1.6 工程建设程序

1.6.1 建设项目

1.6.1.1 建设项目的概念

这里所说的项目，通常是指在一定的约束条件下（即限定的资源，限定的时间和规定的质量标准），具有特定的明确目标和完整的组织结构的一次性事业（或任务）。所谓一次性事业，是指其生产过程具有明显的单件性，与一般工业产品的大批量重复性生产不同。

就广义的概念而言，凡是符合上述定义的一次性事业都可以看作项目。建设项目是指按照一个总体设计进行施工，由一个或几个，相互之间有内在联系的单项工程所组成的，经济上实行统一核算、行政上实行统一管理的建设实体。例如，一项建设工程，不论是修建一座工厂，一座水电站，还是修建一座宾馆，一座港口、码头等，一般均要求在限定的投资、限定的工期和规定的质量标准条件下实现项目的目标。不论是新建项目、扩建项目还是技术改造项目，都可以说是一个工程建设项目。

建设项目必须具备以下条件：

（1）工程要有明确的建设目的和资金来源。

（2）工程要有明确的建设任务，即明确的建设范围、具体内容及质量目标。

（3）投资条件要明确，即总的投资量及各年度投资量要明确。

（4）进度目标要明确，即要有确定的项目实施总进度目标、分进度目标。

（5）工程各组成部分之间要有明确的组织联系，应是一有机的组成系统。

（6）项目实施的一次性。

1.6.1.2 建设项目的划分

工程项目管理是以工程项目为对象，以实现工程项目投资目标、工期目标和质量目标为目的，对工程项目进行高效率的计划、组织、协调、控制和系统的、有限的循环管理过程。为了便于对工程建设项目进行管理，建设项目可逐级分解为单项工程、单位工程、分部工程、分项工程。某水电站项目划分如图1-2所示。

图1-2 建设项目的划分

单项工程是建设项目的组成部分，具有独立发挥作用的完整工程项目的基本特征。一个单项工程是指具有独立的设计文件，建成后可独立发挥生产能力并产生效益的工程。如水电站工程项目中的挡水大坝、取水工程、泄洪工程、厂房工程、变电站工程等。

单位工程是单项工程的组成部分，是指不能独立发挥生产能力，但具备独立设计及施工条件的工程基本特征。单项工程通常按照工程组成部分的性质及能否独立施工，将其划分为若干个单位工程。单位工程一般还可划分为建筑工程和安装工程两类。

分部工程是单位工程的组成部分，是按照建筑物部位或施工工种的不同来划分的，具有工种不同的基本特征，如电站引水隧洞的土石方开挖、混凝土浇筑、灌浆工程等。分部工程是编制建设计划、编制概预算、组织施工、进行承包结算和成本核算的基本单位，也是检验和评定建筑安装工程质量的基础。

分项工程是分部工程的组成部分，是指把分部工程按人力、物力消耗基本相近的结构部位，划分为同一分项工程，分项工程具有工种相同，但工艺不同的基本特征。如引水隧洞混凝土工程，可划分为隧洞底板、隧洞边墙、隧洞顶拱各分项工程。

分部、分项工程的划分，一般应与国家颁布的概预算定额中项目的划分一致。

1.6.1.3 建设项目的特性

1.项目的一次性

项目的一次性，是指项目建设过程的一次性，针对任务本身和最终成果与其他任务不同而言的。一次性体现在一项任务完成后，没有与该任务条件、内容和最终成果完全相同的另一项任务。即使两个采用同样标准图纸的建筑工程，也会因建设地点的不同、建设时间的不同，施工条件的不同而表现出较强的一次性特点。

2.项目的单件性

项目的一次性特性，决定了其同时具有单件性的特点。其显著区别于工厂生产批量产品的重复性活动，也有别于企业或行政部门的周而复始的管理过程。从事项目管理的人员，只有充分认识到工程项目的一次性、单件性，才能有针对性地根据项目的具体情况和条件，采用科学的管理方法和手段进行管理，而不能简单照搬、引用，以确保项目一次成功。

