第一节 新中国立法体制的演变发展

立法体制是关于立法权力配置与运行的制度体系，构成了国家立法制度的核心内容，因而是国家治理体制的重要制度安排，并且在很大程度上体现了一个国家法治国情条件的基本特点，影响着国家法治发展的进程及其走向。[1]立法体制的核心是有关立法权限的体系和制度，主要包含立法权在国家权力结构体系中的设置方式、执政党对国家立法活动的领导方式、立法机构系统内的立法权限划分方式等内容。一个国家立法权限划分的历史，往往是这个国家政治变迁、经济发展和社会变革的历史写照，因此立法体制也不是一成不变，而是随着各种具体的经济、政治、文化、历史传统等因素的相互影响和作用而有所变化和发展。[2]新中国成立以来，因应共和国历史变迁和政治发展的轨迹，我国立法权限的划分大致经历了四个阶段，与此相应形成了我国立法体制的发展沿革。

一 分散立法模式：1949年至“五四宪法”前

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《共同纲领》和《中央人民政府组织法》。这两个宪法性法律以及其他相关法律，奠定了新中国成立初期立法体制的基础。

《共同纲领》时期的立法体制，承袭了中国共产党领导建立人民民主革命根据地和解放区政权建设过程中的立法经验，通过赋予众多主体以立法职权，形成分散立法的格局。从立法主体及其立法权限的视角，这一时期的立法体制具有“一元两级分层”[3]的特点。一元是指国家政权属于人民，国家政权来源于人民，人民行使国家政权的机关是各级人民政府和各级人民代表会议，人民意志的最高体现就是《共同纲领》。两级是指中央和县级以上地方共享立法权的立法权限划分模式。分层是指中央与地方两级立法都具有层次性的特点。在中央，行使立法权的有中国人民政治协商会议全体会议和中央人民政府委员会、政务院及其所属部门。在地方，根据《大行政区人民政府委员会组织通则》《省、市、县人民政府组织通则》《民族区域自治实施纲要》的规定，大行政区、自治区、省、市、县、自治州等各级人民政府都享有立法职权，在其职权范围内对所辖行政区域内的部分或者全部事务依法行使立法职权来进行管理。[4]可见，这一时期采取的是分散立法体制，从中央到地方的多级主体享有立法职权，立法权的行使呈现多极化、分散化的特点。

二 集权立法模式：“五四宪法”至1979年

“五四宪法”重新划分了立法权限，将前一阶段实行的中央与地方分享立法职权的制度，改为中央集权的立法体制。“五四宪法”第二十二条规定：“全国人民代表大会为行使国家立法权的唯一机关。”此外第七十条保留了民族自治地方自治机关的立法权，允许它们制定自治条例和单行法规，报请全国人民代表大会常务委员会批准。宪法没有规定国务院、地方人民政府及其所属各行政部门的立法权，地方各级人民代表大会依照法律规定的权限通过和发布决议，但没有立法权。

随着社会主义建设和社会主义改造事业的进展，国家急需制定各项法律，以适应国家建设和国家工作的要求，在全国人大闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需常委会通过实施。为此，1955年第一届全国人大第二次会议通过《关于授权常委会制定单行法规的决议》，授予全国人民代表大会常务委员会制定单行法规的立法权。1959年，第二届全国人民代表大会第一次会议进一步授权全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间根据情况的发展和工作的需要，有权修改现行法律中已经不适用的条文。此后，1975年宪法和1978年宪法均删去了“全国人大是行使国家立法权的唯一机关”的规定。由此确立了全国人大及其常委会专享立法权的中央集权立法模式。

中央集权的立法模式是这一时期实行高度集中的计划经济体制的政治需要，强有力地保证了中央权威和中央对全国事业的集中统一领导，保证了计划经济体制的有效运行，但也在相当程度上影响了地方积极性的发挥，阻碍了国家经济和法制的全面发展。

三 两级立法模式：1979年至“八二宪法”前

1979年以前，我国在计划经济基础上实行高度集中的管理体制，国家立法也不例外。实践中，作为宪法规定的唯一立法机构，全国人大在25年的时间里，只是一届人大期间开展过立法工作，从1959年到1966年未立一法。邓小平同志率先提出了地方立法的概念。他说：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”[5]1979年7月，五届全国人大二次会议重新修订了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），明确规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、法规、政策、法令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”从而赋予了省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。

1979年的大规模立法，揭开了新时期法治建设的序幕，也启动了省级地方立法的新实践。为落实中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（中发〔1979〕64号），推进五届全国人大二次会议通过的七部重要法律在地方的实施，履行《地方组织法》赋予的立法职权，从1980年开始，广东、贵州、新疆、山东、辽宁、广西、河南、黑龙江、北京、吉林、浙江、江苏、安徽、内蒙古、宁夏、江西、甘肃、陕西、天津等省、自治区、直辖市的人大常委会先后开始制定地方性法规及大量的决议和决定，据统计，这一期间省级地方人大及其常委会共制定51件立法（含决议和决定），年均立法17件。[6]

