第三节 水资源保护的法律责任体系
在法理上,法律责任可以分为民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任三种形式,目前《水法》等涉水法律法规以及《刑法》规定的法律责任也包括这三种责任形式。在具体适用过程中,国家相关行政机关、司法机关根据行为人违法行为的轻重,选择适用相应的法律责任。目前,在我国水资源保护执法与司法实践中,适用最多的是行政法律责任,与水资源保护有关的刑事法律案件并不多见。
一、民事法律责任
水资源保护有关的民事法律责任的功能主要在于平衡平等主体之间的人身利益和财产利益,赔偿或补偿受害方的财产损失,包括违约责任和侵权责任。其中,违约责任指合同关系中的债务人违反合同的规定,侵犯债权人的债权而应承担的民事责任;侵权责任指侵犯债权之外的其他权利而应承担的民事责任。在水资源保护领域,主要表现为依据《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)、《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权责任法》)等法律法规规定,追究有关违法行为人的民事法律责任。
我国《民法通则》第106~133条详细规定了有关民事法律责任的具体情形,第134条规定了承担民事责任的具体方式,主要包括停止侵害,排除妨碍,消除危险,返回财产,恢复原状,修理、重作、更换,赔偿损失,支付违约金,消除影响、恢复名誉,赔礼道歉等10种类型。《侵权责任法》中与水资源保护密切相关的责任条款主要为第65~68条[7],这四条规定了因污染包括水资源在内的环境而造成损害的侵权赔偿责任。这些民事责任形式既可以单独适用,也可以合并适用。但是,在前述10种民事责任形式中,修理、重作、更换,返回财产,支付违约金等方式主要适用于违约行为,在水资源民事法律保护过程中基本无适用空间。
1.停止侵害
停止侵害是加害人以不作为方式所承担的一项民事法律责任,适用于污染或破坏水资源的行为还在继续进行的情况,目的是制止侵害,防止损害的进一步扩大。值得注意的是,这种责任是以在法律上允许受害者抵制加害人侵害行为为前提条件而实施的。也就是说,如果法律没有专门做出“抵制侵害”规定的,该停止侵害的民事法律责任不适用。
2.排除妨碍
排除妨碍通常是指权利人行使其权利受到不法阻碍或妨害时,有权请求加害人排除或请求人民法院强制排除,以保障权利正常行使的措施。排除妨碍的行使需具备两个条件:一是存在妨碍权利人行使民事权利的状态,比如某些违章建筑物妨碍已获得取水许可证的权利人顺利取水,或者将有害物质泄漏在取水地点的水面上;二是妨碍状态具有不正当性,所谓不正当性通常是指没有法律根据,或者没有合同约定,缺乏合理性。
3.消除危险
消除危险通常是指国家强令造成或可能造成水资源污染或破坏的危害者,消除可能发生的危害或停止已发生的危害并消除其影响的民事法律责任形式。消除危害要求不法行为人具体实施某种行为,包括作为或不作为。作为即要求加害人积极治理污染或恢复被破坏的水资源或水环境;不作为即限制使用某些设备、工具或禁止从事某种行为等。这种民事责任方式是为了防止发生严重的水资源、水环境污染和破坏,甚至造成不可逆转的损失。
4.赔偿损失
赔偿损失是水资源侵权行为人对他人造成的损失,以其财产给予受害人赔偿的民事责任形式。赔偿损失具有补偿功能,它不仅以经济方式对污染或破坏水资源、水环境损害而造成的人的生命、健康损害给予赔偿,而且也对人身权益外的财产损害也给予赔偿。
从上述分析可以看出,与水资源保护有关的民事责任主要是指民事侵权责任,考虑到水资源的公共属性,水资源之民事责任,也可称为公害民事责任。在发生侵权后果的情况下,水资源民事法律保护实践中的民事责任主要是一种财产责任,即因污染或者破坏水资源、水环境造成公共财产或他人财产损失的责任,以及污染或者破坏水资源、水环境造成他人人身伤害或死亡而承担民事方面的法律责任。污染或破坏水资源、水环境的民事责任属于《民法通则》中的特殊责任,其构成要件包括:首先是必须发生了侵害水资源的违法行为;其次是水资源或水环境遭受损害,以及因此导致相关利害关系人公共财产或人身受到损害的客观事实;最后,该违法行为与损害结果有因果关系。在司法实践中,这种侵权多为因水资源保护公益诉讼而引发相应的赔偿诉讼。目前,我国还没有建立明确的水资源保护公益诉讼制度,但在司法实践中可以通过环境公益诉讼制度寻求保护。
我国2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。当时该规定的出台,理论界和实务界许多人认为我国环境公益诉讼将获得快速发展,但在实践中,绝大多数法院仍以原告不适格为由拒绝相关人提起的环境公益诉讼。究其原因之一在于,该条规定是原则性规定,具体落实尚需其他法律做出明确具体的规定。比方说,法律规定的机关和有关组织到底包括哪些组织,既无司法解释也无具体法律规定。因此,在司法实践中,法院与当事人都处于尴尬境地,环境公益诉讼也难以进一步推进。
