第三节 实施保障评估结果

一、残疾人康复工作得到相关部门的高度重视

《残疾人保障法》实施后，我国各级党政机关、立法机构和残联系统出台的一系列相关政策和制度，为《残疾人保障法》的实施创造了条件。

1.各级党委、政府高度重视，积极推进残疾人康复工作

1991年3月28日，《残疾人保障法》实施前，国务院就下发了《关于贯彻实施<中华人民共和国残疾人保障法>的通知》（国发〔1991〕23号），要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构全面贯彻落实残疾人保障法，各级政府和有关部门要积极采取康复措施，帮助残疾人恢复和补偿功能。要保质保量完成白内障复明、小儿麻痹后遗症矫治手术和聋儿听力语言训练任务，制定智力残疾和精神残疾人康复工作方案，开展社区康复，指导残疾人进行功能、自理能力和劳动技能训练；组织好残疾人特殊用品、辅助用具的供应服务工作。

2008年《残疾人保障法》修订通过前，中央7号文件就要求加强残疾人医疗康复和残疾预防工作，包括保障残疾人享有基本医疗卫生服务，逐步将符合规定的残疾人医疗康复项目纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗范围，保障残疾人的医疗康复需求。健全残疾人康复服务保障措施，将残疾人康复纳入国家基本医疗卫生制度和基层医疗卫生服务内容，逐步实现残疾人人人享有康复服务。大力开展社区康复，推进康复进社区、服务到家庭。继续实施国家重点康复工程，着力解决农村及边远地区贫困残疾人康复难的突出问题。制定和完善残疾人康复救助办法，对贫困残疾人康复训练、辅助器具适配等基本康复需求给予补贴。优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复，对贫困残疾儿童康复给予补助，研究建立残疾儿童康复救助制度。支持开展残疾人康复科学技术研究和应用，提高康复质量和水平。这些要求是对《残疾人保障法》相关内容的进一步阐释和落实。该文件的出台为《残疾人保障法》的修订和实施创造了良好的环境，对各地落实《残疾人保障法》是一个巨大的推动。其后，各地党委、政府按照中央7号文件的精神，纷纷出台了当地促进残疾人事业发展的意见，对残疾人康复服务相关政策进行了更为详细的制度安排，有力促进了《残疾人保障法》的贯彻落实和残疾人保障事业的发展。如上海提出要形成残疾人康复服务保障机制，将残疾人康复服务纳入政府相关部门工作，制定分类实施政策，为残疾人提供全程性的康复服务，实现残疾人人人享有康复服务的目标；大力推进康复进社区、服务到家庭，建立和完善社区卫生服务中心残疾人康复室、居（村）委会残疾人社区康复点，为残疾人提供可行、可及、便捷、有效的康复服务。

2.各地人大出台实施办法，积极落实法律相关规定

1991年《残疾人保障法》实施后，各省（自治区、直辖市）均出台了残疾人保障法的实施办法，对贯彻落实残疾人保障法的各项内容进行部署，其中对贯彻康复相关内容也做出了进一步规定。如在康复医疗费用的承担方面，四川省1994年的实施办法中，对康复医疗费用的规定更为具体：“残疾人进行康复医疗所需的医疗费用，按下列办法解决：（一）享受公费医疗待遇的残疾人，按照公费医疗的有关规定解决；（二）享受劳动保护待遇的残疾人，由所在单位按照有关规定解决；（三）其他残疾人，由本人或者其法定监护人承担，承担确有困难的，由所在单位给予补助，属民政救济对象的，由当地民政部门救济。”河南省1993年通过的实施办法中，除了对康复医疗费用承担作了与四川实施办法类似的规定外，还规定：“卫生医疗和担负康复训练任务的单位，对残疾人康复医疗应当给予优先和优惠照顾。残疾人所在单位，对残疾人购置必备的专用辅助器具、康复器具有困难的，应当给予适当的经济补助。”这些实施办法根据《残疾人保障法》中的原则和内容将残疾人康复服务进行更为细致的规定，增加了法律规定的可操作性。

2008年《残疾人保障法》修订后，各地也纷纷修订了《残疾人保障法》的实施办法，结合各地的情况，使《残疾人保障法》的各项规定进一步落实。如北京市根据《残疾人保障法》关于残疾人享有康复服务权利的内容，2011年修订的实施办法中进一步规定：“各级人民政府和有关部门应当将残疾人康复纳入基本医疗卫生制度和基层医疗卫生服务体系，建立和完善以社区康复为基础、康复机构为骨干、残疾人家庭为依托的残疾人康复服务体系，保障残疾人享有康复服务的权利。”一些省（直辖市、自治区）特别对残疾儿童的康复进行了较为具体的规定，如宁夏的实施办法规定：“新生儿疾病基本病种筛查、诊断、治疗实行免费制度，对六岁以下残疾儿童免费实施抢救性康复。”一些地区对康复费用的报销问题也做出了明确的规定，如广东的实施办法规定：“县级以上人民政府应当将白内障复明手术、功能性肢体残疾矫治、小儿脑瘫治疗、精神病治疗等医疗康复项目纳入城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗范围。”这些规定将《残疾人保障法》的原则和内容进一步具体化和落实，有利于《残疾人保障法》中相关内容的实施。