3.项目的目标性

任何一个项目，无论规模大、小如何，都必须有明确的特定目标。所谓项目目标一般包括成果性目标和约束性目标，在项目立项时就明确地规定了下来。项目的成果性目标一般是指工程建设项目的功能要求，即项目提供或增加一定的生产能力，或形成具有特定使用价值的固定资产。例如，修建一座水电站，其成果性目标表现为建成后形成一定的建设规模，应具有发电、供电能力等。项目的约束性目标也称约束条件或限制条件，就一个工程建设项目而言，是指明确规定的建设工期、投资和工程质量标准等。作为项目管理者要充分认识到：项目的成果性目标和约束性目标是密不可分的，脱离了约束性目标，成果性目标就难以实现；项目中的任何约束性目标，都必须受控于项目的成果性目标。项目管理必须认真分析研究和处理好投资、工期、质量三者之间的关系，力争获得三大目标的整体最优，最终实现成果性目标。

1.6.1.4 建设项目的特殊性

1.建设产品的总体性

建设产品的总体性表现在三方面：一方面，它是由许多材料、半成品和产成品经加工、装配而组成的综合体；第二方面，它是由许多个人和单位分工协作、共同劳动的总成果；第三方面，它是由许多具有不同功能的建筑物有机结合的完整体系。比如一座电站，它是由土石料、混凝土、钢材、发电机组及其他各种机电设备组成的，参与单位有建设单位、设计单位、施工单位、设备及原材料供应商、监理单位等等，工程不仅包括挡水、取水、泄水建筑物，还包括发电、输变电工程，还有相应的后勤生活服务工程。

2.建设产品的固定性

一般的工农业产品是可以流动的，消费使用空间不受限制，而建设产品、建筑物固定在建设场地，不能移动。

3.建设行为的持久性

由于建设产品工程量大，需要耗费大量的原材料、人力、物力，建设生产的环境复杂多变，受自然条件影响大，因此建设周期长，通常需要几年至几十年。一方面，在这期间，占用大量的资源、建设资金，还不能提供出完整产品，建设项目不能发挥完整的效益；另一方面，由于建设周期长，建设项目易受政治、社会与经济、自然等因素影响。

4.建设行为的连续性

工程建设的各阶段、各环节、各参建单位及各项工作，必须按照统一的建设计划有机组织起来，在时间上不间断、在空间上不脱节，使建设工作有条不紊地顺利进行。如果某环节的工作遭受破坏和中断，直接会使该工作停工，间接使其他工作受到波及，可能导致工期拖延，建设费用超额。

5.建设行为的流动性

建设产品的固定性决定了建设行为的流动性。建设产品只能固定在使用地点，施工的机械、人员必然要随建设对象的不同而经常流动、转移。一个建设项目完成后，建设者和施工机械就迁移到下一个项目的工地上去。

6.建设行为的受制性

由于建设产品的固定性，工程施工多为露天作业、地下作业；而且建设过程需要投入大量的人力和物资。因此建设行为必然受地形、地质、水文、气象等自然因素以及材料供应、电力、交通等社会条件的制约。

1.6.2 工程项目建设程序

1.6.2.1 建设程序的概念

建设程序是指建设项目从设想、选择、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产使用的整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后次序的法则，其反映了项目建设所固有的客观规律和经济规律，体现了现行建设管理体制的特点，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。这个法则是人们在认识客观规律，科学地总结了建设工作的实践经验的基础上，结合经济管理体制制定的。国家通过制定有关行政法规、规章，把整个基本建设过程划分为若干个阶段，规定每一阶段的工作内容、原则以及审批权限。建设程序既是基本建设应遵循的准则，也是国家对基本建设进行监督管理的手段之一。它是国家计划管理、宏观资源配置的需要，是主管部门对项目各阶段监督管理的需要。

1.6.2.2 项目建设各阶段的内容

我国现行的基本建设程序分为立项、可行性研究、初步设计、开工建设和竣工验收阶段。1995年水利部颁布《水利工程建设项目管理规定（试行）》规定水利工程建设程序一般分为：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。通常又将项目建议书、可行性研究报告、初步设计作为项目建设前期阶段，初步设计以后的建设活动作为项目实施阶段，最后是生产阶段，如图1-3所示。

