第一节 中华民族站起来开创法治建设新纪元

中国是一个具有五千多年文明史的古国，中华法系源远流长。中华民族在漫长的历史发展中，创造了悠久灿烂的中华文明，为人类作出了卓越贡献，成为世界上伟大的民族。[1]我们的先人们早就开始探索如何驾驭人类自身这个重大课题，春秋战国时期就有了自成体系的成文法典，汉唐时期形成了比较完备的法典，并为以后历代封建王朝所传承和发展。中国古代法制蕴含着十分丰富的智慧和资源，中华法系在世界几大法系中独树一帜，[2]深刻影响了亚洲诸国，古老的中国为人类法治文明作出了重要贡献。

然而，1840年鸦片战争后，中国逐渐沦为半殖民地半封建的社会，中华法系的古老文明逐步走向衰落。1921年，在中华民族内忧外患、社会危机空前深重的背景下，在马克思列宁主义同中国工人运动相结合的进程中，诞生了中国共产党。从此，中华民族的历史发生了翻天覆地的改变。中国共产党团结带领中国人民进行28年浴血奋战，完成新民主主义革命，建立中华人民共和国，开创了中华民族从此站起来、新中国法治建设的新纪元，实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃。

一 建立人民民主新国家：共同纲领至“五四宪法”颁布

建立人民当家作主新国家的第一步，是人民夺取国家政权，争得民主，使自己上升为统治阶级。“如果没有政权，无论什么法律，无论什么选出的代表都等于零。”[3]在中国共产党领导人民夺取国家政权、成为执政党之后，为了巩固和发展政权，必须制定新宪法，创立和实行新法治。“新中国成立初期，我们党在废除国民党旧法统的同时，积极运用新民主主义革命时期根据地法制建设的成功经验，抓紧建设社会主义法治，初步奠定了社会主义法治的基础。”[4]

1949年1月，中共中央发布关于时局的声明，提出了惩办战犯和废除伪宪法、伪法统等和平谈判的条件。2月，发布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，宣布“在无产阶级领导的工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的六法全书应该废除，人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为依据，而应该以人民的新的法律为依据”。这些重要指示精神，为彻底废除国民党政权的伪法统、六法全书及其立法、执法、司法制度，确立中华人民共和国新生政权的合法性，创立新中国社会主义法治，廓清了宪制障碍，奠定了法理基础。董必武同志曾经指出：“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的。否则就是无政府主义。如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢？”[5]

中国在世界上的地位，是在中华人民共和国成立以后才大大提高的。“只有中华人民共和国的成立，才使我们这个人口占世界总人口近1/4的大国，在世界上站起来，而且站住了。”[6]1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。《共同纲领》总结了1840年鸦片战争以来，特别是中国共产党领导人民反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的革命斗争经验，宣告了中华人民共和国的成立，确定了新国家应当实行的各项基本制度和重大政策，是一部具有临时宪法作用的建国纲领。1949年10月1日，毛泽东主席宣读中华人民共和国中央人民政府公告，向全世界宣告中华人民共和国成立。《共同纲领》的颁布实施和中华人民共和国的建立，中国人民从此当家作主，成为新国家新社会的主人，开启了中华民族站起来和新中国法治建设的新纪元。

