1.2 我国工业水环境监管的现状及不足

现阶段，我国的水环境管理制度主要包括：环境影响评价制度、“三同时”制度、环境保护目标责任制、城市环境综合整治与定量考核制度、污染集中控制制度、限期治理制度、排污许可制度、环境影响评价制度，这些制度在很大程度上是由于当时的水环境监管失灵而颁布的，水环境监管是整个环境保护管理体制的核心内容。

（1）工业水环境监管能力的现状及不足。工业水环境监管能力包括监督力量和监测能力，是监管政策执行的重要基础和先行条件，在一定程度上决定了监管的有效性。我国的环保系统基本情况如表1.1所示，缺乏足够的力量对损害环境的行为进行有效的监督和制约，正是工业水环境监管所面临的一个普遍困难。

由于尚未形成有效的公众参与机制，工业水环境监管责任以及资金投入依然主要由政府承担。然而，分税制的实施在加强中央财政能力的同时，也造成地方政府事权与财权的不匹配，上级的转移支付也因时效性差、立法不完善、随意性大等问题无法真正缓解地方政府的财政困难。以GDP为主导的晋升考核机制，驱使地方政府更倾向于关注辖区内的经济增速，而缺乏对监管能力建设投入的动力。我国从1994年开始采取分税制，地方政府收入减少，却承担了与其收入不相匹配的任务，据统计地方政府支出约占全国支出的70%，收入却只有约50%。因而在地方层面，工业水环境监管经费不足、技术人员缺乏、监测设备老旧等现象普遍存在，地方政府不愿过多将财力投入到工业水环境监管工作上来。

表1.1 中国环保系统基本情况

资料来源：历年《全国环境统计公报》。

（2）工业水环境监管行政处罚的现状及不足。工业水环境监管的行政处罚方式主要有罚款、限期治理、警告、责令停产停业、吊销证书和行政处分等，这六项处罚方式的使用频率见图1.1^［1，2］。目前，环保行政主管部门处罚方式以罚款为主，关停并转迁等处罚方式的决定权依然由地方政府掌控，而地方政府在受到辖区内经济发展诉求的驱动下，较避讳采取这种有较大震慑力的方式。然而，在各级环境行政主管部门一再加大惩处力度的同时，关于处罚等众多实施细则尚不明确，造成了监管者的惩罚结构选取各异，直接影响到对环境违法行为监管程度的选择差异性，并且在目前工业水环境监管能力薄弱、没有统一监管体系的情况下，一味加大罚款额度的方法非常需要进行审慎的思考^［3］。

图1.1 执法机关最常用的环境处罚手段

（3）工业水环境监管体系的现状及不足。我国的环境监管体系包括两个方面：一方面，地方环境行政主管部门受上级环保部门领导，上级环境行政主管部门对地方环境行政主管部门进行业务指导和工作监督。环保部现已开始对垂直管理体制进行摸索和试点，建立了华东、华南、华北、东北、西北、西南六大环保督察中心，负责监督地方对国家环境政策、法规、标准的执行情况，协调跨省区域和流域重大环境纠纷，受理跨省区域和流域重大环境案件的投诉等。但是由于这六大环保督察中心受到身份模糊、信息不畅、协调无力、职权不清等管理体制问题的制约，监督协调等工作很难开展。另一方面，地方环境行政主管部门不但要受上级环境行政主管部门的管理，还要受所在地的地方政府的管理。地方水环境监管部门的负责人由当地政府任命，监管人员的工资由地方财政拨款，可以说地方水环境监管部门的行为直接体现着地方政府的意志，目前我国的水环境监管可以理解为地方政府的水环境监管。

从环境行政主管部门自身来看，其有以下五种权力：监督管理、项目审批、排污收费、行政处罚和现场检查，法律未赋予环境行政主管部门限期治理、责令停业整顿、现场查封、冻结扣押、没收违法排污所得等强制执行的权力^［4］。这导致了环境行政主管部门无法强制执行，无法对排污企业形成强有力的制约，容易受到地方政府出于地区利益保护排污企业的控制。另外，在对待环境事务上，目前实行的是环保部门统一监督管理与有关部门分工合作的管理体制。这种环境监管权被分割在环境行政主管部门与水利、发改委、建设、卫生、农林等多个部门之间，致使环境行政主管部门的监管权被严重分割，监管行为受到制约，彼此之间缺乏有效的合作，致使执法达不到高度统一。面对同一种破坏水环境质量的违法行为，各部门权责分工重叠，经常会出现互相推卸责任、执法效率低下的情况。因此，应协调这些部门与环境行政主管部门之间的管辖权交叉问题，保证环境行政主管部门监管权的完整性与统一性。