第一章　无障碍建设的法律责任的理论基础

一、无障碍建设的法律责任概述

拟制定的《无障碍建设条例》的内容主要由无障碍设施建设、改造、管理，信息交流无障碍建设，公共服务机构、公共场所服务无障碍，残疾人家庭、出行、辅助设备、交通工具无障碍，法律责任，附则等部分组成。为了满足残疾人、老年人、妇女儿童和其他社会成员出行或参与社会生活的需要，条例对各项无障碍环境的建设会制定或准用一定的标准和要求，该部分义务主体不履行或不适当履行相关标准，会使得立法目的落空，保障难以落实。

法律责任是因违反法定义务或契约义务，或不当行使法律权利、权力所产生的，由行为人承担的不利后果。法律责任的规定一方面可以明确义务主体，使责任落到实处;另一方面当义务主体不履行相关义务时，可以依法律予以制裁，因而法律责任的规定是该条例得以实施的重要保障。

无障碍建设的法律责任主要是指对违反法律、法规中关于无障碍建设的规定，不履行、不适当履行相关法律义务，由行为人承担的不利后果。

二、无障碍建设的法律责任的形式

法律责任的形式主要有刑事责任、行政责任和民事责任三种，从广义上讲，无障碍建设的法律责任是一种以行政法律责任为主，兼具民事和刑事责任的混合型责任。

第一，行政责任是行政法律关系主体违反行政法律规范或不适当履行行政法律义务所产生的否定性法律后果。行政立法一方面侧重于对不履行义务主体的制裁，另一方面规定了大量的政府责任。无障碍建设是为了保障残疾人、老年人和其他特殊群体的权利，确保其正常的生活，具有公益性质，国家需要通过行政立法对此予以保障。保障需要两个方面:一是无障碍建设的各个环节都需要政府积极地履行职责，许多无障碍环境的建设需要政府资金投入、项目审批、监督管理等，这些规定的落实主要是靠行政责任的保障;另一方面无障碍建设的立法会形成一种行政管理秩序，相关义务主体违反相关规定，不仅会对他人人身、财产造成损害，还会侵害这种行政管理秩序，需要通过行政手段予以制裁。

第二，刑事责任必须由刑法予以规定，某些严重违反法律、法规关于无障碍建设的强制性规定的行为，具有严重的社会危害性，需要依法追究责任，基于罪刑法定原则，这些应该由刑法予以规定。因而在无障碍建设条例的立法中，对于严重违反法律规定，构成犯罪的，应追究刑事责任。

第三，民事责任更强调补偿性和任意性，侧重于对受到侵害的财产关系和人身关系予以恢复和补救，行政责任的规定则侧重于对不履行相关义务的主体予以制裁。现实中往往会出现责任的竞合现象，如对无障碍设施的侵占，一方面可能会引发行政责任，由行政机关予以相应的行政制裁，另一方面会引发民事责任，由权利人要求侵权人承担相应的民事责任，如赔偿、恢复原状等。

民事责任与刑事责任的承担完全可以参照民法和刑法的一般规定，在行政法规中予以规定主要是为了特殊强调。而行政责任则是针对无障碍建设中各种具体违法情形所课以的义务，这种情形最具普遍性和多发性，因而关于无障碍建设的法律责任主要是一种行政责任。现实中对违反无障碍建设规定的主体可能会课以刑事责任、民事责任或行政责任，这主要体现在法律、法规之间的协调配合上，不同位阶、不同部门的法律、法规分别规定各自的责任，相互统一，共同筑建保障无障碍建设的责任体系。

三、无障碍建设的法律责任的依据

(一)归责原则及构成要件

在无障碍建设的操作过程中，某一主体的某种行为是否承担法律责任应以法律规范作为标准和依据，而法律规范制定的依据则要综合考虑无障碍建设的法律责任的归责原则和构成要件。法律责任的归责原则和构成要件是法律责任的理论依据，对法律责任的立法、执法和司法都具有理论指导意义。

无障碍建设法律责任的归责原则是判定某一行为是否承担法律责任和如何承担法律责任所遵循的最基本的标准，是指导具体法律责任规范的制定和实施的基本依据;构成要件责任则是对法律责任归责原则的具体分解与延伸，确保归责原则的目标的实现。

一般来讲，法律责任的归责原则以过错责任为主，以过错责任、无过错责任为补充，同时兼顾公平公正等原则;法律责任的构成包括五个要件:主体;过错;违法行为;损害事实;因果关系。这是制定法律责任的一般要求，在无障碍建设的法律责任中，由于涉及不同的主体，基于各个主体权利、义务的不同，其所承担的具体的法律责任有所不同，前文所讲的行政法律责任是一种广义上的行政责任，不仅包括行政主体，还包括行政相对人。在实践中，对政府部门，建设部门，一般侵占、毁坏、挪用无障碍设施的主体等，很难用统一的标准予以规定，需要在制定具体责任时完善具体的归责原则和构成要件。但在具体问题具体分析时，首先应坚持的仍是一般标准，针对特殊情形需要制定不同归责原则和构成要件的，应给予充分的理由，否则会加重相关主体的责任，不利于无障碍建设目标的实现。

