叶适管理思想研究
南宋孝宗统治时期，政治较为开明，思想较为活跃，出现了朱熹、叶适、陆九渊等不少思想家。其中叶适讲究功利，在国家管理方面造诣颇深，提出了较系统的管理理论。本文拟就此做一些探讨。
一 集权与分权及管理幅度
叶适的管理理论，是通过对宋朝统治弊病的批判来阐出的。他的批判可以归结为四句话：“自昔之所患者，财不多也，而今以多为累；自昔之所患者，兵不多也，而今以多为累；自昔之所患者，法度疏阔也，而今以密为累；自昔之所患者，纪纲纷杂也，而今以专为累。”[1]在这四条之中，最重要的是纪纲以专为累。
叶适分析了宋朝专制统治的发展过程。他提出，宋朝立国之始，在施行国家管理的根本方针上，与历朝有深刻的差异：“国家规模，特异前代，本缘唐季陵夷，藩方擅命，其极为五代废立士卒断制之祸，是以收揽天下之权，铢分以上悉总于朝，上独专操制之劳。”[2]收揽天下之权，突出表现在：在军事方面，将绝大部分作战部队的调动权收归朝廷，地方和军将无朝旨不能调动军队；在财政方面，将绝大部分赋入的支配权收归朝廷，地方军政长官无权支配财赋；在官员任用方面，将前代允许地方长官自行任命权收归朝廷。路级不设统管军政的长官，而分设互不隶属分掌军、政、财、刑等的监司，各监司直接对朝廷负责。这样处置的结果，各方面的权力都集中于朝廷和皇帝本人，“国家因唐、五季之极弊，收敛藩镇权归于上，一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之也”[3]。这种过分专制的做法又被后来的统治者奉为“守邦之大猷而当百世而不变”[4]，被认为是“古人之未至，而今日之独得”[5]。本来，宋初为消除割据分裂祸患，实行一些矫枉过正的政策也不必厚非，然而当其统治巩固之后，非但不加以纠正，反而变本加厉地加强专制，并“于烦文细故加增之”[6]，使得这种专制不断深化趋于极端。仁宗时，范仲淹等力图改革，行庆历新政，以受挫告终。神宗时，王安石想扭转颓势，而未抓住要害，“不知其为患在于纪纲内外之间，分画委任之异，而以为在于兵之不强，财之不多也”,“欲因弱势以为强势”，也未成功。此后，纪纲以专为累的情况就日趋严重。
叶适指出，纪纲过专带来的弊害首先就是边防虚弱，战争失利。他认为，宋初收揽事权没有考虑边疆与内地的不同。他主张“固外者宜坚，安内者宜柔。使外亦如内之柔，虽能自安，而有不大可安者”[7]，这种忧患就是外侮。本来，太祖时还给边将一些机动权，使他们得以在一定程度上施展才能。然而太祖末年和太宗即位后，连原来给的机动权也收回了。“故自雍熙、端拱以后，契丹（辽）日扰，河北、山东无复宁居，李继迁叛命，西方不了解甲”[8]，战则胜少败多，且敌强我弱的形势渐成定局。查其根源，就是“诸将不能自奋于一战者，权任轻而法制密，从中制外而有所不行也”[9]。“治具日密，法令则日烦，禁防束缚日不可动，爵禄恩意豢养群臣狃于区区文墨之中。”[10]军将一举一动都受到法制的约束，一言一行都受到君主的猜忌，他们的军事才能不能发挥，而他们养尊处优无所事事却得到鼓励。结果，“虽聚重兵勇将而无一捷之用，卒不免屈意损威以就和好”[11]。如北宋末年，“女真之来南地，杂以奚、契丹、渤海、汉儿，前才五六万，后亦不满十万而已”[12]，然而“长驱而至，莫有敌者”[13]。宋朝百余万大军，顷刻土崩瓦解，北宋随之灭亡。这就是过分专制的恶果。南宋统治者并未接受教训，重蹈覆辙，不给军将和平时期必要的治军权、战争中必要的机动处置权，严重损伤了军队的战斗力。针对这种状况，叶适提出了他的改革方案：“分两淮、江南、荆湖、四川为四镇，以今四驻扎之兵各以委之”;“于中各割属数州，使兵民财赋皆得自用，而朝廷不加问焉，余则名属之则已。而又专择其人，以各自治其一州，所谓兵民财赋皆得自用。”[14]这一建议体现了他的适当分权分责的主张。
