第三章 食品安全法解读

第一节 新食品安全法的修改背景

一、新食品安全法修改的历史演进

随着我国市场经济发展和社会关系、社会矛盾日益复杂化，在食品领域出现了侵犯公众利益的重大事件。2008年9月爆发的“三鹿奶粉事件”，导致全国患儿达29万多人，国内多家驰名奶粉企业也被相继查出三聚氰胺，消费者信心大受打击，食品安全问题再度成为社会热点问题。食品安全已经成为影响社会发展的重要因素之一，不仅直接关系民生，更关系到国家的和谐发展。针对近些年来不断发生的一系列食品安全事件，为维护消费者合法权益，我国立法机关对涉及民生的食品安全问题加快进行立法。

1995年我国颁布的《食品卫生法》，在实践过程中发挥了一定的作用，为了在实施过程中进一步完善该法，2004年7月21日召开的国务院第59次常务会议和2004年9月1日国务院发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号），要求国务院法制办抓紧组织修改食品卫生法。国务院法制办于2004年7月成立由中央编办和国务院有关部门负责同志为成员的食品卫生法修改领导小组，组织起草食品卫生法（修订草案）。此后，法制办赴上海、浙江、福建、江西、四川等地的城市和农村调研；收集研究了许多国家的食品卫生安全制度；多次召开论证会，邀请卫生、农业、检验检疫、法学等方面的专家，分专题进行研究、论证；2005年9月，召开了食品安全中美专家研讨会；先后6次将征求意见稿送全国人大有关单位、全国政协有关单位、国务院有关部门、各省级政府、有关行业协会以及部分食品生产经营企业征求意见，并专门征求了在十届全国人大三次会议和十届全国政协三次会议上提出食品卫生、安全相关议案、建议、提案的代表和委员的意见；2005年11月和2007年4月，全国人大教育科学文化卫生委员会先后两次召开修订食品卫生法座谈会，邀请提出制定食品安全法或者修订食品卫生法议案的领衔代表参加会议，法制办就食品卫生立法工作情况作了汇报，听取了代表们的意见。此外，对草案涉及的重大问题，法制办还多次向国务院领导写出报告。在反复研究各方面意见的基础上，法制办会同国务院有关部门对《食品卫生法（修订草案）》作了进一步修改，并根据修订的内容将《食品卫生法（修订草案）》名称改为《食品安全法（草案）》，形成了《中华人民共和国食品安全法（草案）》。2007年10月31日，时任总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国食品安全法（草案）》，2007年12月26日，《食品安全法（草案）》首次提请十届全国人大常委会第三十一次会议审议。2008年4月20日，立法机关“开门立法”，全国人大常委会办公厅向社会全文公布《食品安全法（草案）》，广泛征求各方面意见和建议。2008年8月26日，《食品安全法（草案）》进入二审；2008年10月23日，《食品安全法（草案）》第三次提交立法机关——全国人大常委会审议；2009年2月28日，《食品安全法（草案）》经过了十一届全国人大常委会第七次会议的第四次审议，并顺利通过了《食品安全法》。食品安全法是当今世界各国面临的共同问题，各国都在逐步完善食品安全法律法规，加大监管力度，努力打造安全食品、绿色食品、放心食品。

二、新食品安全法修改的必要性

2009年版《食品安全法》对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用，食品安全整体水平得到了提升，食品安全形势总体稳中向好。与此同时，我国食品企业违法生产经营现象依然存在，食品安全事件时有发生，监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安全需要，法律责任偏轻、重典治乱威慑作用没有得到充分发挥，食品安全形势依然严峻。党的十八大以来，党中央、国务院进一步改革完善我国食品安全监管体制，着力建立最严格的食品安全监管制度，积极推进食品安全社会共治格局。为了以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制，解决当前食品安全领域存在的突出问题，以法治方式维护食品安全，为最严格的食品安全监管提供体制制度保障，修改现行《食品安全法》十分必要。