从1979年修订《地方组织法》至“八二宪法”颁行前的省级地方立法探索与实践，初步形成了中央立法与省级地方立法并存的两级立法模式。这一时期的地方立法实践呈现出以下特点：第一，地方立法呈现出先行先试立法占主导的特点，极大体现了地方积极性；第二，地方立法尚不成熟，属于摸索阶段，各个地方立法的通过、批准、发布、解释、废止等程序都不统一，甚至同一省的立法程序先后也不一致；第三，地方性法规立法的宪法依据不足。

四 立法体制完善和发展：“八二宪法”至今

“八二宪法”肯定了1979年以来的地方立法实践和立法体制，其第六十二条、第六十七条和第一百条分别规定了全国和省级人大及其常委会的法定立法权。“八二宪法”的颁行，奠定了中国现行的中央与地方分享立法职权体制的宪法基础，基本上构成了从中央到地方、从权力机关到行政机关行使立法职权的“统一、分层次”立法体制。这一立法体制采取了立法集权的分权体制，其特点是在中央对立法的集中统一领导的前提下，适当地赋予地方以一定的立法职权，以作为对中央立法的补充和具体化。

（一）“统一、分层次”立法体制的形成

“统一、分层次”的立法体制，其中“统一”是指社会主义法制的统一。具体在中央立法与地方立法的关系上，“统一”是单一制国家结构形式的必然要求，是社会主义法制的一致性的体现，它要求的是地方立法不与国家宪法、法律和行政法规相抵触、下位阶的立法不与上位阶的立法相抵触。首先，立法要统一于宪法。现行宪法第五条明确规定宪法具有最高的法律效力，因此要坚持“依宪立法”，使每一项立法都符合宪法精神。其次，全国人大及其常委会是最高权力机关，也是最高立法机关，地方立法不能违背全国人大及其常委会的立法，地方性法规、自治条例和单行条例等地方立法需报全国人大常委会备案或批准。[7]再次，确立下位法不得同上位法相抵触的原则，以此形成协调一致的法律效力等级体系。最后，只要地方立法依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，社会主义法制的统一和尊严就能够得到维护。“分层次”是指，在宪法之下，中央和地方、权力机关和行政机关、民族自治地方依法享有制定法律、行政法规、地方性法规、规章、自治条例和单行条例的权力，这些法律规范共同构成中国特色社会主义法律体系，是全面推进依法治国的基础和前提。

“统一、分层次”的立法体制的发展完善主要体现在两个方面。

其一，是享有地方立法权的主体范围不断扩展。1982年12月，五届全国人大五次会议对《地方组织法》进行修改，其中第二十七条增加规定，“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。1986年《地方组织法》第二次修改，进一步把制定地方性法规的权限扩大到省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市。其第七条规定，“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行”。之后，全国人大及其常委会又先后授权作为经济特区的海南省、深圳市、厦门市、珠海市、汕头市的人大及其常委会制定法规权。至此，中央、省级和较大市“分层次”的立法体制就基本形成了。而后，2000年颁布《立法法》，确认了“较大的市”的地方立法权。

2013年11月，党的十八届三中全会提出要“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。2015年3月，《立法法》修改，将有地方立法权的主体扩展为“设区的市”，进一步完善了我国的立法体制。2018年3月，《宪法修正案》第四十七条规定：“宪法第一百条增加一款，作为第二款：‘设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。’”中央与省、市地方分层次的立法体制得到宪法的确认和保障。需要指出的是，市一级的人大及其常委会并不享有完整的地方立法权，无论是省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、国务院已经批准的较大的市还是设区的市的地方性法规，都需要省、自治区的人民代表大会常务委员会批准，因此，省级人大及其常委会在维护地方法制统一方面具有关键性的作用。

其二，是在最高国家权力机关和行政机关之间的立法权划分方面，呈现出国务院及其部门制定行政法规和规章的权限先扩大，再收紧的发展特点。根据“五四宪法”的规定，国务院不能制定行政法规，其部门也不能制定规章。但党的十一届三中全会后，这一规定既不能适应全国人大及其常委会与国务院之间权限明确、分工合作、互相配合的需要，也不能适应单一制大国中法律规定相对原则，难以适用全国，须由中央行政机关制定实施细则的需要。[8]由此，“八二宪法”第八十九条明确规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，国务院的各部、委员会可以根据法律和行政法规制定规章。此外，全国人大及其常委会对国务院连续进行了三次授权立法。即1983年，六届全国人大常委会第二次会议授权国务院对职工退休退职办法的部分规定进行必要的修改和补充；1984年，六届全国人大常委会第七次会议授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案的形式发布试行；1985年，六届全国人大第三次会议授权国务院对于有关经济体制和对外开放方面的问题，可以制定暂行的规定或者条例。[9]这三个授权决定使得国务院不仅直接从宪法规定中获得了独立的行政法规制定权，还从全国人大及其常委会那里获得了对应当制定法律的事项制定行政法规的相当广泛的权力。