在国家管理的其他方面，叶适描绘其过分专制状况道：“自边徼犬牙万里之远，皆上所自制命。一郡之内，兵一官也，财一官也，彼监此临，互无统属，各有司存，推之一路犹是也。故万里之远，口频呻动息，上皆知之，是纪纲之专也。”[15]即讲，州和路二级均无统一的管理核心，分掌兵财等的官员都与朝廷直接发生联系，重要的决策权全部总揽于朝廷。“尽收威柄，一总事权，视天下之大如一家之细。”[16]“私其臣之无一事不禀承我者为国利”[17]，认为只有这样才能消除反叛割据的危险，满足自己的权力欲。叶适认为，这种管理方式固然不无便利之处，但“有大利必有大害”[18]。宋朝收揽事权，“欲专大利而无受其大害”[19]，固然也做出了很大的努力，然而归结起来不过是“废人而用法，废官而用吏，禁防纤悉”[20]而已。其实行的结果则是“人材衰乏，外削中弱”。[21]所以，“无所分画则无所寄任，天下泛泛焉而已。百年之忧，一朝之患，皆上所独当……故纪纲以专为患而至于国威不立”[22]。叶适又从历史经验教训的角度对此做了论证，他指出：“两汉之治所以过于后世者，岂非其操之简而制之要哉。”[23]唐朝之所以强盛，也是由于其事权集散较为适当。与前代相比，宋朝最为集权，而“天下之弱势，历数古人之为国，无甚于本朝者”。
针对宋朝纪纲过专的弊病，叶适提出：“知威柄之不能独专也，故必有所分；控持之不可尽用也，故必有所纵。”[24]要适当改变管理层次不合理的状况，必须实行弹性控制。对于分级管理中不适当的权力上移的倾向要予以纠正，“还转运司之权以清户部之务，罢提举司之事以一转运之权”[25]。“分画委任而责其成功”,“功罪有归”，奖罚分明。
他还批评了那种机械地将《周礼》所载管理国家的手段移之于宋代的做法和主张。他说，借鉴《周礼》是可以的，但不能原样照抄。这是因为管理国家“必辨其内外大小之序，而后施其繁简详略之宜”[26]。周朝与宋朝，古今悬隔，管理体制有着深刻的差异：“三代之时，自汉、淮以南皆弃而不有，方天下为五千里，而王之自治者千里而已。其外大小之国千余，皆得以自治……其生杀废置犹不能为小者，天子皆不预焉。”[27]由于天子直接管理的范围小，地狭民寡[28]，故可以管得细，“米盐縻密无所不尽”[29]。而宋代“包夷貊之外以为域，破天下之诸侯以为州县，事虽毫发，一自上出，法严令具，不得摇手”[30]。且“其臣不能久于其官而遽去”[31]。在这种情况下“以求合于《周礼》之书”[32]，必然导致“人情不安而至于乱”[33]。这就是说，在管理的地域范围成倍增广的情况下，管理的密度必须适当加以调整，才能使管理的负担适中从而保证管理的可靠性和可行性。
二 人与制度