虽然我国制定了相关的食品安全保护法，对各种违法犯罪活动进行了相应的处罚和打击，但是食品安全问题仍然比较突出，不少食品存在安全隐患，食品安全事故时有发生，人民群众对食品缺乏安全感，食品安全问题已经严重影响我国产品的国际形象，人民群众对此反映强烈。产生这些问题的一个主要原因，是有关食品卫生安全制度和监管体制不够完善，食品标准不完善、不统一，标准中一些指标不够科学，虽然制定了安全保护法律规范制度，但是在具体的实施中难以形成一种持续有效的约束力，对有关食品安全性评价的科学性有待进一步提高。规范、引导食品生产经营者重质量、重安全，还缺乏较为有效的制度和机制，食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任不明确、不严格，对生产经营不安全食品的违法行为处罚力度不够。食品检验机构不够规范，责任不够明确。食品检验方法、规程不统一，检验结果不够公正，重复检验还时常发生。食品安全信息公布不规范、不统一，导致消费者无所适从，甚至造成消费者不必要的恐慌。同时，有的监管部门监管不到位、执法不严格，部门间存在职责交叉、权责不明的现象。为了从制度上解决这些问题，更好地保证食品安全，有必要对食品卫生制度加以补充、完善，制定食品安全法。各种问题的出现，说明原有的食品安全法律制度已难有效满足经济社会发展需求，须进一步发展与完善。

2013年10月，食品药品监管总局向国务院报送了《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》（以下简称送审稿）。收到此件后，法制办先后两次书面征求有关部门、地方政府、行业协会的意见；向社会公开征求意见，收到5600多条有效意见，为该部法律的修订工作给予了很大的帮助；为进一步明确法律修订的重要性，法制办先后赴5省市实地调研，掌握了大量的数据资料，为进一步的修订工作奠定了基础。在实施工作的过程中，采用民主座谈的方式，集思广益，多次召开企业和行业协会座谈会及专家论证会，反复协调部门意见。在此基础上，法制办会同食品药品监管总局、卫生计生委、质检总局、农业部、工业和信息化部等部门对送审稿反复讨论、修改，形成了《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》（以下简称修订草案），修订草案经国务院第47次常务会议讨论通过。

三、新食品安全法修订的整体思路

围绕党的十八届三中全会决定和十八届四中全会决定关于完善食品安全法律法规，建立最严格的食品安全监管制度这一总体要求，在修订思路上主要把握了以下几点：一是更加突出预防为主、风险防范。进一步完善食品安全风险监测、风险评估和食品安全标准等基础性制度，增设生产经营者自查、责任约谈、风险分级管理等重点制度，重在消除隐患和防患于未然。二是建立最严格的全过程监管制度。对食品生产、销售、餐饮服务等各个环节，以及食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品等各有关事项，有针对性地补充、强化相关制度，提高标准、全程监管。三是建立最严格的各方法律责任制度。综合运用民事、行政、刑事等手段，对违法生产经营者实行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。四是实行食品安全社会共治。充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，引导各方有序参与治理，形成食品安全社会共治格局。

关于修改食品安全法的考虑，可概括为三个需要：第一个需要，以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制的需要。2013年全国人大通过了国务院机构改革和职能转变方案，根据这样一个方案，国务院对现行的食品安全监管体制做了重大的调整，原来是分段监管，分别由质检、工商和食药监部门对食品生产、流通和餐饮服务实行分段监管。新的监管体制调整为由食药监部门对食品生产经营活动进行统一监管，为适应这一新的体制，为监管部门执法提供法律依据，需要在法律制度上做出相应的完善。

第二个需要，完善监管制度，解决当前食品安全领域存在的突出问题的需要。食品安全链条长，从农田到餐桌，涉及的环节多、问题多，在监管过程中如何加强生产经营过程的控制，加强风险的管理，对网络食品交易等新兴的食品经营业态如何进行监管，对保健食品、特殊医学用途食品、婴幼儿配方食品等特殊食品如何来进行重点监管，如何完善监管手段，推进社会共治。对这些实践中提出的新的问题，需要法律制度予以回应。

第三个需要，建立最严厉的惩处制度，发挥重典治乱威慑作用的需要。从目前的执法实践看，违法的生产经营行为仍然存在，整个社会对加大违法行为成本、严厉惩处违法行为方面有强烈的社会需求。通过这次修法对法律制度进行完善，可以发挥法律在重典治乱威慑作用方面的优势，更好地打击违法行为。