1.项目建议书阶段

项目建议书是拟建单位向国家提出的要求建设某一项目的建议文件，是对工程项目建设的初步轮廓设想，其主要目的是项目法人根据国民经济和社会发展的长远规划，结合资源条件和生产力状况，在广泛调查、收集资料、踏勘选址基础上，基本弄清项目建设技术、经济条件后，通过项目建议书的形式，向国家推荐拟建设项目，供国家决策机构选择，拟建单位依据批准的项目建议书决定是否进行下一步工作。在项目建议书中，项目法人需要告诉国家有关部门，拟建项目的建设与国家政策、计划的吻合性，根据建设条件投入资金和人力的可行性，获利的可能性，进而说明项目的必要性。项目建议书的内容应包括以下几方面：

图1-3 水利工程建设程序流程图

（1）建设项目提出的必要性和依据。

（2）拟建规模、生产方法、产品方案和建设地点的初步设想。

（3）资源情况、建设条件、协作关系。如果需要引进技术和设备，还需对设备引进国别、厂商进行初步分析，说明国内外的技术差距情况。

（4）资金筹措及还贷方案设想。利用外资或其他国内外有偿贷款建设的项目，还要说明利用资金的可能性和还贷能力的测算。

（5）项目建设工期的初步安排。

（6）项目要达到的技术水平和生产能力，预计获得经济效益和社会效益的初步分析。

（7）环境影响的初步评价。

项目建议书批准后，可以进行详细的可行性研究工作，但并不表明项目非上不可，批准的项目建议书不是项目的最终决策。

2.可行性研究阶段

可行性研究是指项目决策前，先对与其有关的技术、经济、社会等所有方面进行调查研究、科学预测和技术经济分析比较，对可能的多种方案进行比较论证，研究建设项目在技术上的先进性和适用性，提出投资估算，对项目建成后的经济效益进行预测和评价，据此决策该建设项目是否投资建设。

可行性研究的主要目的是：避免出现错误的投资决策、减少项目的风险性、避免项目方案多变、对影响项目因素的变化心中有数，达到最佳经济效果；其主要作用是为建设项目投资决策提供依据，同时也为建设项目设计、银行贷款、建设项目的实施、项目评估、科学实验、设备制造等提供依据。

可行性研究是从项目建设和生产经营全过程分析项目的可行性，建设项目所属的行业不同，其内容不尽相同。水利水电工程可行性研究应包括以下内容：

（1）论证工程建设的必要性。

（2）研究主要水文、地质情况，解决项目建设的基础资料问题。

（3）确定坝址、引水方案、厂址、工程规模等技术方案，以解决项目建设的技术可行性问题。

（4）提出主要工程量、建筑原材料需要量等问题。

（5）提出对外交通、移民、占地等问题。

（6）研究工程建设对环境的影响，并作出评价。

（7）提出投资估算，进行财务和经济分析，以解决项目建设的经济合理性问题。

可行性未通过的项目，不得进行下一步工作。

根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），国家对政府投资项目实行审批制，对企业不使用政府资金投资建设的项目，不再进行投资决策性质的审批，项目实行核准制或备案制，企业不需要编制项目建议书而可直接编制项目可行性研究报告。

（1）审批制。国家对采取直接投资和资本金注入方式进行的政府投资项目，政府需要从投资决策的角度审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时还严格审批其初步设计和概算。

（2）核准制。企业投资建设《政府核准的投资项目目录》中的项目，只需要向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化产业布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商进行投资的项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。

（3）备案制。对于《政府核准的投资项目目录》以外的项目，实行备案制。除国家另有规定外，由企业按属地原则向地方政府投资主管部门备案。国务院投资主管部门对备案工作加强指导和监督，防止以备案的手段规避政府审批。

3.初步设计阶段

初步设计是根据批准的可行性研究报告和必要的基础资料，对工程进行系统研究，作出总体安排，制订具体实施方案，选定项目的各项基本技术参数，完成拟建工程在时间、空间、总投资额度、质量要求的控制条件下，满足技术上可行、经济上合理的设计，并编制工程总概算。

初步设计不得随意改变已通过批准的可行性研究报告所确定的建设规模、产品方案、工程标准、建设地址和总投资等基本条件。如果初步设计提出的总概算超过可行性研究投资估算的10%以上，或者其他主要指标需要变更时，应重新向原审批单位报批。

4.施工准备阶段

（1）技施设计。技施设计包括技术设计和施工图设计两部分。

为了进一步解决初步设计中的重大问题，如工艺流程、建筑结构、设备选型等，根据初步设计和进一步的调查研究资料进行技术设计，使建筑工程更具体、更完善、技术经济指标更合理，最后要提出相应的修正设计概算。