由纪纲过专派生而出，即法度过密。叶适说：“纪纲、法度一事也，法度其细也，纪纲其大也。”[34]这里所说的法度，不仅指法律、法令，也包括制度。国家管理上的过度集权，必然导致法度的细密严苛。法度由疏到密的演化大体是与纪纲由散到专同步的。叶适讲：“本朝之所以立国定制、维持人心期于永存而不可动者，皆以惩创五季而矫唐末之失策为言，细者愈细，密者愈密，摇手举足辄有法禁。而又文之以儒术，辅之以正论，人心日柔，士气日惰，人才日弱，举为懦弛之行以相奉繁密之法，遂揭而号于世曰：此王政也，此仁泽也，此长久不变之术也。”[35]“以二百余年所立之国，专务以矫失为得”[36]，法度就只能是越来越细密。法度细密突出地反映在宋初以来历朝编定的“编敕”“敕令格式”“条法事类”等有法律效力的官方文书上。这类文书内容庞杂，包括法律条文、诏敕、规定的帐籍或申文的格式等。“自嘉祐、熙宁、元丰、元祐、绍圣、大观、政和、绍兴，皆自为书……乾道、淳熙，已再成书矣。以后冲前，以新改旧。”[37]其部帙之浩繁，达到令人吃惊的程度。例如，绍兴年中秦桧主持编定的盐茶敕令格式有二百四十九卷，常平免役敕令格式五十四卷，连同其他方面的文书，简直是汗牛充栋。官员们不要说通晓这些文书，就连通读一遍也非易事。法度如此细密，自然是为了使集权专制统治得以维持，防范各种离心倾向。然而法度过密，就意味着各级官员的随机处置权的过分减少，“任法不任人”，即只见管理制度不见管理者。宋王朝沿此邪路愈走愈远，终于到了摧残人才进而使管理混乱的地步。
任法不任人，单纯依赖法律、法令、制度等，而不发挥各级官员的主观能动作用，其弊害首先是使人的才能无法发挥，优秀人才的选拔受到妨碍。在广大的范围内施行同一法度，法度又过于细密，而管理者的水平参差不齐，就必然束缚一些有才能的管理者的手脚，使他们丧失了发挥长处的活动天地。叶适讲：“国家以法为本，以例为要，其官虽贵也，其人虽贤也，然而非法无决也，非例无行也。”[38]大家一样地照章办事，就难免优劣难辨。“每事心守程度、按故例，一出意则为妄作矣。”[39]弄得管理者们不得不谨小慎微，不求有功但求无过。细密的法度又驱使他们为一些细小的硬性规定奔忙劳碌。例如，关于路级监司的法度突出体现了“恐其擅权而自用”[40]的意图：“非时不得巡历，或巡历不得过三日，所从之吏卒、所批之券食、所受之礼馈，皆有明禁。”[41]然对其如何督促属郡搞好民政财政，却没有行之有效的法度。这样，“不责其大而姑禁其细”,“监司之弛惰，人反以为宽大，上迹以为知体。监司之举职，人反以为侵权，上亦以为生事”[42]。州县官则又终日困于财计，“一日为吏，簿书、期会迫之于前，而操切无义之术用矣”。“县则以板帐，月桩无失乎郡之经常为无罪，郡则以经总制无失乎户部之经费为有能。”[43]他们的精力都消耗于无聊的琐事中了。其结果，“人之才不获尽，人之志不获伸，昏然俯首一听于法度”[44];“将迎唯诺，自可称职，而贤能遂至于无用矣”;“修饬廉隅者反以行见异，研玩经术者反以学见非，志尚卓牵者反以材见嫉，伦类通博者反以名见忌”[45]。弊害还不止于此，法度过于细密，其中必然有不适用、不可行或过时者，有在某一范围内不适用者，又难于及时修正。由于强制推行这些不适当的法度，就滋长了管理者中间的歪风邪气。“有知其不可行而姑委之于下，下则明知其不可行而姑复之于上，虚文相挺，浮论相倚”[46]，进而“事功日隳，风俗日坏，贫民愈无告，奸人愈得志。此上下之所同患，故法度以密为累而治道不举”[47]。
