第二节　工程招投标

南水北调山东干线公司严格按照《中华人民共和国招标投标法》、国务院南水北调办《南水北调工程建设管理若干意见》(国调委发〔2004〕5号)、《关于进一步规范南水北调工程招标投标活动的意见》(国调办建管〔2005〕103号)等有关招标投标的法律法规,招标投标活动应遵循坚持公开、公平、公正和诚实信用的原则,认真组织南水北调东线山东段工程的招投标工作。在招标过程中自觉接受国务院南水北调办、山东省人民检察院、山东省纪委驻水利厅纪检组、山东省水利厅、山东省南水北调局的监督和指导,加强招标投标内部监管,规范招标投标活动,对预防招标投标领域的腐败行为,维护公平、公正、公开的市场竞争环境起到了积极作用。通过规范化的招标和有效的管理,使招标工作取得了显著成效,选择了优良的承包商,一批优秀的施工队伍进场施工。

一、招标投标管理工作的基本情况

南水北调东线一期山东段工程2002年开工,共完成了11个单项工程共计54个设计单元的招标工作,签订勘测设计、监理、施工、设备采购等合同488个。

所有招标项目均按照国务院南水北调办核定的分标方案进行招标,采用公开招标方式,在招标文件规定的时间、地点进行开标,评标委员会严格按照评标原则、评标办法进行封闭评标,根据评标结果公示情况确定中标人。

二、招标投标管理人员配置情况

南水北调山东干线公司计划合同部负责整个山东段工程建设项目招标投标的管理工作。计划合同部内设审核与招标管理科。南水北调山东干线公司设6个现场建设管理局作为项目法人派驻现场的建设机构,现场建管局根据所属工程实际情况相应配备专人负责合同管理工作,并协助计划合同部完成招标投标工作。

三、招标投标采取的措施

南水北调山东干线公司在南水北调东线一期山东段主体工程招标采取以下措施。

(一)严格执行有关法律、法规

招标投标工作依据《中华人民共和国招标投标法》、《招标投标条例》、国务院南水北调办《关于进一步规范南水北调工程招标投标活动的意见》、国家七部委《评标委员会和评标办法暂行规定》、《工程建设项目施工招标投标办法》、水利部《水利工程建设项目招标投标管理规定》、山东省有关招标投标管理规定进行。

工程招标采用了委托招标代理的方式。委托代理机构是具有甲级工程招标代理资格和丰富的水利水电工程招标代理经历(业绩)。

招标工作主要按照以下程序进行:分标、分标方案的报批、招标设计审查及批复、编制招标文件、发布招标公告、资格审查、出售招标文件、针对施工招标所组织现场勘察和答疑、接受投标文件、开标、评标、定标、公示、与中标人签订合同等。

(二)编制高质量的招标文件

若想选到适合工程需要的高素质的施工和监理队伍,最重要的就是在编制招标文件方面多下工夫,明确并具体地表明招标人的要求和愿望,即按照自己的实质性要求和条件切实编制好招标文件。

在南水北调东线山东段工程的招标实践中,尽管采取的是委托招标代理方式,招标文件主要是由招标代理机构编制,但实际操作中,为真实、准确地表达招标人的招标要求和意图,并据此优选施工和监理服务企业,南水北调山东干线公司组织有关专家参与招标文件的编制,并重点就招标范围、标段划分、投标企业资质要求、工程技术要求、工期要求、质量标准、投标报价要求、评标的方法和标准、拟签订合同的主要条款等进行认真研究,以保证招标文件的科学、完整。特别是在确定投标企业资质要求时,根据拟招标工程的性质、规模和技术难度等确定对投标单位的资质要求,不能低,但也不能过高,以免将有能力承揽此类工程的中小型承包商排除在外,而使他们不能参与竞争,致使报价整体抬高;若资质要求过低,则加大了招标工作难度和成本,也是无益的。另外,关于工程招标范围和标段划分,招标人应根据拟招标工程项目的内容、规模和专业的复杂化程度确定招标范围,合理划分标段。对于一般工程项目,应避免任意肢解工程的行为出现。标段划分时注意使各标段大小适中,标段太小会增加招标人的管理工作量,增加管理成本;标段过大,可能导致具备施工能力的企业较少,投标竞争强度降低,致使报价整体抬高,或者建设过程中使施工企业资源配置和施工组织难度增大,导致工程建设风险提高。