施工图设计是按初步设计或技术设计所确定的设计参数、结构方案、建筑尺寸，根据施工的要求，分期分批编制工程施工详图的设计，并编制施工图预算。

《建设工程质量管理条例》规定，建设单位应将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门审查，未经审查批准的施工图设计文件不得使用。

（2）其他施工准备工作。工程开工建设之前，应当切实做好各项施工准备工作。其中包括：组建项目法人；征地、拆迁和“三通一平”工作；做到施工用水、污水（雨水）排放、施工用电、现场道路、供热管网、通信等畅通；通过招标投标，委托工程监理；组织施工招标投标，择优选用施工单位；组织材料设备招标，优选材料设备供货单位；办理施工许可证；报请建设工程质量监督；做好年度投资计划及资金的筹措工作等。

按规定做好施工准备，具备开工条件以后，建设单位申请开工。

5.建设实施阶段

建设工程具备开工条件并取得施工许可证后才能开工。按照规定，工程开工时间是指建设工程设计文件中规定的任何一项永久性工程第一次正式破土开槽的日期；不需开槽的工程，以正式打桩日期作为开工日期；需要进行大量土石方施工的工程，以开始进行土石方工程的日期作为开工日期；工程前期及准备阶段进行的地质勘察、平整场地、旧建筑物拆除、临时建筑或设施、临时导流洞等的施工不算正式开工。本阶段的主要任务是按设计文件进行施工、安装，建成工程实体。在施工安装阶段，项目法人要充分发挥建设管理的主导作用，为建设施工创造良好的建设条件，并充分授权监理单位，进行项目的工期、质量、投资控制及现场的组织协调工作；监理单位在监理合同的授权范围内，履行监理职责，严格监理、热情服务；施工承包单位应参加设计交底，了解设计意图，明确质量要求；选择合适的材料供应商；做好人员培训；合理组织施工；建立并落实技术管理、质量管理和质量保证体系；严格把好中间质量验收和竣工验收关。

6.试运行（生产准备）阶段

工程投产前，建设单位应当做好各项生产准备工作。生产准备阶段是由建设阶段转入生产经营阶段的重要衔接阶段。在本阶段，建设单位应当做好相关的计划、组织、指挥、协调和控制工作。生产准备阶段的主要工作有：组建管理机构，制定有关制度和规定；招聘并培训生产管理人员，组织生产、维修人员参加设备安装、调试；签订原材料供货及运输协议；进行工具、器具、备品、备件等的制造或订货；做好产品销售前的准备工作；做好试运行工作，对试运行期间运行情况进行监控，做好试运行期间设备的调试工作。

7.竣工验收阶段

建设工程按设计文件规定的内容和标准全部完成，并清理完毕，各单位工程能正常运行，竣工决算已经完成并通过审计，所建项目满足竣工验收条件，建设单位即可组织竣工验收，勘察、设计、施工和监理等有关单位应参加竣工验收。竣工验收是工程建设过程的最后一环，是全面考核建设成果、检验设计和施工质量的关键步骤，是投资成果转入生产或使用的标志。工程在投入使用前必须通过竣工验收，竣工验收合格并办理建设工程备案手续后，建设工程方可交付使用。竣工验收后，建设单位应及时向建设行政主管部门或其他部门备案并移交建设项目档案。

8.后评价

项目后评价是固定资产投资管理工作的一个重要内容，是项目建成投产运行1～2年后，进行一次系统的项目后评价。主要通过对项目的影响评价（项目投产后对各方面的影响）、经济效益评价（项目投资、国民经济效益、财务效益、技术进步等）、过程评价（项目的立项、设计施工、建设管理、竣工投产、生产运营）等角度对建设项目进行评价，分析、比较项目的实际情况与预期情况，从项目完成过程中吸取经验教训，为今后改进项目的准备、决策、监督管理工作积累经验，不断提高项目决策水平和投资效益。