中华人民共和国的建立，彻底结束了旧中国半殖民地半封建社会的历史，彻底结束了旧中国一盘散沙的局面，彻底废除了列强强加给中国的不平等条约和帝国主义在中国的一切特权，彻底废除了国民党政权保护地主与官僚资产阶级反动统治的“六法全书”“伪法统”和“伪宪法”，为建设新法治奠定了根本政治前提和制度基础。新中国高度重视以法治立国，除《共同纲领》外，还抓紧制定颁布了一系列法律、法令。在组织建立国家政权方面，制定了《中国人民政治协商会议组织法》《中央人民政府组织法》《各界人民代表会议组织通则》《大行政区人民政府委员会组织通则》《政务院及所属各机关组织通则》《人民法院暂行组织条例》《最高人民检察署暂行组织条例》等；在维护社会秩序方面，制定了《惩治反革命条例》《管制反革命暂行办法》《惩治土匪暂行条例》《城市治安条例》《农村治安条例》等；在恢复发展国民经济、稳定经济秩序方面，制定了《全国税政实施要则》《妨碍国家货币治罪条例》《禁止国家货币出入境暂行办法》《救济失业工人暂行办法》《劳动保险条例》《私营企业暂行条例》《惩治贪污条例》《暂行海关法》等；在土地和社会民主改革方面，制定了《土地改革法》《关于划分农村阶级成分的决定》《关于土地改革中对华侨土地财产的处理办法》《婚姻法》《工会法》等。《共同纲领》和新中国颁布的其他法律法令，对建立和巩固新生的共和国政权，确认中华民族站起来的革命成果，实现人民当家作主，维护社会秩序和恢复国民经济，起到了重要保障作用。

新中国成立伊始，中央人民政府委员会及时颁布《婚姻法》《工会法》《土地改革法》，为实现中华民族的主体力量——妇女、工人、农民从此“站起来”提供了重要的法律依据和法治保障，对确认和实现妇女这个“半边天”、工人阶级、农民阶级的翻身解放，具有重大政治和社会意义。

“妇女能顶半边天”，妇女解放是中华民族站起来的组成部分。没有妇女解放，中华民族就不可能真正站起来。《共同纲领》第六条规定：中华人民共和国废除束缚妇女的封建制度。妇女在政治的、经济的、文化教育的、社会的生活各方面，均有与男子平等的权利，实行男女婚姻自由。1950年4月，中央人民政府委员会通过《中华人民共和国婚姻法》（以下简称《婚姻法》），确立了以男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女合法权益、取缔娼妓和童养媳为特征的新中国婚姻制度。毛泽东同志指出，《婚姻法》是关系到千家万户、男女老少切身利益的，是普遍性仅次于宪法的根本大法。它是全国范围内实行婚姻家庭制度改革的法律依据，是同封建主义家庭制度作斗争的有力武器，也是建立和发展新婚姻家庭关系、改造旧式婚姻家庭关系的重要工具。《婚姻法》的颁布施行，从根本上否定了中国几千年的封建婚姻制度，把妇女从专制的父权、夫权下解放出来，在中国历史上第一次赋予妇女和男性平等的作为人的资格和权利，标志着新中国婚姻家庭制度进入崭新阶段。

《共同纲领》序言规定，中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。为了使全国工人阶级更好地组织起来，发挥其在新民主主义建设中应有的作用，1950年6月中央人民政府委员会通过《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》），对工会的性质、权利与责任、基层组织、经费等作出规定，明确工会有代表工人同企业订立集体合同和维护工人切身利益的广泛权利；组织、教育工人拥护人民政府政策法令、积极搞好生产、发挥工人阶级领导作用的职责。《工会法》的颁布施行，对于巩固人民民主专政的政权，建立和发展工会组织，团结教育广大职工积极投身社会主义革命和建设，起了重要作用。

《共同纲领》第二十七条规定，土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。1950年6月，中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国土地改革法》（以下简称《土地改革法》）明确规定，土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。《土地改革法》将中国历史上最大规模的土地改革运动纳入了法治轨道，从政治、法治和经济上极大地解放了千百年来备受压迫剥削的中国农民阶级，实现了农民阶级作为国家主人的人民当家作主，有效地巩固了人民民主专政工农联盟的阶级基础，为国家的工业化和农业的社会主义改造创造了有利条件。

