2.2 工业水环境监管中委托-代理关系的结构和风险分析

2.2.1 工业水环境监管参与主体的利益取向及行为

工业水环境监管涉及的利益相关者众多，关系错综复杂，不同主体之间在利益驱动下会结成污染治理战略联盟。1963年，斯坦福研究院首次提出“利益相关者”概念，但是从“是否影响企业生存”的角度来界定存在很大的局限^［138］。到1983年，美国经济学家Freeman提出了一个“利益相关者”的普适定义，即能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人^［139］。这一定义正式将当地社区、政府部门、环境保护主义者等主体纳入利益相关者管理的研究之中。从利益相关者角度出发，通过权衡多方利益，提出各方都满意的政策，使得政策的制定更加合理、科学、民主^［140］。因此，应用这种定义综合工业水环境监管中涉及的利益主体，基本确定有以下相关者：代理行使水环境所有权的各级政府、制造工业污染的企业、污染受害者的公众和非政府组织（NGO）^［141］。但由于政府、企业和公众的利益目标差异，三方很难形成一个利益协调机制，这使得水污染物排放监管执行起来困难重重。下面首先分析参与主体的利益取向及环境行为，详见表2.2。

表2.2 工业水环境监管中参与主体的利益取向及环境行为

（1）各级政府的利益取向及其行为分析。水环境保护是公共管理的重要领域，单纯依赖自由的市场运作无法有效地完成这项任务，而且“市场失灵”造成了更为严重的水环境问题。在这种情况下，需要对自由市场进行有效的外部干预，综合行政、法律及科技多方面的措施。环境保护依然是我国政府的一项重要职能，并且只有政府具有控制或解决环境问题的能力。

在水环境监管方面，中央政府环保部门负责建立、健全水环境保护基本制度，统筹协调并监督管理重大水环境问题，落实国家减排目标的责任，监督管理水环境污染的防治等，保障最广大人民的切身利益，发挥着基础性的作用。地方政府主要负责贯彻执行国家水环境保护的方针政策和法律法规，研究起草环境保护地方性法规和规章，组织实施污染源排污情况、现场监督检查、对环境违法行为进行调查并依法处理等。各级政府环境保护部门水环境监管职能的对比见表2.3。政府的这一职能是任何组织和个人都不能替代的，用以保障环境资源的合理配置，实现社会福利的最大化。

表2.3 各级政府环境保护部门水环境监管职能差异对比^①

① 资料来源：各级政府环保部门网站。

然而在现实中，与中央政府的水环境保护目标不完全相同，地方政府不是总能够代表广大人民群众的根本利益。第一，任何政府的工作目标都不是单一的和一成不变的，尤其是当下我们所在经济社会的高速发展时期，地方政府为了辖区内经济的发展，会不情愿地过度开发和使用环境资源。第二，在我国的财政约束的制度环境下，地方政府的财政收入压力增大，但同时也拥有了更大的经济决策权和资源支配权，如面对与其他省市竞争的情况下，为了保障地方政府的税源，往往采取睁一只眼闭一只眼的态度来放松对一些税收大户的审批。第三，在过分依靠GDP来考核政府官员的时代背景下，地方政府就会更注重本地利益和任期内的政绩。在上述三种原因的综合作用下，工业水环境监管很可能出现“监管俘获”现象，即组织化的利益集团，如高污染、高耗能但高赋税的企业，为了获取利益最大化而向地方政府施加影响，使监管决策偏向于企业^［142］。出于对政绩的追求，在对不同利益、利益的不同方面进行权衡和协调后，地方政府可能牺牲处于弱势地位的群众的环境利益而选择经济发展利益，有些官员甚至会吸引被发达地区淘汰下来的高污染高耗能企业，漠视环境保护，充当这种企业的保护伞^［143］。因此，地方政府的水环境保护行为可能是有限的，水环境监管的执行效率也可能是不足的，地方政府的这种行为应该受到更加强有力的约束。

