农业水价综合改革试点工作取得预期成效
水利部财务司
为促进农业节水增效和农业发展方式转变，按照国务院决策部署，2014年10月，国家发展改革委、财政部、水利部、农业部联合印发了《深化农业水价综合改革试点方案》，在全国27个省份80个县开展了深化农业水价综合改革试点工作。4部委和试点地区协同配合，上下联动，精心组织，强力推进，经过一年多的努力，完成了试点工作，在明晰农业水权、完善水价形成机制、用水精准补贴和节水奖励机制等方面取得新突破，形成了一批可复制、可推广的改革样板，为稳步推进农业水价综合改革奠定了基础。
一、试点工作的总体思路
深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照习近平总书记提出的“节水优先”的指导思想和国务院工作要求，在总结以往试点成功经验基础上，坚持顶层设计与基层实践相结合，事先制定试点实施方案，从适当提高农业水价、加强需求管理、拓宽资金渠道、推动结构调整和提高农技水平等方面入手，以促进农业节水增效为目标、以完善农业水价形成机制为核心、以创新体制机制为动力，因地制宜、综合施策，着力深化农业水价综合改革试点，探索形成可复制易推广的改革模式，为全面推进农业水价综合改革积累经验。
二、试点工作的主要任务
按照统筹兼顾、突出重点，多方联动、形成合力，因地制宜、积极稳妥的原则，选择覆盖不同水资源条件、灌溉方式、经济发展水平、种植养殖结构的地区开展试点，综合运用工程配套、管理创新、价格调整、财政奖补、技术推广、结构优化等举措统筹推进试点工作。重点是：明晰农业水权，建立总量控制和定额管理制度，从源头上强化用水约束，鼓励通过水权交易优化水资源配置；建立合理的农业水价机制，综合考虑水资源稀缺程度、用户承受能力等因素，以工程运行维护成本为下限，合理制定价格标准，区分地表地下水源、种植养殖品种、用水量级等探索实行分类、分档水价；建立精准补贴机制和节水奖励机制，在适当提高农业水价的基础上，研究通过精准补贴等办法，重点对农户、用水合作组织、新型农业经营主体给予补贴，确保水费支出不过多增加，同时，对节水的用户给予奖励，调动农民参与改革的积极性；推进农田水利工程管理体制改革，重点是规范农民用水合作组织建设，明晰工程产权，落实管护主体和管护责任，创新建管机制，探索吸引社会资本参与；加强农业节水工程建设，突出强化计量设施配套和末级渠系建设，解决农田灌溉“最后一公里”问题，调整优化种植结构。由此打出一套“组合拳”，促进节约用水和工程良性运行。
三、试点工作的主要做法
一是明晰农业水权。各试点县全部将农业水权明确到用水户或用水合作组织，通过用水总量控制和定额管理强化节水约束，如甘肃省凉州区按照区、灌区、乡镇、协会、用水小组、用水户逐级细化分配水权，逐户颁发水权证。有的试点县探索通过水权转让使节水获得效益，如湖南省长沙县实行节约水量在协会间流转，或由灌区管理单位加价回购。
二是完善农业水价机制。试点普遍提高水价，80个试点水价调整后，总体能够满足工程运行维护需要，有12种粮食作物水价达到全成本水平，有10种经济作物水价达到全成本或微利水平。各试点普遍建立超定额累进加价制度，因地制宜区分粮食、经济作物实行分类水价，部分试点对末级渠系水价实行协商定价，一些试点实行基本水价与计量水价相结合的两部制水价。
三是探索开展多种形式的精准补贴和节水奖励。各试点以地方财政为主多渠道筹集资金，实施精准补贴和节水奖励。补贴主要有两种方式：一种是对供水管理单位、农民用水合作组织等工程运行维护费给予补贴，分担农户的部分用水成本，在提价幅度不大的情况下，保证工程正常运行，长期发挥惠民效益；另一种是在水价提高后，对种粮农户定额内用水予以补贴，在保护种粮积极性的同时，激励农户采取节水措施将用水量控制在定额内。补贴标准由试点地区综合考虑供水成本、水价调整幅度、地方财力状况、作物类型等因素自行确定。各试点均建立了节水奖励机制，采取现金奖励、物质奖励等多种方式对节水的农户和用水合作组织进行奖励，以实现节水得实惠。
四是实施工程产权制度改革。各试点结合实际将小型农田水利工程产权明确给农民用水合作组织、村集体、新型经营主体或农户，并发放产权证。产权明晰后，一些试点地区还创新工程管护机制，有的积极探索通过PPP等方式引入社会资本投入农田水利，有的委托专业化公司进行工程管护。