在编制招标文件技术要求条款时,表述明确、具体、简单,不含糊其辞,有利于操作和控制,以免引起争议并有可能导致投资调整。如土建施工中的砌石工程,明确浆砌或是干砌,何种石料和规格等;对于安装工程,在招标文件中将其主要设备的规格、质量等技术指标做出较为明确的规定,或对其价格制定参考价,以指导投标单位的报价水平;对于装饰工程,在招标文件中应明确说明装饰标准,不仅给出定性的标准,还给出达到此标准的具体要求,以便在评标中做到有据可依。

关于工程质量标准和工期要求方面,招标人根据项目的使用要求合理确定,不宜过高地提高质量标准和压缩工期,以免造成工程投资的增加。同时,过分压缩工期还有可能对工程质量造成较大的影响。

(三)制定合理的评标方法和标准

评标方法和标准体现了招标人对投标方的要求。因此,制定合理的评标方法和标准对于招标人成功招标至关重要。为此,南水北调山东干线公司作为招标人对招标文件中的评标方法和标准均做了认真研究。

在南水北调东线山东段工程招标评标中多采用综合评标法。综合评标法,是对工程质量、施工工期、投标价格、施工组织设计或者施工方案、投标人及项目经理业绩等提出要求,并确定评价标准。这些要求和标准的确定,因招标人的期望值、招标人的管理水平、工程项目和建筑市场的实际情况的不同而不同。招标人可根据工程项目和招标工作的实际情况对各项评价标准进行赋分,针对工程难度、技术复杂程度等方面的不同,将商务标和技术标赋予不同权重值,并对其中的细项按对招标人或工程的重要程度制定分值标准,以体现招标人的价值取向。制定的评标方法和标准越合理、科学,评选出的施工和监理企业就越能满足工程需要和招标人的要求,也就更有利于成功地进行工程建设管理。

采用综合评标法,操作上比较程序化,分初评和终评两个阶段。在终评时以赋分方式进行评估,按综合得分由高到低排名,并推荐中标候选人。

(四)严格按照要求抽取评标专家

根据《南水北调工程评标专家和评标专家库管理办法》(国调办建管〔2004〕72号)及工程实际情况南水北调山东干线公司确定评标委员会人数、评标专家人数;评标专家;在国务院南水北调办评标专家库中随机抽取。

(五)坚持“三公”原则

1.坚持公开的原则

招标工作的公开性原则主要是指招标活动具有足够的透明度,主要体现在:一是招标程序的公开性,整个采购程序都在公开情况下进行;二是招标投标信息公开,采用公开方式招标的,均根据有关规定在相关报刊、网络和指定媒介上发布工程招标公告,具体到南水北调东线山东段工程的招标信息则在要求的时间段在“中国采购与招标网”、“中国政府采购网”和“中国南水北调网站”上发布;三是资格条件和审查标准公开;四是工程评标办法和标准公开;五是中标结果公开。

2.坚持公平的原则

招标工作的公平性原则主要是指所有潜在投标人在参与工程投标方面机会均等,能否中标关键看各自的信誉、综合实力和当期投标水平。具体到南水北调东线山东段工程,其公平性主要体现在:一是坚持非歧视性原则,在招标中打破了行业垄断和地域封锁,所有有意投标的投标人都可以进行投标,并且地位一律平等,不允许对任何投标商进行歧视;二是有关工程招标信息对任何投标人都是公开的;三是投标人资格条件和审查标准以及投标书的评定办法和标准对任何投标人都是平等的,且评选中标商是按事先公布的标准进行的,任何潜在投标人都必须依靠自身实力公平参与竞争;四是实行封闭评标,专家按照有关规定从专家库中随机抽取并以个人身份参与评标,消除了外界因素对评标过程和评标结果的影响;五是投标是一次性的并且不准同投标商进行谈判。

3.坚持公正的原则

招标工作的公正性原则主要是指招标程序和过程规范、合法。具体到南水北调东线山东段工程,其公正性主要体现在:一是邀请山东省公证处的公证人员对整个开标过程进行现场公证;二是邀请山东省纪委驻水利厅纪检组、山东省人民检察院、山东省水利厅、山东省南水北调局等有关纪检、行政监督部门现场监督进行开标、评标和定标;三是评标委员会依据评标办法和标准独立、公正地开展工作,根据授权确定中标候选人或中标人;四是进行中标公示,接收并答复投标当事人的质疑;五是评标规则的公正性,评标定标是招标工作中最关键的环节,招标时必须制定一个公正合理、科学先进、可操作性强的评标办法,以体现招标的公平合理。

四、具体招标过程

南水北调东线一期工程招标主要采用公开招标,内容包括:工程施工招标、施工监理招标、货物采购招标、水土保持项目招标、工程移民监理招标等。根据工程招标工作程序进行招标,具体如下。