随着国务院及其部门制定行政法规和规章权限的获得和不断扩大，特别是随着数量庞大的行政法规和规章对经济社会生活的影响日益深广，对“行政立法权”的法治约束也提上日程。2000年《立法法》及2015年《立法法》的修改，对授权立法从法律保留原则和授权立法规范两个方面，对国务院的行政立法权进行了约束。特别是为了防范“一揽子授权”和“无限期授权”，修改后的《立法法》规定，授权立法应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过五年；被授权机关应当在授权期限届满六个月前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定、修改或者废止法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大常委会决定。

“统一、分层次”的立法体制，有效地调动了中央立法和地方立法两个积极性，形成了新中国的第二次立法高潮，推进中国特色社会主义法律体系不断发展完善，基本为全面依法治国解决了“有法可依”的问题，取得了前所未有的立法成就。

（二）党的十八大以来立法体制的新发展

党的十八大以来，在改革进入攻坚区和深水区的历史新阶段，如何更好地发挥立法的引领和推动作用，关系到全面深化改革能否顺利推进，更关系到改革的成果能否巩固和持久。以习近平同志为核心的党中央对全面推进依法治国、加快建设法治中国作出了重大战略谋划，把完善立法体制、加强立法工作置于建设中国特色社会主义法治体系的总体架构中加以部署和推进。由此，因应经济社会发展的趋势和要求，调整完善立法体制，优化创新立法机制，成为建设中国特色社会主义法治体系的重要保证。

1.加强党对立法工作领导的新体制

党的十八届四中全会提出，要“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”。习近平总书记指出：“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。”[10]2016年，党中央出台了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，对党领导立法的指导思想、基本原则、制度机制、方式方法和组织保障等作出了明确规定，推进了党领导立法工作的规范化、制度化。

坚持党对立法工作的领导，要全面贯彻落实党中央确定的立法工作目标任务，严格落实立法工作向党中央和省区市党委请示报告制度。需要党中央和省区市党委研究的重大立法事项、法律法规起草及审议中涉及的重大体制、重大政策调整问题等事项，中央和地方立法机关党组应及时向党中央和同级党委请示报告，把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各个方面。中央和地方立法机关党组，应当在所在单位发挥领导核心作用，认真履行政治领导责任，做好理论武装和思想政治工作，负责学习、宣传、贯彻执行党的理论和路线方针政策，贯彻落实党中央和上级党组织的决策部署，发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用。[11]

2016年以来，全国人大常委会认真贯彻落实经党中央批准调整的立法规划，严格落实立法工作向党中央请示报告制度，坚持和体现了党对立法工作的领导。改革开放以来的立法实践证明，只有充分发挥党委凝聚各方智慧、协调各方力量的作用，立法工作中的重大问题才能得到有效解决；只有坚持党的领导，才能保证党的理论和路线方针政策贯彻执行。

2.发挥人大在立法工作中主导作用的新安排

发挥人大在立法中的主导作用，是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。党的十八届四中全会提出，“要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大在立法工作中的主导作用”。这是第一次正式以中央文件形式就人大在立法工作中发挥主导作用作出明确规定。2015年《立法法》修改，其第五十一条明确规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”近年来，全国人大以及有立法权的地方人大积极创新立法工作体制机制，不断加强对立法工作的组织协调和综合指导，积极发挥人大在立法工作中的主导作用。全国人大及其常委会积极组织起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案的机制；加强与中央全面深化改革领导小组办公室等有关方面的沟通协调，及时落实推进改革的立法项目。地方人大及其常委会有的通过主导年度立法计划编制，变“等米下锅”为“点菜上桌”，把握法规立项和法案起草主导权；有的建立“立项通知书”机制，向起草部门明确起草重点和要求，规范起草标准；有的建立立法联席会议制度，对立法工作实施全程“领跑”。[12]

3.实现立法和改革决策相衔接的新要求

改革与法治是驱动中国发展的“车之两轮，鸟之两翼”，因此立法决策必须与改革决策相一致，立法既要适应、服务改革需要，又要发挥引领和推动作用。“我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。”“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[13]应该以法治推动改革，用法治规范改革，推进全面深化改革和法治社会建设同步、有序、健康发展。具体说来，“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。[14]2015年，《立法法》明确以“发挥立法的引领和推动作用”为宗旨，规定“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。实践中，全国人大常委会以授权决定形式支持相关改革试点工作已逐步形成制度，以确保在法治轨道上推进改革。