3.相关部门出台系列文件，着力提高康复服务水平

为保障《残疾人保障法》规定的残疾人享有的康复服务权利，相关政府部门出台了一些专门性的文件，对建设康复服务体系，提升康复服务水平做出了具体的安排。2002年8月，国务院办公厅转发卫生部、民政部、财政部、公安部、教育部、中国残联《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》，对残疾人康复工作做出全面部署。文件中对残疾人康复工作的指导方针、总体目标、基本原则、主要措施及相关保障措施等进行了系统的规定，特别提出到2015年实现残疾人“人人享有康复服务”，为中国残疾人康复工作提出了明确的目标。在此基础上，2005年卫生部和中国残联联合发布了《关于进一步将残疾人社区康复纳入城乡基层卫生服务的意见》，提出依托基层卫生机构，加强残疾人社区康复服务工作，并对社区康复服务的内容进行了具体的规定。2006年6月，卫生部、民政部、财政部、公安部、教育部、中国残联又联合制定了《中国残疾人“人人享有康复服务”审评方案》，对各地区推动实现残疾人“人人享有康复服务”目标的工作情况进行评估。此外，卫生部、中国残联等部门还专门发文对精神残疾人的康复治疗（2004）、残疾人辅助器具服务工作（2005）等方面做出了具体的部署和规定。

4.制定多个五年规划，对康复工作发展做出具体安排

为了推动中国残疾人事业的发展，国家连续出台了残疾人事业五年计划纲要或发展纲要，对残疾人康复工作做出了一些具体的计划安排，对落实《残疾人保障法》相关规定有直接的推动作用。《中国残疾人事业“九五”计划纲要（1996～2000年）》提出：要“完善社会化的康复服务体系，以社区和家庭为重点，广泛开展康复训练，使残疾人普遍得到康复服务”，“实施一批重点工程，使300万残疾人得到不同程度的康复”，并“开发供应100种、240万件残疾人急需、简便、适用的特殊用品和辅助用具”，“帮助残疾人补偿功能、增强能力”。《中国残疾人事业“十五”计划纲要（2001～2005年）》则明确提出：“‘十五’期间，继续实施一批重点工程，使510万残疾人得到不同程度的康复；进一步完善社会化的训练服务体系，残疾人普遍得到康复服务；加强预防残疾的宣传教育，强化预防措施，减少残疾发生；加强康复人才的培养，重视高新科技成果在康复领域的应用；落实各项康复经费，确保任务完成。”并提出了一些具体的措施。《中国残疾人事业“十一五”发展纲要（2006～2010年）》明确要求：“加强社会化康复服务体系建设和康复服务人才培养，提高康复服务能力。城市和发达地区农村残疾人普遍得到康复服务，欠发达地区农村70％以上的残疾人得到康复服务。”同时，实施一批重点工程，开展残疾预防，减少残疾发生，并提出了以专业康复机构为骨干、社区为基础、家庭为依托，建立和完善社会化康复服务体系等主要措施。《中国残疾人事业“十二五”发展纲要（2011～2015年）》又提出了“完善康复服务网络，健全保障机制，加快康复专业人才培养，初步实现残疾人‘人人享有康复服务’目标”，“全面开展社区康复服务；实施重点康复工程，帮助1300万残疾人得到不同程度的康复”，“构建辅助器具适配体系，组织供应500万件各类辅助器具，有需求的残疾人普遍适配基本型辅助器具”等主要任务，并提出了“建立健全社会化的残疾人康复服务网络”，“加强省、市、县三级专业康复机构的规范化建设”等一系列政策措施。在这些纲要的要求和推动下，《残疾人保障法》所确定的残疾人康复相关规定也日益被包含在更多社会发展规划和计划之中，有力地推动了残疾人“人人享有康复服务”目标的实现。