（2）排污企业的利益取向及行为分析。我国水环境污染主要限定在“产业公害”范围内，经济活动中产生的废水是水环境污染的主要来源。政府环境行政主管部门的大部分政策和法规也主要是针对企业制定的，所以说企业成为水环境监管博弈中的代理人。近年来，环境经济理论界对企业减排问题的研究，大多以不同环境经济政策对企业水环境污染物削减的影响为重点，其研究思路主要是将企业视为被动的经济主体，其环境行为主要是为了满足政府的环境政策法规要求。而事实上，不同类型的企业对环境政策法规的反应是不同的，综合起来有如下几种类型^［144］，见表2.4。

表2.4 企业环境行为的类型

企业作为一个独立的经济个体，能够为寻求利益最大化而采取策略性的行为，即企业的环境行为。它是指企业出于对政府环境政策和公众环境偏好的反应（包括积极的和消极的反应，以及企业主动的环境行为），并基于实现自身发展目标，作为战略管理体系重要组成部分的环境管理行为^［145］。企业的水环境行为主要由内外两种因素决定。影响企业行为的内部因素主要有企业的技术状况、战略定位、管理者因素、所有权性质以及规模实力^［146］。影响企业环境行为的外部因素主要有政府的环境政策、市场环境和社会因素等。

（3）公众、非政府组织的利益取向及其行为分析。少部分公众作为企业员工参与到企业的生产运营，被动地成了水环境污染的制造者，但公众最终依然是污染的受害者。现在越来越多的公众已经开始意识到污染所造成的危害，因而积极地参与到环境维权中来。首先，个人是具有安全需要的，马斯洛认为在生理需要得到充分满足后就会出现安全需要^［147］，公众个体出于主观上对环境安全感的需求而希望参与到环境事务的管理中来。其次，对环境利益和环境资源的争夺，体现了公众在实际生活中并不只是满足于安全的需要，环境利益和环境资源对于现代社会公众来说意义非凡，环境利益需求是公众参与环境事务过程中最为重要的目的，成为公众在环境事务上的参与动力。从中国厦门海沧PX事件等都可以看出，普通百姓基于对环境利益的敏感，会积极地参与到具体的环境事务中来。

一般来说，越是与公众的环境利益关系密切，公众越会积极地参与环境事务的管理，但是公众参与程度以及环境维权的效力不仅依赖于他们的环境意识，还依赖于政府部门强有力的政策法律保障。如2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》保障了我国环境影响评价领域的公众参与权力，2008年5月1日起实施的《环境信息公开办法（试行）》推行环境信息公开，提高了公众环境知情权和话语权，增加了环保工作的透明度^［148］。法律的保障和政府的推进，使公众参与在环境保护中发挥着越来越重要的作用。公众参与不仅仅体现在对企业偷排行为的监督举报，还体现在对环境资源的立法、评价和司法救济等方面的贡献，详见表2.5。

表2.5 公众的环境行为

环保NGO是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力，为社会提供环境公益性服务的民间组织^［149］。环保NGO由于熟悉公众、能够贴近公众，反映公众的利益和愿望、具有专业技能，已经成为提高公众的环境意识、实现社会可持续发展的一种组织制度工具。1994年3月31日，自然之友的成立标志着中国第一个在国家民政部注册成立的民间环保团体的诞生。后继又成立了很多环保NGO为我国的环保事业做出了重要贡献。如公众环境研究中心（IPE）是一家在北京注册的非赢利环境机构，自2006年5月成立以来，IPE开发并运行中国水污染地图和中国空气污染地图两个数据库，推动了环境信息公开和公众参与，促进了环境治理机制的完善。在环境保护中，环保NGO开展环保知识、环境意识的宣传和教育，唤醒成员和社会的环境意识；组织环保社会调查和学术活动，研究环境保护的科学技术；及时将环境污染状况、污染事件、污染责任人、政府的环境行为向社会公布；通过民间向危害国家环境利益的其他国家或公司施加压力，阻挡跨国境的污染转移和非法贸易^［150］；援助环境污染受害者，参与全球范围内的环保交流活动。环保NGO的环境行为对于提高公众的环境意识和缓解生态环境危机起到了重要作用。