1.6.2.3 坚持建设程序的意义

1.依法管理工程建设，保证工程正常建设秩序

建设工程涉及国计民生，并且投资大、工期长、影响质量的因素非常多，是一个庞大的系统。在建设过程中，对建设工程的认识是逐渐由抽象到具体、工程建设基础资料也是不断完善、丰富，客观上要求建设过程分为具有一定内在联系的不同阶段，各阶段完成不同的工作内容。为了保障工程建设质量，使工程建设有序地进行，有必要将各个阶段的划分和工作的内容用法规或规章的形式加以规范，以便于人们遵守。实践证明，工程建设中坚持了建设程序，建设工程就能顺利进行。反之，不按建设程序办事，建设工程就会受到极大的影响。因此，坚持建设程序，是依法管理工程建设的需要，是建立正常建设秩序的需要。

2.科学决策，保证投资效果

建设程序明确规定，建设前期应当做好项目建议书和可行性研究工作。在这两个阶段，由具有资格的专业技术人员从项目是否必要、条件是否可行的角度进行研究和论证，对项目的选址、规模等进行多方案比较，并进行相应的投资收益分析，提出技术上可行、经济上合理的可行性研究报告，为项目决策提供依据。如此，可最大限度地避免决策失误并力求决策优化，从而保证投资效果。

3.顺利实施建设工程，保证工程质量

建设程序强调了先勘察、后设计、再施工的原则，有效避免了“三边”现象。设计工作根据真实、准确的勘察成果进行，施工根据深度、内容合格的设计图纸进行，在做好准备的前提下合理地组织施工活动，使整个建设活动能够有条不紊地进行，这是工程质量得以保证的基本前提。事实证明，坚持建设程序，能顺利实施工程建设并保证工程质量。

4.顺利开展工程建设监理

工程建设监理的基本目的是协助建设单位在计划的目标内把工程建成投入使用。因此，坚持建设程序，按照建设程序规定的内容和步骤，有条不紊地协助建设单位开展好每个阶段的工作，对工程的监理工作顺利开展非常重要。

1.6.2.4 建设程序与建设监理的关系

1.建设程序为工程建设监理提出了规范化的建设行为标准

建设工程监理要根据行为准则对参建各方的工程建设行为进行监督管理。建设程序对各建设行为主体和监督管理主体在每个阶段应当做什么、如何做、何时做、由谁做、工作做到哪一程度等一系列问题都给予了解答。工程监理企业和监理人员应当根据建设程序的有关规定进行监理。

2.建设程序为工程建设监理提出了任务和内容

建设程序要求建设工程的前期应当做好科学决策工作。工程建设监理在项目决策阶段的主要任务就是协助委托单位正确地做好投资决策，避免决策失误，力求决策优化；具体的工作就是协助委托单位择优选定咨询单位，做好咨询合同管理，对咨询成果进行评价。建设程序要求按照先勘察、后设计、再施工的基本顺序做好相应的工作；建设工程监理在此阶段的任务就是协助建设单位做好择优选择勘察、设计、施工单位，对他们的建设活动进行监督管理，做好投资、进度、质量控制以及合同管理和组织协调工作。因此建设程序规定了工程建设各阶段建设单位、设计单位、施工单位的工作内容，相应也就规定了监理在各阶段的任务和工作内容。

3.建设程序明确了监理企业在工程建设中的地位

根据有关法律、法规的规定，在工程建设中应当实行建设工程监理制。建设工程按建设程序进行就体现了监理制的实行，为工程监理企业确立了工程建设中与建设单位、承建单位平等的建设过程中的三大主体之一的应有地位。随着我国经济体制改革的深入，工程监理企业在工程建设中的地位将越来越重要。

4.坚持建设程序是监理人员的基本职业准则

坚持建设程序，严格按照建设程序办事，是所有工程建设人员的行为准则。对于监理人员而言，更应率先垂范。掌握和运用建设程序，既是监理人员业务素质的要求，也是职业准则的要求。

5.执行建设程序是监理制的具体体现

任何国家的建设程序都反映出了这个国家工程建设领域内的方针、政策、法律、法规要求，反映了建设工程的管理体制，反映了工程建设的管理水平。建设程序不是一成不变的，而是随着时代、环境和需求的变化，不断地调整和完善。我国推行建设工程监理制一是参照了国际惯例，二是结合了中国国情。工程监理企业在开展建设工程监理的过程中，严格按照我国建设程序的要求做好监理的各项工作，就是结合中国国情的体现。