从历史角度看，《婚姻法》《工会法》《土地改革法》这三部法律，不论是对新生的共和国而言，还是对普通百姓而言，都有着极为特殊的重要意义。如果说《婚姻法》让广大妇女获得了解放，《工会法》确立了工人阶级国家主人翁的地位，那么，《土地改革法》则让亿万农民从经济上翻了身。因此，新中国这三部重要法律的出台，改变了中华民族几千年的历史，从法律上保障中国人民真正站了起来，扬眉吐气，当家作主。[7]

二 社会主义法治创立：“五四宪法”至1957年“反右”运动前

这一时期最重大的法治成就，是颁布了新中国第一部社会主义类型的宪法。1953年年初，中央人民政府委员会决定成立中华人民共和国宪法起草委员会，毛泽东同志任委员会主席，朱德、宋庆龄等32人任委员。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。这是新中国的第一部宪法，也是中国历史上第一部社会主义类型的宪法。1954年宪法确认了中国共产党领导人民夺取新民主主义革命胜利、中国人民掌握国家权力的历史变革；总结了新中国社会改造与社会建设的经验，规定了国家的国体和政体、公民的基本权利和义务，规定了国家在过渡时期的总任务和建设社会主义的道路、目标，是中华民族站起来的最高政治法律标志，是中国历史上第一部真正意义上的“人民的宪法”。第一届全国人大第一次会议提出：“现在国家已进入有计划的建设时期，我们的宪法已经公布，今后不但可能而且必须逐步制定比较完备的法律，以便有效地保障国家建设和保护人民的民主权利。”[8]“为什么把立法问题摆在前面？因为立法工作特别是保卫经济建设的立法工作，相应落后于客观需要，今后如果要按法制办事，就必须着重搞立法工作。”[9]

1954年宪法颁布实施后，我国各级政权按照宪法规定的轨道运行。宪法规定的国家总任务以及各项经济政策的实施，有力推动了社会主义改造和社会主义建设事业的发展。

这一时期，党的工作重心从阶级斗争转向经济建设。1956年党的八大政治报告提出：“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制”，“革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展，因此社会主义革命的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了”。健全社会主义法制，必须做到“有法可依，有法必依”，“更重要的还在于加强党对法制工作的领导。各级党委必须把法制工作问题列入工作议程，党委定期讨论和定期检查法制工作”。[10]

（一）开展立法工作

“五四宪法”明确全国人大为行使国家立法权的唯一机关（1955年全国人大一届二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，使全国人大常委会获得了立法授权），立法权趋于集中统一。据统计，从1954年到1957年“反右派”斗争前，全国人大及其常委会、国务院制定的法律法规和国务院各部委制定的较重要法规性文件共731件。这些立法为新中国成立之初的经济、政治和社会建设步入法治轨道，提供了法律依据和法治保障。一些重要的基本法律，如刑法、民法、刑事诉讼法等也在抓紧起草。刑法到1957年已修改22稿，并发给人大代表征求意见；民法已完成大部分起草任务，并开始向有关单位征求意见；刑事诉讼法开始起草，并于1957年6月写出初稿。

（二）建立司法制度

第一届全国人大第一次会议重新制定了《人民法院组织法》《人民检察院组织法》。根据新法院组织法，法院组织体系由三级（县级、省级、最高人民法院）改为四级（基层、中级、省高级、最高人民法院），并规定设立军事、铁路、水上运输等专门人民法院，实行四级二审制。最高人民法院是国家最高审判机关，负责监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。各级人民法院内设审判委员会，其任务是总结审判经验，讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题。

根据新检察院组织法，检察机关的领导体制由过去的“双重领导”（上级检察署和同级人民政府委员会）改为“垂直领导”（地方各级检察院和专门检察院在上级检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作），从上至下设立四级检察院，检察机关内部实行检察长领导下的检察委员会制。检察机关是国家的法律监督机关，负责一般法律监督、侦查监督、审判监督和监所监督等。