2014年修订的实施《环境保护法》可以打破环境公益诉讼遇到的前述“困境”。该法第58条规定:对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:①依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;②专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。按照《环境保护法》第58条规定的条件,目前我国符合这些条件的社会组织约有300多家,这300多家环保组织即为2012年《民事诉讼法》规定的可以提起环境公益诉讼的社会组织。因此,可以说,新《环境保护法》第58条规定进一步细化了《民事诉讼法》第55条之规定,增强了两者的协调性,大大提升了民事诉讼法相关规定的可操作性和实效性,这必将为公益诉讼的持续推进提供重要制度保障。
当然,从条款的文义解释角度看,《环境保护法》第58条没有明确规定污染环境、破坏生态的具体行为主体类型。因此,在公益诉讼实践中必须区分具体情况予以适用。一方面,当行为主体为“相关企事业单位、其他组织或公民个人”时,一旦实施了污染或者破坏水资源并损害公共利益的行为,当然适用该规定。此时符合条件的社会组织提起的环境公益诉讼可称之为环境民事公益诉讼,即符合条件的原告根据法律规定,为了保护社会环境公共利益,对违反环境法律或其他相关法律法规的,污染或者破坏水资源的行为主体,向人民法院提起并要求其承担民事责任由法院按照民事诉讼程序依法审判的诉讼。另一方面,当行为主体为“行政机关或其他政府机构”时,其做出的有可能污染或者破坏水资源的行政行为,是否适用该条款规定,值得进一步商榷。
二、行政法律责任
依照《水法》《水污染防治法》《环境保护法》《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规规定,与水资源保护相关的行政责任分为行政处分和行政处罚两种类型。其中,行政处分通常是指国家行政机关和对其相关工作人员违反涉水行政法规和相关规定的违法违纪行为,给予的一种行政制裁。行政处分是一种纪律责任,规制对象主要为具有行政职能的管理人员。行政处罚是指国家行政机关,对违反涉水行政法规和相关规定的公民、法人或其他组织给予的法律制裁,主要有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留及法律法规规定的其他行政处罚等。
其中,警告是国家对行政违法行为人的谴责和告诫,是国家对行为人违法行为所作的正式否定评价。从国家角度看,警告是国家行政机关的正式意思表示,会对相对一方产生不利影响,应当纳入法律约束的范围;对被处罚人来说,警告的制裁作用,主要是对当事人形成心理压力、不利的社会舆论环境。适用警告处罚的重要目的,是使被处罚人认识其行为的违法性和对社会的危害性,纠正违法行为并不再继续违法。比如《水行政许可实施法办法》第55条规定,水行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请水行政许可的,水行政许可实施机关应当不予受理或者不予水行政许可,并给予警告。《取水许可和水资源费征收管理条例》第50条规定,申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料骗取取水申请批准文件或者取水许可证的,取水申请批准文件或者取水许可证无效,对申请人给予警告,责令其限期补缴应当缴纳的水资源费,处2万元以上10万元以下罚款。这两条都是对行为人违法骗取取水许可采取“警告”的一种行政处罚措施。
罚款是行政机关对行政违法行为人强制收取一定数量金钱,剥夺一定财产权利的处罚措施,适用于对多种行政违法行为的制裁。在有关水资源的水行政执法实践中,罚款也是实施比较多的一种行政处罚措施。比如我国《水法》第70条规定,拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令限期缴纳;逾期不缴纳的,从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金,并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。再如《取水许可和水资源费征收管理条例》第53条规定,未安装计量设施的,责令限期安装,并按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费,处5000元以上2万元以下罚款。