(二)无障碍建设法律责任立法的指导思想

在无障碍建设法律责任的依据中，除了法律基础上的归责原则、责任构成外，还要考虑无障碍建设本身的一些规律，对这些事实、规律进行总结。我国的宪法和相关法律对残疾人保障有所规定，在无障碍建设领域，《残疾人保障法》有着明确的规定。因而在立法中应当以宪法和相关法律，尤其要以《残疾人保障法》为依据。同时我国当前的无障碍建设，尽管相关部门研究多年，但在具体落实过程中问题很多，执行困难，对此需探究理由。

总的指导思想是条例规定必须区别于法律，法律的规定可以原则性较强，而条例的规定必须明确，尽可能考虑其操作性。对无障碍设施的新建、改建、扩建，由于有相关标准的支撑，完全可以在新的起点上严格要求，这是可以做到，操作性较强的。对已有的无障碍设施，要进行日常维护，确保其正常使用，对不履行维护义务的责任人可以从重处罚。从我国的实际情况来看，老的建筑较多，无障碍设施改造的成本高，规定的责任较苛刻，很难实行，对此应当以倡导为主。对于公共服务性、公共交通运输的无障碍建设，尽管有些已经有行业标准，但实践中落实得并不很好;软性的信息提示、无障碍服务等在实践中很难界定，也以提倡性为主。对现实中多发的非法占用、毁坏无障碍设施的情形要严格惩罚。总体来说，在制定无障碍建设的法律责任部分时，要遵循以下原则:新建严，维护和使用严;老的改造、服务可以有一定弹性。

四、无障碍建设的法律责任的承担主体

确定无障碍建设的法律责任的承担主体，一方面可以使法律责任得以具体贯彻和实施，另一方面又可以避免加重其他社会主体的责任。由于无障碍建设涉及无障碍设施的建设、改造、管理，信息交流无障碍建设，公共服务机构、公共场所无障碍，残疾人家庭、出行、辅助设备、交通工具无障碍等四个方面，责任主体可以从这四个方面予以归纳和总结。

首先，无障碍建设的全过程都需要政府的积极介入:这一方面是由于无障碍环境建设的公共属性，政府必须采取特别的措施切实推进无障碍建设，在资金技术等项目的投入、无障碍设施建设的审批、监督、管理，信息交流无障碍建设的倡导等等各个方面都需要发挥政府的主导作用;另一方面是因为无障碍环境建设是一项复杂的系统工程，需要全社会的积极配合，只有政府才有这个能力组织协调，同时政府积极承担起无障碍环境建设的义务，还可以统一领导，协调其内部各管理部门，形成“政府负责，有关部门各司其职、密切配合、协同一致”的工作机制。

政府在作为无障碍建设的法律责任的承担主体的同时，还需注意其工作人员的责任。政府的行政行为由具体的工作人员实施。一般来讲，政府工作人员代表政府行使职权的行为后果由政府承担，但是，政府工作人员在行使行政职权时也可能超出职权范围或实施个人行为，因而政府机关在承担法律责任时，直接责任人与负有领导责任的领导人根据其履行时过错的大小承担相应的行政责任。

其次，在无障碍建设的各个环节中，除政府以外，还需要一些主体承担无障碍建设的义务，在其不履行相应的义务时，承担相应的法律责任。根据其具体义务和承担责任的不同，可以分为一般主体和特殊主体。

一般主体是针对所有的社会主体，法律并不对其附加必须履行的积极义务，在社会生活中，这类主体承担责任的情形主要是损坏、侵占无障碍设施或者擅自改变无障碍设施的用途时，一方面是对所有权人、使用权人的民事赔偿责任，另一方面是在不履行改正责任时所承担的行政责任。

特殊主体是为了无障碍建设的需要，对一些具有特殊资质的组织通过强行性规范规定必须履行的义务，如关于无障碍设施建设的标准，对这种规范的违反应当承当相应的法律责任，主要包括设计、施工、验收等建设单位和无障碍设施的改造人和维护人。需要注意的是立法时为了促进无障碍环境的建设，会出现鼓励社会成员采取对残疾人优惠措施的情形，如鼓励交通工具设计、生产单位开发研制交通工具的相关辅助设施。法律对此一般采取的是倡导性规范，提倡和诱导相关主体采取积极的履行措施，起到引导作用，对此种规范的违反并不承担法律责任。