方式，也是本地区经济社会发展软环境的核心要素，只有践行法治，才能营造优良营商环境，才能吸引外来投资和项目；认识到法律是底线红线，公民权利是权力边界，正确处理维稳与维护公民权利的关系，自觉把依法办事作为推动经济社会发展的基本功和核心竞争力。领导干部要带头学法，通过学习，知道法律授予什么权力，这些权力的边界在哪里，权力行使的原则、程序是什么，不依法行使权力要承担什么责任，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。二要完善干部考核评价机制。要把能不能守法、依法办事作为考察干部的重要内容。按照德才兼备原则和新时期好干部标准全面准确考核评价干部，要突出干部的法治思维和依法办事能力，把尊宪守法作为衡量干部德才素质的重要标准，把法治素养和依法办事能力作为提拔使用干部的重要依据。对党政主要负责人，还要考核其履行推进本地区本部门法治建设第一责任人职责，及时解决本地区本部门法治建设重大问题等情况。三要建立激励约束机制。要优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强、法治建设成效显著的干部。对那些特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，念紧箍咒，不得提拔重用。要加强对领导干部依法执政、依法行政的监督检查，健全问责制度，规范问责程序，对失职渎职、违法枉法行为依法追究责任。

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[1] 《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第75—76页。

[2] 参见翟国强《中国共产党的宪法观念史：超越事实论的变迁》，《法学评论》2016年第1期。

[3] 参见王定国《毛泽东与谢觉哉》，《人民论坛》1994年第2期。

[4] 《彭真文选》，人民出版社1991年版，第491页。

[5] 《彭真传》第4卷，中央文献出版社2012年版，第1570页。

[6] 《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社2002年版，第307—308页。

[7] 《邓小平思想年谱》，中央文献出版社1998年版，第84页。

[8] 彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第176—177页。

[9] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第220、221页。

[10] 中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第34页。

[11] 参见李志昌《“党大还是法大”暗藏思维陷阱》，《中国社会科学报》2015年第725期。

[12] 中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第37页。

[13] 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。

[14] 邓小平：《贯彻调整方针，保证安定团结》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第330—331页。

[15] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第22l页。

[16] 江泽民：《治国必先治党，治党务必从严——在第七届中央纪委第四次全体会议上的讲话》（2000年1月14日），央视网（http://www.cctv.com/special/777/1/51860.html），2019年8月28日访问。

[17] 江泽民：《努力建设高素质的干部队伍》，中共中央文献研究室编《十四大以来重要文献选编（下）》，人民出版社1999年版，第1967页。

[18] 胡锦涛：《坚持用制度管权管事管人 健全民主集中制》，2011年7月1日，央视网（news.cctv.cn/china/20110701/105883.shtml），2019年7月27日访问。

[19] 习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），中共中央文献研究室编《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第35—36页。