没收违法所得,是行政机关将行政违法行为人占有的,通过违法途径和方法取得的财产收归国有的处罚措施;没收非法财物,是行政机关将违法行为人非法占有的财产和物品收归国有的制裁方法。没收违法所得和非法财物属于财产罚的一种,我国涉水法律对此有相关规定。比如《取水许可和水资源费征收管理条例》第56条规定:伪造、涂改、冒用取水申请批准文件、取水许可证的,责令改正,没收违法所得和非法财物,并处2万元以上10万元以下罚款。再如《中华人民共和国水文条例》(以下简称《水文条例》)第38条规定:违反本条例规定,未取得水文、水资源调查评价资质证书从事水文活动的,责令停止违法行为,没收违法所得,并处5万元以上10万元以下罚款。
责令停产停业是行政机关强制命令行政违法行为人暂时或永久地停止生产经营和其他业务活动的处罚措施,属于行为罚的一种。具有以下特点:一是责令停产停业是限制和剥夺违法行为人行为能力的一种处罚,它要求受处罚人停止正在进行的生产经营及各种业务活动;二是责令停产停业是要求违法行为人履行不作为义务的处罚,也就是说,受到该种处罚的违法行为人负有不作为的义务,即不得继续从事生产经营活动;三是责令停产停业通常附有期限要求,违法行为人在一定期限内纠正了违法行为,就可以恢复相应的生产和经营。目前,这方面的行政法律责任多见于水利安全生产执法实践,有关水资源保护方面的行政执法,并不多见。
暂扣或者吊销执照是行政机关暂时或者永久地撤销行政违法行为人拥有的国家准许其享有某些权利或从事某些活动资格的文件,使其丧失权利和活动资格的处罚措施。比如《取水许可和水资源费征收管理条例》第52条规定,行为人不按照规定报送年度取水情况的,或者拒绝接受监督检查或者弄虚作假的,或者退水水质达不到规定要求的,并且情节严重的,将吊销取水许可证。同样该法第53条规定,未安装计量设施的,或者计量设施不合格或者运行不正常的,并且情节严重的,将吊销取水许可证。再如《水文条例》第39条规定,超出水文、水资源调查评价资质证书确定的范围从事水文活动情节严重的,将吊销资质证书。
行政拘留即是公安机关对违反治安管理的人在短期内剥夺其人身自由的一种强制性惩罚措施。由于行政拘留是行政处罚中最严厉的一种,因而法律对其适用作了严格的规定:一是在适用机关方面,只能由公安机关决定和执行,水行政机关不能直接执行;二是在适用对象方面,一般只适用于严重违反治安管理法规的自然人,但不适用于精神病患者、不满14岁的公民以及孕妇或者正在哺乳自己一周岁以内的婴儿的妇女,同时也不适用于我国的法人和其他组织;三是在适用时间方面,为1日以上,15日以下;四是在适用程序方面,必须经过传唤、讯问、取证、裁决、执行等程序。值得注意的是,限制人身自由的行政处罚,只能由涉水法律设定。在现行涉水法律法规体系中,只有《水法》《水污染防治法》等法律可以设定“行政拘留”的行政处罚责任,其他行政法规和规章不能设定“行政拘留”的行政处罚责任。行政拘留以外的行政处罚责任,行政法规、规章可以根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)及其他上位法等相关规定进行设置。
综合上述行政处罚责任,目前我国涉水法律法规针对水资源保护设定的行政处罚责任主要集中在以下三个方面。
1.非法取水许可方面
依据我国《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规规定,行为人有下列行为的,有关行政机关可以根据情况给予相对人责令停止违法行为、限期采取补救措施、罚款、吊销取水许可证等行政处罚措施。
(1)未经批准擅自取水的。
(2)未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施的。
(3)申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料骗取取水申请批准文件或者取水许可证的。
(4)伪造、涂改、冒用取水申请批准文件、取水许可证的。
(5)不按照规定报送年度取水情况的。
(6)拒绝接受监督检查或者弄虚作假的。
(7)未依照批准的取水许可规定条件取水的。
(8)未安装计量设施,或者计量设施不合格或者运行不正常的。
(9)拒不执行审批机关做出的取水量限制决定,或者未经批准擅自转让取水权的。
2.水污染防治方面
依据我国《水污染防治法》《环境保护法》等法律法规规定,行为人有下列行为之一的,有关行政机关可以根据情况给予相对人责令停止违法行为、限期恢复原状、责令限期拆除、责令改正、罚款、吊销取水许可证等行政处罚措施。
(1)退水水质达不到规定要求的。
(2)未经水行政主管部门或者流域管理机构审查同意,擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的。
(3)虽经县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构审查同意,但未按要求设置入河排污口的。