任法不任人，也妨碍了人才的选拔。宋朝人才选拔主要靠科举、官员考课、荐举铨选等制度。这些制度也比前代细密繁杂得多。其指导思想也是加强专制，防范官员培植私党、发展私人势力。叶适批评科举取人，言其“用科举之常法，不足以得天下之才，其偶然得之者，幸也”;“科举所以不得才者，谓其以有常之法而律不常之人”。以诗赋取人，所取者仅长于文艺；以经书取人，所取者仅长于记诵；至于操行、管理才能都难以通过科举考试考察。有时考生虽“在高选，辄为天下之所鄙笑”[48]。制举制度的考察科目虽稍广，然仍未脱离“责之于记诵、取之于课试”[49]的窠臼，使“豪杰特起者轻视而不屑就”[50]。考生名额分配也有制度，名额多处不学之人轻易参试，名额少处考生则“奔走四方，或求门客，或冒亲戚，或趁籴纳”,“假冒干请，无所不为”[51]。选拔人才变为摧残人才。叶适认为，士人入官，是国家获得人才的源泉，“立国之命系焉”[52]。选拔人才仅通过细密的科举制度而不动员有关的官员发挥能动作用去识别引荐，所获得者便不是优秀的人才。
任法不任人，也使在在职官员中选拔人才受到妨碍。宋朝制定了繁密的官员考课升黜制度，项目庞杂，综合评定十分困难，而官员的出身和资历却是摆在明处的，于是，考课多流于形式，而升迁以出身与资历为据却成为惯例，即所谓“不任人而任法之弊，遂至于不用贤能而用资格”[53],“无有流品，无有贤否，由出身而关升，由关升而改官”,“资深者叙进，格到者次迁”,“侍从不荐士，执政不举贤，执资格而进曰：此足以任此矣”[54]。荐举制度本来是要官员们推荐下级官员的，但由于宋朝对选人改官、京官改朝官等所需上级官员举荐的人数、类别等都做出了硬性规定，就使得上级官员或出于怜悯，或出于情面等，不得不举荐；而下级官员，为了获得升迁机会，不论贤愚邪正，都得设法按规定求得足够数量的举荐者。如此“上不信其举人者，举人者不信其求举者，求举者不以自信”[55]，徒有荐举的形式，并无选拔贤能的实效，且造成了“奔竞成风，干谒盈门”[56]的坏风气，最终使那些分明有选拔人才义务者也不履行其职责。宰相历来的首要任务是选任贤才，然在宋代，下级官员众多，宰相多不认识，自难举荐；“若乃侍从近臣之进退，又常曰不敢预闻”[57]，以免招来猜忌。吏部本应专以选拔人才为职，然而却不能很好发挥其职能作用。“天下法度之至详，曲折诘难之至多，士大夫不能一举手措足，不待刑罚而自畏者，顾无甚于铨选之法也。”[58]吏部官员终日与此繁文密法周旋，耗尽了精力，选任贤能，几成虚言，遂使吏部成为“天下大弊之源”[59]。
这种完全忽视发挥各级官员的主观能动作用，迷信法度条文，只见法度而不见人，最终还要波及国家管理的各个方面，“举一事求利于事而卒以害是事，立一法求利于法而卒以害是法”;“行经界则经界为害，行保甲则保甲为害，行方田则方田为害”;“天下皆行于法度之害而不蒙法度之利，二百年于此，日极一日，岁极一岁”[60]。叶适认为，这种做法应该立即纠正，改任法不任人为“任人以行法”,“使法不为虚文而人亦因以见其实用。功罪当于赏罚，号令一于观听，简易而信，果敢而行”。[61]例如管理官员调配升黜的吏部，要有实际的机动权。要把由宰相公署分占的部分官员委任权交还吏部，使吏部通盘规划，通融调度，“少助朝廷用人”,“尚书、侍郎者不虚设矣”[62]。以此类推，其他岗位上的官员也应具备尽职尽责所必需的条件和机动权力。
三 兵少而后强，财少而后富