中国司法工作的一些基本原则和制度建立和发展起来。这些制度包括：公安、检察和法院三机关分工负责、互相监督、互相制约的制度，检察机关和审判机关依法独立行使职权的制度，法律面前人人平等原则，人民陪审员制度，公开审判和辩护制定，合议庭制度和回避制度，两审终审制和死刑复核制，等等。这些制度至今仍是我国司法体制的重要基础。

加强公安建设。新中国成立初期公安队伍是由军队转制过来的。“五四宪法”颁布后，公安力量实现了普通警察与武装警察的分离，主要负责维护社会治安。1957年全国人大常委会制定《人民警察条例》，对人民警察的性质、任务和职权作了明确规定，从而把人民警察建设纳入法治轨道。

（三）推进监察和法制工作

根据国务院组织法和地方人民代表大会、地方人民委员会组织法，在国务院设立监察部，在省、直辖市、设区的市人民委员会和专员公署设置监察机关，在工作特别需要的县和不设区的市由专署或省的监察机关重点派监察组，并受委派机关的垂直领导。1955年11月，国务院颁布《监察部组织简则》，对监察体制等作了具体规定，从而使国家监察工作开始走上程序化法制化轨道。

1954年11月，第一届全国人大常委会第二次会议批准设立国务院法制局。国务院颁布《国务院法制局组织简则》，对国务院法制局的任务、内部机构设置、体制、审议法规、会议制度等作了专门规定。

新中国的律师制度、公证制度相继建立起来。到1957年6月，全国已建立19个律师协会，817个法律顾问处，有2500多名专职律师和300多名兼职律师；到1957年年底，全国有51个市设立公证处，1200多个市、县法院受理公证业务，有专职公证员近千名，共办理公证事项29万多件。国家仲裁制度初步建立，有关部门制定了《中国国际贸易仲裁委员会对外贸易仲裁委员会仲裁程序暂行规定》，对仲裁范围、仲裁员的产生、仲裁组织、裁决及执行等作了详尽规定。

三 社会主义法制受挫：“反右运动”至“文化大革命”结束

1957—1976年是新中国法制由曲折走向挫折的20年。由于“党在指导思想上发生‘左’的错误，逐渐对法制不那么重视了，特别是‘文化大革命’十年内乱使法制遭到严重破坏，付出了沉重代价，教训十分惨痛！”[11]

主要表现为：其一，社会主义法治基本原则（如法律面前人人平等原则；公检法机关分工负责、互相制约原则；法院依法独立审判原则；检察院行使一般法律监督权，依法独立行使检察权原则；被告人有权获得辩护原则）遭到批判。其二，立法工作逐步趋于停滞。全国人大及其常委会、国务院及其所属部门发布的规范性文件，1958年为143件，1965年仅有14件。1958—1966年，不仅比较重要的法律一部都没有制定出来，而且刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法等基本法律的起草工作也停了下来。其三，一些法制机构被撤销。1959年撤销了司法部、监察部、国务院法制局；律师、公证队伍被解散。公检法三机关来分工负责互相监督的司法制度被取消。

发展到“文化大革命”，彻底砸烂公检法，国家宪法遭到粗暴践踏，新中国建立的民主法制设施几乎被全面摧毁，社会主义法制受到严重破坏，给我们留下了深刻教训。

虽然我们党在历史上，包括新中国成立以后的30年中，犯过一些错误，甚至犯过“文化大革命”这样的大错误，但是我们党终究把革命搞成功了。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，把马克思列宁主义基本原理同中国革命具体实践结合起来，创立了毛泽东思想，团结带领全党全国各族人民，经过长期浴血奋斗，完成了新民主主义革命，建立了中华人民共和国，确立了社会主义基本制度，成功实现了中国历史上最深刻最伟大的社会变革，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。如果没有1949年建立新中国并进行社会主义革命和建设，积累了重要的思想、物质、制度条件，积累了正反两方面经验，改革开放很难顺利推进，新时期中国特色社会主义法治建设也不可能有序开展。