(4)拒绝依照《水污染防治法》规定行使监督管理权的部门的监督检查,或者在接受监督检查时弄虚作假的。
3.水工程管理方面
依据我国《防洪法》《水库大坝安全管理条例》等法律法规规定,行为人有下列行为之一的,有关行政机关可以根据情况给予责令停止违法行为、采取补救措施、罚款等行政处罚措施。
(1)破坏、侵占、毁损堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料的。
(2)毁坏大坝或者其观测、通信、动力、照明、交通、消防等管理设施的。
(3)在大坝管理和保护范围内进行爆破、打井、采石、采矿、取土、挖沙、修坟等危害大坝安全活动的。
(4)擅自操作大坝的泄洪闸门、输水闸门以及其他设施,破坏大坝正常运行的。
(5)在库区内围垦的。
(6)在坝体修建码头、渠道或者堆放杂物、晾晒粮草的。
三、刑事法律责任
依照《刑法》规定,我国刑罚的种类有主刑和附加刑两种。在司法审判实践中,主刑和附加刑可以同时适用。
主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种,该五种刑罚为自由刑。其中,管制是对罪犯不予关押,但限制其一定人身自由,依法实行社区矫正。被判处管制的罪犯仍然留在原工作单位或居住地工作或劳动,在劳动中应同工同酬。管制的期限为3个月以上2年以下,数罪并罚时不得超过3年。被判处管制的犯罪分子,由公安机关负责执行。拘役是公安机关就近执行的,短期剥夺犯罪分子人身自由的一种刑罚。被判处拘役的罪犯,一般是指所犯罪行较轻,但具有一定的人身危险性。如非法剥夺他人人身自由罪,犯罪人只是对他人采取非法剥夺自由的手段,将其锁、捆在某一地点,其犯罪行为较轻,但这种行为就犯罪人本身而言,有可能随时危及他人人身安全、生命安全,对于这类犯罪,可给予拘役的刑事处罚。拘役期限为1个月以上6个月以下,数罪并罚不得超过1年。被判拘役刑期从人民法院的判决确定之日起生效,但在宣判前被先行羁押的,其羁押一日折抵刑期一日。有期徒刑是指在一定期限内剥夺犯罪分子的人身自由,并监禁于一定场所的刑罚。有期徒刑的期限一般为6个月以上15年以上,死缓减为有期徒刑,或者无期徒刑减为有期徒刑,或者或数罪并罚时,有期徒刑刑期可超过15年,但最高不能超过20年。被判处有期徒刑和无期徒刑的犯罪分子应在监狱和其他执行场所执行。无期徒刑是介于有期徒刑和死刑之间的一种严厉的刑罚。无期徒刑是剥夺犯罪分子终身自由的一种刑罚方法。无期徒刑的刑期从判决宣判之日起计算,判决宣判前先行羁押的日期不能折抵刑期,无期徒刑减为有期徒刑后,执行有期徒刑,先行羁押的日期也不予折抵刑期。死刑也称为极刑、处决、生命刑,是世界上最古老的刑罚之一,指行刑者基于法律所赋予的权力,结束一个犯人的生命。
附加刑包括罚金、剥夺政治权利、没收财产三种,附加刑可以独立适用,也可以与主刑合并适用。其中,罚金是指强制犯罪人向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法。罚金作为一种财产刑,是以剥夺犯罪人金钱为内容的,这是罚金与其他刑罚方法显著区别之所在。剥夺的政治权力包括:①选举权和被选举权;②言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;③担任国家机关职务的权利;④担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。剥夺政治权利的期限一般为1年以上5年以下,但死刑除外。没收财产是没收犯罪分析个人所有财产的一部或者全部。没收财产的,应当对犯罪分子个人及其扶养的家属保留必需的生活费用。在判处没收财产的时候,不得没收属于犯罪分子家属所有或者应有的财产。显然,比较涉水民事法律责任、行政法律责任,运用《刑法》来规制破坏、污染水资源违法行为人,不仅可以限制或者剥夺违法行为人的人身自由,甚至可以剥夺人的生命。如《刑法》第338条规定了向水体等倾倒或者处置废物,造成环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的刑事法律责任。这里的刑事法律责任方式包括罚金、拘役、有期徒刑等三种方式。
从前述我国水资源保护立法进程可知,包括水行政主管部门在内的有关方在这方面做了大量工作,为我国依法保护水资源提供了法律依据。但是,在涉水法律法规体系日趋完善的同时,水资源保护有关的刑事法律却没有适时跟上时代脚步,以致部分涉水法律法规规定的刑事法律责任条款难以得到有效落实。事实上,三种法律保护形式在各自适用领域中具有自身独特的作用,但考虑到水资源的公益性、基础性和战略性特点,具有典型私法属性的民法在水资源保护中的作用相对比较弱,而具有典型公法[8]属性的行政法和刑法的作用则比较突出,特别是刑法,在保护水资源、土地、森林等公共资源中更具有独特的优势。当然,如前所述,我国对水资源的保护已制定了一系列的民事、行政法规,如《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《环境保护法》《行政处罚法》等,它们在水资源的保护中发挥着广泛、积极的作用,只有当这些法律不足以制止破坏或污染水资源的行为时,刑法才能介入,具体应包括以下三个方面。