叶适又批评宋朝统治，谓其“兵以多为累”“财以多为累”。纪纲、法度是着重从管理者之间的关系进行讨论，兵、财则侧重从对管理对象的处置方面进行讨论。“兵多”与“财多”有密切的联系。他说：“今事之最大而当极论之，论之得旨要而当先施行者，一财也，二兵也。虽然，财之所以为大事者，由兵之为大事而已。”[63]“今天下之财自一缕以上无不尽取……十分之九以供之而犹不足者，兵是也。”[64]简言之，财多主要因为兵多，减财须先减兵。叶适认为，全面推行募兵制是不可取的，他说：“因民为兵而以田养之，古今不易之定制也。募人为兵而以税养之，昔人一时思虑，仓猝不审积习而致然尔。”[65]他又进而对宋朝的兵制做了分析：“古者以民为兵，不以兵为民；因事以养兵，不养兵以待事；兵聚则求战，聚则不敢不战。今食钱自日百钱以上，家小口累仰给于官，国力不供而常有饥寒之色，是以兵为民地；北方无事二十余年终不解甲，是养兵以待事也。养兵如故，和亲亦如故，是聚兵而不敢战也。”[66]宋朝不但行募兵制，而且常备军数量也极冗多。北宋时有一百数十万，然版图尚广，或可支吾；南宋半壁河山，其数额却未能有效地实行裁减。叶适言：“今天下之兵，惟其在内之三衙，名曰宿卫京师，是其虽可议而犹不可废也。四屯驻之大军何其多也！诸州之厢兵、禁兵、土兵，又有小小控扼所屯之兵，併兵之数亦且百万，亦古无有也。”[67]兵员冗多，管理不免漏洞百出，“统副非人，朘刻禀赐，卒伍穷饿，犯嗟流闻”[68]。同时“国力不供”[69]，兵士兵困，士气低下，军无斗志，“大则历数十岁与虏人和亲而不敢斗一日之兵，小则草寇数百人忽发而不能制，……故兵以多为累而至于弱”[70]。统治者还常以兵变为忧，“内则常忧其自为变而外则不足以制患”[71]。故叶适讲：“养兵以自困，多兵以自祸，不用兵以自败，未有甚于本朝者也。”[72]
叶适批驳了那种以为恃兵为固乃太祖神策，“可因而不可改，可增而不可损”[73]的认识，谓其“厚诬太祖而重误国家”[74]。他提出，宋太祖行募兵制，乃沿前代之旧，且“汰兵使极少，治兵使极严”[75]，借此才能“平一僭乱，威服海内”[76]。他又指出，反对裁减兵员者多数都因对兵多的害处认识不足所致，富国强兵之关键在变军制，变军制必须以裁减为第一步，“不减宿卫屯驻之大兵，而国力不宽；不减厢禁弓手土兵，则州郡之力不宽”[77]12。“兵以少而后强，财以少而后富，其说甚简，其策甚要，其行之甚易也。”[78]
叶适又批评了想用保甲取代募兵的做法。他说：“王安石为神宗讲所以销兵之术，知兵之不胜养，而犹不悟籍兵之不必多，教诸路保甲至四五十万，阴欲以代正兵，正兵不可代，而保甲化天下之民皆为兵。”[79]他肯定了王安石寓兵子民的努力方向，又批评了他在未能有效裁军的同时又广行保甲，加重了百姓负担，“于是，虚耗之形见而天下之势愈弱”。“至于绍圣以后则又甚矣，保甲复治，正兵自若，内外俱耗，本末并弱。大观、政和中，保甲之数至六七十万”[80]，百姓负担之沉重已是无法忍受，北宋末年的动乱败亡与此有着密切的关系。