(一)工程分标

根据国务院南水北调办《关于进一步规范南水北调工程施工招标标段划分的指导意见》(国调办建管〔2008〕113号),结合工程施工特点,标段划分指导原则为:

(1)标段划分合理,能鼓励实力强业绩优的大型施工企业参与南水北调工程建设,促进工程建设规范有序高效开展。

(2)有利于要求中标施工企业派出骨干队伍和先进的、完好的机械设备参加南水北调工程建设,有效预防转包、挂靠和违法分包。

(3)结合工程施工组织与场地平面布置,有利于土石方平衡、合理组织材料运输,有利于分段组织施工,便于管理协调,避免空间和时间上的交叉,减少各标段之间的相互干扰。

(4)综合考虑投标单位的施工能力及工程施工强度,有利于加快施工进度,保证工期。

(5)推行以施工总承包为主要内容的工程总承包,提高单个标段集成程度,有利于资源合理调配,体现工程规模优势。

(6)有利于中标单位与其他施工单位之间的协调,有利于文明工地建设,便于建设管理。

(7)枢纽建筑物单个施工标段招标概算一般控制在3亿元以上。招标概算3亿元以下的建筑物与渠道(河道、箱涵)组合分标:南水北调东线山东段渠道(河道)工程单个施工标段长度一般在10km以上,招标概算控制在1亿元以上。

(8)单个设计单元工程招标概算规模仍不能达到第7条要求的,则划分为1个施工标段。

(9)涉及公路、铁路、电力等行业的专项工程施工标段,根据有关规定和工程实际情况划分。

(10)分标方案经核准后,即应严格执行。如需增减标段或对标段内容进行较大调整,应在招标前按原程序报批。

南水北调东线山东段工程建设的特点:一是工程空间跨度大,工程施工、征地移民的干扰因素多,协调管理工作量大;二是工程所含的建筑物多,主要包括渠首引水闸、输水渠、倒虹吸、分水闸、交通桥、泵站等。施工招标分标中,充分考虑施工图的供应、建筑物的特点、行政区划等方面的影响。对重要的单体建筑物单独分标、对输水渠充分考虑行政区划分成不同的标段。

施工监理招标分标中,充分考虑监理工作的方便,采用按段切块的方式分标。货物采购、水土保持项目招标根据工程进度安排分别实施。

(二)工程项目招标(设计)文件、标底与资格审查

根据招标计划,南水北调山东干线公司委托工程设计单位编制招标设计文件,内容包括设计说明、批复初步设计审查意见遗留问题处理、设计变更、技术条款、施工方案、招标图纸、工程量清单、工程招标设计预算与工程批复概算的变化情况分析等。招标设计文件审查后,作为编制招标文件的依据,招标代理单位依据招标设计文件编制招标文件。招标文件包括:招标公告;投标人须知;评标办法;合同条款及格式;工程量清单;图纸;技术标准和要求;投标文件格式;投标人须知前附表规定的其他材料。招标文件完成后,由建设、设计、主管部门代表以及特邀专家对招标文件进行审查,审查后可作为招标。

1.标底

编制标底是工程招标过程的重要任务之一。标底是评标、决标的依据之一。济平干渠工程施工招标采用了有标底招标方法;明渠段工程、大屯水库、小运河、柳长河、长沟泵站、邓楼泵站等施工招标采用了无标底招标法;穿黄河工程、韩庄泵站、万年闸泵站、东湖水库、双王城水库等工程的货物采购和施工监理的招标采用了无标底招标法。

(1)标底编制组织。标底是一个工程的预期价格,但土建工程标底的编制和施工方案关系极大,标底的编制人员由设计、施工、造价专业的人员组成。工程设计的蓝图要依据施工方案去实现,不同的施工方案不但影响着工程造价的高低,而且影响工期和施工计划的安排,因此标底编制人员紧密配合,互相合作,根据工程实际情况,进行技术、经济比较,优选施工方案。

(2)广泛收集数据资料。在南水北调东线一期工程主要施工标段标底的编制过程中,标底编制人员深入现场详细勘察,进一步了解核实工程地理环境、施工环境和地材资源等情况,并了解各种材料的价格、运距、运输方式和运价等;同时了解了民情、民俗、地方政策以及当地劳务资源和价格的情况,收集了当地工程定额的造价信息,有关补充定额资料等,还要了解参加投标的施工企业的基本情况和技术管理水平等。