五是规范组建农民用水合作组织。各试点组建了农民用水合作组织。这些合作组织大部分在民政部门登记注册成用水户协会，也有一部分在工商部门登记注册成合作社。农民用水合作组织在工程建设、用水管理、水费计收、协调水事纠纷等方面发挥了积极作用。
六是开展了末级渠系和计量设施配套建设。为实现工程节水和计量收费，各试点重点加强末级渠系和供水计量设施配套，解决农田灌溉“最后一公里”和用水计量问题，为改革提供硬件支撑。80个试点共新建和改造末级渠系4800多km，安装计量设施2万多处，可计量到用水户或农民用水合作组织，地下水灌溉试点区全部实现计量到户。
四、试点工作取得的主要成效
通过机制建设和工程配套建设，试点区在节水增效、工程运行、结构调整等方面初见成效，形成了一批既有利于促进节约用水和农田水利事业发展，又切合不同地区水资源实际的各具特色的农业水价综合改革模式。
一是促进了农业节水增效。通过节水改造、强化计量、调整水价等综合措施，试点区农田水利工程面貌得到根本改善，“最后一公里”问题有效解决，试点区亩均节水110m3/亩，灌溉周期平均缩短近20%，预计农业生产能力平均提高15%。
二是建立了工程良性运行机制。通过实施产权改革、健全水价机制、组建农民用水合作组织，明晰了工程所有权、使用权，明确了管护主体和责任，落实了工程维修养护经费，解决了工程有人用、没人管、没钱管的问题，促进了农田水利工程长效运行。
三是调动了农民用水管水的积极性。通过规范组建农民用水合作组织，担当工程管护、用水管理、协商定价、水费计收的责任主体，农民用水自主管理、自我服务能力明显提高。
四是促进了农业生产方式转变。试点区通过提高灌溉保障能力，推动种植结构优化调整和土地流转、规模经营，为现代农业发展创造了有利条件，促进了试点区传统农业向现代农业的转变。
五是涌现了一批改革典型样板。各试点在统一采取明晰农业水权、完善水价机制、实行精准补贴、推进工程管理体制改革、配套计量设施等综合措施的同时，积极探索符合当地实际的改革模式。如湖北省当阳市、云南省陆良县的“协商定价”模式，骨干工程水价由政府制定，末级渠系水价由协会组织农户代表民主协商确定，确保了水价得到普遍认可。湖南省长沙县的“骨干工程财政补助、终端水费反哺于民”模式，由财政补助骨干工程运行维护成本，农民只承担末级渠系运行维护成本，水费由协会收取，用于末级渠系管护，实现取之于民、用之于民。江苏省宿迁市宿豫区、四川省绵阳市游仙区的“阳光操作、精准奖补”模式，在提高水价的同时对农民定额内用水予以补贴，有效降低水费支出、保护种粮积极性。河北省尚义县、云南省元谋县的“引入社会资本”模式，政府和社会资本共同出资建设供水管网和计量设施，社会资本通过水费回收投资，有效弥补财政资金不足。甘肃省民勤县、云南省宾川县的“水权流转”模式，通过明晰水权、鼓励农户开展水权交易，有效推动水资源优化配置，等等。
试点让农民看到了实效、得到了实惠，同时，也促进了农民用水观念转变，极大地激发了干部群众的积极性，发挥了很好的示范带动作用。
五、下一步推进改革的打算
2016年1月，国务院办公厅印发了《关于推进农业水价综合改革的意见》（以下简称《意见》），根据《意见》精神，水利部将联合有关部门重点做好农业水价综合改革的推进工作：
一是认真抓好《意见》落实。精心制订贯彻落实方案，督促地方落实主体责任，编好实施办法，明确时间表、路线图，鼓励有条件的地方率先实现改革目标。及时发现和总结各地改革的好经验、好做法，因地制宜加强宣传推广，推动改革有序实施。
二是全面贯彻“先建机制、再建工程”要求。督导地方把农业水价形成机制建设与工程建设同步设计、同步实施、同步验收，确保工程建成一处、良性运行一处、持续发挥效益一处。对现有未建立合理水价形成机制的灌溉面积，指导地方有计划、有步骤地实施农业水价综合改革，突出抓好计量设施配套，尽快补齐机制“短板”。
三是切实强化改革考核评价。健全农业水价综合改革绩效评价与资金安排挂钩机制，对改革力度大、进展快、成效好的予以重点支持，对改革不好的不予支持，对不改革的调减相关资金，充分调动改革的积极性。
姜楠 汪习文 王健宇 康健 执笔
吴文庆 赫崇成 审核