宋朝财多，实因费广所致。多兵外又有冗官、岁币等。叶适讲：“今天下有百万之兵，不耗不战而仰食于官；北有强大之虏以未复之仇而岁取吾重赂；官吏之数日益而不损，而贵臣之员多不省事而坐食厚禄。”[81]这使得宋朝君臣上下以敛财为急，“天下之财用责于户部，户部急诸道，每道急其州，州又自急其县，而县莫不皆急其民。天下之交相为急也，事势使然”[82]。敛财不但急，而且多。叶适言：“以祖宗之盛时所入之财，比于汉唐之盛时一再倍；熙宁、元丰以后……比治平以前数倍，而蔡京变钞法以后，比熙宁又再倍矣……然要之渡江以至于今，其所入财赋视宣和又再倍矣。是自有天地，而财用之多未有今日之比也。”[83]如此取财，就给财政管理带来巨大的困难。首先，要获得如此多的钱财，就不得不巧立名目，开始取之田赋附加税，继而取之盐酒茶矾香、商税，然后取之市易、青苗、免役，最终乃取之于和予买、经总制等。大抵后者之所为，乃前者所不道，而再后者之所为，又乃后者所羞为。如此越来越陷于“其事无名，其取无义”[84]的境地，严重损害了国家的威信。叶适认为，管理国家，要取信于民，“使天下疑已，不可以为天下”[85],“理天下之财而天下不疑其利，擅天下之有而天下不疑其贪，政令之行，天下虽未必能知其意而终不疑其害已”[86]。然而南宋时，百姓对国家已无起码的信任，稍有举措，百姓就疑心是敛财的新花样，从而人心惶惶，这就给财政管理增加了麻烦。其次，巧立名目敛财，也给财务管理带来不便。“上之取财其多名若是，于是州县之所以诛求者，江湖为月桩，两浙、福建为印板帐，其名尤繁，其籍尤杂”[87],“胥吏疲于磨算，属官倦于催发”,“士方其入仕，执笔茫然莫知所谓”[88]。这势必造成管理上的漏洞，给贪污舞弊者以可乘之机。最后，由于聚财敛财的任务过重，使得财政管理的其他任务都被一笔勾销。依照叶适的认识，理财应有如下功能：“衣食之具或此有而彼亡，或彼多而此寡，或不求则伏而不见，或无节则散而莫收，或消削而浸微，或少竭而不继，或其源虽在而浚导之无法”[89]，这些都在管理者职责范围之内。只有这样，才能真正做到“以天下之财与天下共理之”[90]。而在南宋，理财变成单纯的“取诸民而供上用”,“理财者，聚敛而已矣”[91]。无限制地聚敛，就成为竭泽而渔，“昔之号为壮县、富州者，今所在皆不复可举手”;“齐民中产衣食仅足，昔可以耕织自营者，今皆转徙为盗贼冻饿矣”[92]。财源因而枯竭。叶适又从历史经验的角度，进一步论证财多为弊的道理。他指出：“隋最富而亡，唐最贫而兴。唐（按指前期）之取民，以租以庸以调，过此无取也。而唐之武功最多，辟地最广，用兵最久，师行最胜”,“致唐之治，有唐之胜，其不待财多而能之也决矣”[93]。他进而论道：“古者财愈少而愈治，今者财愈多而不足”[94]，因此“善为国者将从其少而治”[95]。他反对那种先北伐成功而改革内政的主张，提出：“能捐横赋而后可以复版图，俟版图之复而后捐之者，无是道也；能裕民力而后可以议进取，待进取之定而后裕之者，无是道也。”[96]这就是说，当务之急压倒一切的是使财由多变少，使百姓减轻负担，才能富国强兵一雪国耻。
叶适的管理思想是很丰富的，与其同时代的思想家相比，有不少独到之处，以上只能略举其概。他的关于集权分析、管理幅度与密度、管理中的人与法等思想，他的关于富国强兵的战略思想，对于我们都有较大的借鉴和参考价值，应当认真加以研究。尤为难能可贵的是，叶适不是把国家管理的各个方面看成是互不相干的，而是把它们看成一个整体内互相联系的部分，他强调管理的系统性和有序性，这同现在的管理学是有些相近之处的。作为一个封建时代的思想家，他的理论中也有粗糙不够严密之处，有些消极失当的成分，例如他过多地美化三代，在批判宋朝时弊时也或有矫枉过正的地方，但考虑到当时他所处的社会历史环境，这也是不应苛求的。