(3)研究定额套用及其标编制方法。在编制标底时,定额套用及其标编制方法十分重要,既要紧密结合工程量清单、图纸和技术规范要求,又要正确把握套用定额中各章节所包含的内容,更要重视各章节的说明要求,防止重复计算和漏套项目。遇到定额中无对应项目时,可套用类似项目,同时还要注意施工方法对子目有所取舍。由于定额编制的局限性,有些工程套取定额后,其计算结果与实际施工出入较大,这时则根据施工经验加以权衡,进行价格调整。工程量清单中的工程数量应尽量详细分列到不能分解为止,以便与定额目录对应。对于一些细部的工程量可能会遇到设计资料不够详细的情况,这时,可根据以往施工经验估算,也可根据概算指标计算。

(4)标底的保密和审定。为了确保标底的保密、合理性,济平干渠工程采用以下做法:

1)标底编制人员在编制标底期间,进行必要的屏蔽,防止与外界联系,做好保密工作。

2)对标底进行分类、分项编制,在投标书递交截止后,集中进行汇总,以避免泄露标底。

3)邀请国务院南水北调办、山东省政府监察部门和水利厅工程招标管理部门,进行全过程的监督和指导。

4)标底编制完成后,编制小组向济平干渠建设总指挥部领导和上级招标管理部门汇报标底编制工作情况,根据招标项目技术复杂情况和各投标单位的技术经济实力情况,权衡利弊,集体讨论决策。

2.投标人资格审查

济平干渠施工标采用资格预审;明渠段工程、大屯水库、小运河、柳长河、长沟泵站、邓楼泵站等工程的施工、货物采购、监理等招标采用了资格后审方式进行。其资格审查的主要内容包括以下几点:

(1)验证投标人的注册手续和营业执照。主要审查企业的法人地位、批准的营业范围、机构及组织等是否与招标工程相适应。

(2)验证投标人的资质等级证明。投标人的资质等级,是根据投标人的资金、设备,过去承包工程的规模和本身的技术力量、管理水平等条件,由有关部门审批确认,并发给等级证书。投标人的资质等级,决定了投标单位参加投标工程项目的规模和类型。

(3)验证投标人的资产负债情况。投标人的财务状况,包括拥有多少自有资金和资产负债情况,是衡量其经济实力和承包能力的标准。审查财务能力的目的,一是为防止其中标后将招标人支付的预付款用于非工程所需的方面;二是考察该投标人的经营管理水平。财务审查的重点是近3年经过审计的报表中所反映的实有资金、流动资产、总负债和流动负债,以及正在实施而尚未完工工程的总投资额、年均完成投资额等。在总收入中应区分承包工程施工收入与其他收入,以考察企业的实际承包工程的能力。另外,由于工程预付款不能解决承包商开展工作中的全部需要,承包商自身也必须有一定的流动资金,因此还必须审查其获得银行贷款的能力。

(4)技术能力。主要是评价投标人实施工程项目的潜在技术水平,包括人员能力和设备能力两方面。在人员能力评价方面,又分为管理人员和技术人员的能力评价两类,前者主要审查管理的组织机构、管理施工或工程设备生产的计划、与本项工程相适应的管理经验等;后者侧重于对技术负责人的工程经验、组成人员的专业覆盖面等是否满足工程要求进行评价。设备能力主要是考察投标人拟投入到本工程中的机械设备情况。这方面的审查主要通过投标人所报的人员情况调查表和机械设备表来完成。

(5)工程(设备)生产经验。这方面不仅要看投标人最近几年已完成工程(生产设备)的数量、规模,重点应考察其与招标项目相类似的工程经历和经验。因此,资格预审通知中常规定有强制性合格标准。这个标准定得要合理,不宜过严,要考虑到预审合格的投标人不一定都来投标这一因素;也不宜过宽,防止中标的承包商缺乏专业能力或经验。

(6)商业信誉。主要审查在建设承包活动中完成过哪些工程项目;资信如何;受到何种奖励及处罚;是否发生过严重的违约行为;施工或工程设备质量是否达到业主满意的程度等。

(7)对投标人及其拟派项目负责人进行行贿犯罪档案查询。经查询,投标人或其拟派项目负责人在规定期限内有行贿犯罪记录的,取消其投标(中标)资格。

(三)开标

开标会议由招标代理主持,参加会议的一般有山东省检察院、山东省纪委驻水利厅纪检组、山东省南水北调局纪律检查委员会、南水北调山东干线公司等有关单位,济南市公证处对投标文件递交情况、密封情况及整个开标过程进行现场公证。

1.开标时间和地点

招标人在招标文件规定的投标截止时间(开标时间)和地点公开开标,并邀请所有投标人的法定代表人或其委托代理人准时参加。

2.开标程序

主持人按下列程序进行开标:

(1)宣布开标纪律。

(2)公布在投标截止时间前递交投标文件的投标人名称,并确认投标人法定代表人或其委托代理人是否在场。

(3)宣布主持人、开标人、唱标人、记录人、监标人等有关人员姓名。

(4)由投标人推荐的代表检查投标文件的密封情况。

(5)宣布投标文件开启顺序:按递交投标文件的先后顺序的逆序。

(6)如设有标底的,公布标底。

(7)按照宣布的开标顺序当众开标,公布投标人名称、标段名称、投标保证金的递交情况、投标报价、质量目标、工期及其他招标文件规定的开标时应公布的内容,并进行文字记录。

(8)主持人、开标人、唱标人、记录人、监标人、投标人的法定代表人或其委托代理人等有关人员在开标记录上签字确认。

(9)开标结束。

(四)评标与决标

1.评标原则和依据

(1)评标原则。坚持公正、公平、科学的原则,择优推荐中标单位。

(2)评标依据:

1)招标文件及其补充文件。

2)标底(如果有)。

3)水利部《水利工程建设项目招标投标管理规定》(中华人民共和国水利部第14号令)。

4)《国务院南水北调办关于进一步规范南水北调工程招标投标活动的意见》(国调办建管〔2005〕103号)。

5)山东省有关招标投标管理规定。

2.评标组织机构

根据国家七部委《评标委员会和评标办法暂行规定》,评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会由招标人或其委托的招标代理机构熟悉相关业务的代表,以及有关技术、经济等方面的专家组成。除招标人代表外,其他有关技术、经济等方面专家从国务院南水北调办评标专家库中随机抽取。

3.评标工作内容

评标委员会根据招标文件规定的评标标准和评标办法进行评标,对投标文件进行初步评审、详细评审。

(1)初步评审。对所有投标文件的响应性、完整性进行审查。

(2)详细评审。对进入终评的投标人分组进行了详细审阅和评审,提出评审意见,独立对各投标人进行综合赋分,根据排名情况推荐中标候选人。

4.评分办法

工程施工、货物采购和施工监理采用了不同的评法。根据具体工程特点和招标内容,在招标文件中提出具体的评分办法。评标委员会按照审查内容对投标文件进行审查,并采用综合评分法。根据评标标准设置的评审指标和评分标准,由评标委员会成员分别对进入终评并确认有效的投标文件的各项评审指标进行记名评分,去掉一个最高分和一个最低分后所有评委评分的算术平均值即为投标人的最后得分,以投标人得分的高低排序选择第一中标候选人、第二中标候选人和第三中标候选人;若出现分值相同情况,则对分值相同的投标人改为记名投票法,以少数服从多数的方式,选择第一中标候选人和第二中标候选人。

(五)评标工作保密和纪律规定

评标工作是一项严肃的、政策性很强的工作,必须积极防范,确保评标保密,同时又有利于各项工作的展开。据此,南水北调东线一期工程在评标过程中做了下列保密规定。

(1)评标过程中,有专人负责保密工作,检查保密工作开展情况,督促各项规章制度的贯彻落实,发现问题,及时汇报,并积极采取措施。

(2)评标的具体程序、标底、评标情况、澄清问题的情况、定标的情况、谈判策略,以及与评标有关的其他内部事项等,任何人不得向外泄露。

(3)全部投标文件、评标资料及其他内部资料,均由保密资料员负责严格管理,限于在工作场所使用,不得擅自带出,严禁私自复制,严防盗窃、遗失和损坏。保密资料员要认真履行职责,模范执行保密规定,坚持原则,严格执行制度。

(4)评标期间邀请投标者澄清问题时必须有3人以上在场,并有准确详细记录。评标人员不得接受投标者及其代理人的宴请和礼品。

(5)评标人员不得在公开场合谈论评标情况,评标资料的草稿及使用过的纸张等要严格管理,并定期销毁。

(6)评标人员一律使用统一的保密记录本,并要妥善保管,不得携带出工作场所,用完后交保密员统一处理。

(7)评标人员一旦发现泄密或遗失文件资料时,及时向上级主管报告,由于过失或故意造成遗失泄密者,所产生的一切后果由本人负责,并按有关规定严肃处理。

(六)决标

经过评标,评标委员会评出第一中标候选人、第二中标候选人和第三中标候选人。然后进入评标结果公示,公示期结束后,如果对评标结果没有异议,则由第一中标候选人中标。如果有异议,经调查落实后,中标候选人依次顺延。