二、中央财政对残疾人康复的投入不断加大

“十一五”期间，中央财政安排残疾人康复专项补助资金8.46亿元，主要用于贫困残疾人的视力残疾康复、听力语言残疾康复、肢体残疾康复、智力残疾康复、精神病防治康复、残疾人辅助器具供应服务、社区康复（综合康复）等方面。另外，从2009年起，中央财政设立了“贫困残疾儿童抢救性康复项目”，2009～2011年安排专项补助资金7.11亿元，为符合条件的城乡有康复需求的视力、听力、语言、肢体、智力残疾和孤独症儿童提供资助，并安排康复人才培训专项资金0.3亿元。同时，结合医改意见和实施方案要求，2009年，中央财政加大了对公共卫生的投入，支持实施贫困白内障患者复明，为孕前和孕早期农村妇女免费提供叶酸，预防出生缺陷等。2004～2011年，中央财政在补助地方公共卫生专项资金中累计安排重性精神病监管治疗补助资金3亿元，支持卫生部门对重性精神病人进行规范化医疗救治。2010年，中央财政一次性安排精神卫生体系建设补助资金14.9亿元，支持卫生系统470所市级以上（含县级市）精神卫生机构和地市级综合医院精神科、民政系统112所精神卫生机构、公安部门26所安康医院等购置必要的医疗设备^[2]。

三、康复医疗保障制度有待进一步完善

尽管各类规章制度为残疾人享有康复权利提供了较为有力的保障，但是一些制度设计的缺陷及康复投入不足，仍然影响了残疾人康复服务需求的满足。

1.基本医疗保障的保障力度不够

残疾人享有康复服务的关键一点，是要保证残疾人有能力承担康复服务的费用。但是，对于大多数残疾人而言，自身承担康复费用存在很大的困难，甚至根本没有能力承担，因此必须有一定的制度和机制来帮助残疾人解决部分康复费用。2010年，卫生部、人力资源和社会保障部、民政部、财政部、中国残联等部门共同下发了《关于将部分医疗康复项目纳入基本医疗保障范围的通知》，确定了将9项康复项目纳入城乡基本医疗保障的支付范围，同时指出，由于各地医疗保障筹资水平不同，《通知》中规定的医疗康复项目限定支付范围和支付时限仅是国家规定的最低标准，各省（区、市）残联可根据当地经济社会发展水平和残疾人的实际康复需求，协调卫生、人保等部门，适当扩大纳入城乡基本医疗保障范围的医疗康复项目的支付范围，延长支付时限。但在实际操作中，只有少数省份将支付范围有所扩大，大多数地区基本采用了《通知》中规定的9项康复项目和支付时限，但是，这一范围与残疾人的康复需求相比仍然有较大的差距，大多数省份对残疾人配备辅助器具也普遍缺乏必要的经济支持措施。

这次《残疾人保障法》实施状况调查显示，医疗保险报销比例过低是目前残疾人在医疗和康复方面面临的最主要困难。在有医疗康复需求的受访残疾人中，有58.1%的残疾人认为医疗保险报销比例过低是残疾人面临的一大困难，还有29.6%的残疾人认为医疗康复项目没有纳入报销范围是一个主要问题。

图2-1 需要医疗康复者在医疗和康复中存在的主要问题

资料来源：《残疾人保障法》实施状况调查。

对于康复费用报销比例过低的问题，从事残疾人相关工作的政府工作人员也表示认同。有57.4%的受访政府工作人员认为报销比例过低是残疾人在康复医疗方面面临的最主要问题，居所有问题之首。

2.康复投入总体上仍然不足

尽管从中央到地方对残疾人康复保持了较大的投入力度，但是，从实现2015年“人人享有康复服务”的目标和满足残疾人的需求来看，仍然存在投入不足的问题。总体上，康复经费投入表现出不稳定的特征，虽然卫生部等《关于进一步加强残疾人康复工作意见》早在2002年已经要求，“地方各级政府要将残疾人康复经费列入财政预算，根据经济和社会发展水平及残疾人康复工作的需要，提供经费保障。要按照国家残疾人事业发展计划规定的残疾人康复任务指标，安排落实康复经费”，但实际上，还有一些地区没有将康复经费纳入地方财政预算，即便是一些纳入了预算的地区，康复经费在财政预算中占比很小，大多数地区则依赖于彩票收入、项目、领导特批等形式，投入无法获得稳定保障。此外，从各地残疾人人均康复经费看，目前仍然只是人均0.5元的标准，这样的标准显然不足以满足残疾人的康复需求。

同时，康复经费的使用和管理机制也有待改善。目前，对残疾人康复的经费补贴形式主要是直接拨付给提供康复服务的康复机构，残疾人接受康复服务的可选择性很小，不利于各康复机构之间形成竞争局面，从而也不利于提高康复服务质量。应该建立一种机制，增加残疾人接受康复服务时的选择性，使康复机构之间形成良性的竞争局面。