1.保护水资源免受污染
水资源作为一种流动的资源,一旦被污染,其后果十分严重。一方面可能引起人畜中毒事件;另一方面,水资源的污染会使生态环境恶化,引起一系列的恶性连锁反应,如土地沙化、盐碱化、动植物死亡乃至绝迹等。更甚的是,水资源污染后的净化过程需要很长时间,甚至根本不可能再恢复到从前的状态。对这些污染水资源的行为单靠行政经济手段很难全面禁止,达不到遏制的目的,故而强化刑法的保护显得十分必要。
2.保护水资源的合理开发利用
由于水资源的有限性和时空分布的不均衡性,对水资源的开发利用必须由国家全面规划、统筹兼顾,综合利用。但在实际生活中,由于对局部或眼前利益的追求,有些单位和个人在开发利用水资源过程中往往不顾全局,进行破坏性或过度开发,一方面破坏水的自然循环,引发大河断流、湖泊干涸、地面下沉等环境问题;另一方面极易引发社会矛盾,在用水高峰期发生水事纠纷事件。为了防患于未然,那些破坏性或过度开发利用水资源的行为,应纳入刑法规制范围。
3.保护有关的水工程、设施的安全
为充分、合理、安全地利用水资源,国家不惜巨资兴建了大量的水工程及有关设施,比如提防、护岸、大坝、防汛设施、水文监测设施、导航、助航设施等。这些设施是国家对水资源进行全面管理、统一规划和防汛抗洪必不可少的设备。对水工程及相关设施的破坏不仅毁坏了国家财物,而且侵犯了国家对水资源的管理权,其社会危害性不可低估。在此情况下,运用刑法手段保护水工程设施的安全更具有重要意义。
[1]到2030年全国用水总量控制在7000亿m3以内。
[2]到2030年用水效率达到或接近世界先进水平,万元工业增加值用水量(以2000年不变价计)降低到40m3以下,农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。
[3]到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内,水功能区水质达标率提高到95%以上。
[4]到2020年,长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到70%以上,地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内,地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%,全国地下水质量极差的比例控制在15%左右,近岸海域水质优良(Ⅰ、Ⅱ类)比例达到70%左右。京津冀区域丧失使用功能(劣于Ⅴ类)的水体断面比例下降15个百分点左右,长三角、珠三角区域力争消除丧失使用功能的水体。
[5]到2030年,全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上,城市建成区黑臭水体总体得到消除,城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体为95%左右。
[6]到2020年,资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展,主体功能区布局基本形成,经济发展质量和效益显著提高,生态文明主流价值观在全社会得到推行,生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。
[7]《侵权责任法》第65条规定:因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。
第66条规定:因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。
第67条规定:两个以上污染者污染环境,污染者承担责任的大小,根据污染物的种类、排放量等因素确定。
第68条规定:因第三人的过错污染环境造成损害的,被侵权人可以向污染者请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后,有权向第三人追偿。
[8]通常认为,公法调整国家或公共利益,它的一方主体应当是国家,与另一方主体一般是不平等的隶属或服从关系,公法否定私法自治,多以强制性规范为主。而私法则是强调私人利益关系的法律规范,多以任意性规范居多,弘扬私法自治,以自治为其最高原则和精髓所在。公法与私法在调整范围,调整机制与其所维护的利益上存在本质区别。公法与私法的最大区别在于其立法理念不同:公法强令服从,注重权力运作;而私法关注意思自治,平等等价,注重权利的形式和保护。