1.1 背景

水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源短缺、水环境污染及洪涝灾害严重地威胁和制约着人类的可持续发展。我国作为全球缺水的国家之一，经受和面临的缺水压力巨大。随着工业化和城镇化的快速发展，水资源需求将在较长一段时期内持续增长，水资源供需矛盾将更加尖锐，我国水资源面临的形势将更为严峻。

为实现水资源可持续利用，政府必须采取有效的宏观调控和经济手段对全社会的取用水行为进行管理，解决人们在生产生活中遇到的水资源问题，保证水资源合理配置和高效利用的实现。水资源论证作为政府对水资源进行宏观调控的重要制度之一，是改变过去“以需定供”的用水方式，向“以供定需”的用水方式转变的一项重要手段。水利部和原国家发展计划委员会于2002年3月颁布第15号令《建设项目水资源论证管理办法》（2002年5月1日起施行），将建设项目水资源论证纳入国家基本建设管理程序，标志着建设项目水资源论证制度的正式实施。建设项目水资源论证主要是从微观层面上对建设项目取水、用水、退水等环节进行科学分析和论证，为科学审批建设项目的取用水做好技术支撑，保证建设项目的合理用水需求，是水资源合理配置、高效利用、有效保护的一项基础性工作。经过十多年的实践，建设项目水资源论证制度已经在全国范围内全面实施，在水资源合理配置与优化，控制不合理用水需求，提高用水效率和效益，加强水资源的保护，规范取水许可审批等方面发挥了重要作用。

2002年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订通过《中华人民共和国水法》（简称《水法》），其中第二十三条明确规定：“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证。”《水法》是规划水资源论证开展的法律依据。由于受当时经济社会发展水平和社会认识水平的限制，规划水资源论证的发展并没有像建设项目水资源论证那样得到足够的重视，从2006年开始，河北、湖南、四川等地陆续开展了规划水资源论证的一些探索性工作。

随着大规模城市化、工业化的发展，水资源需求不断增加，供需矛盾日益突出，区域性水资源问题进一步凸现。一方面，有关部门在制定重大经济决策或重大项目规划布局时缺乏从宏观层面上考虑水资源条件的制约作用，从而造成诸多水资源开发利用方面的问题。例如，新疆塔里木河流域，曾经分布着世界上面积最大的胡杨林，但水资源开发利用远远超过了水资源的承载能力，上游的过度引水使得下游生态环境急剧恶化，造成胡杨林大面积枯萎死亡。另一方面，在《建设项目水资源论证管理办法》实施中发现了一些问题，如从一些河流水电梯级开发造成河段明显减水和脱流的情况看，尽管单个项目水资源论证均提出了生态流量保障要求，但是河流生态完整性仍然遭到了严重破坏；有些建设项目的取水、退水，单个来看是合理的，从区域或流域角度来看，多个建设项目消耗的水资源量和由此产生的入河污染物量，其叠加影响却是不可接受的；特别是很多建设项目由于已经列入规划，很难在建设项目水资源论证阶段因为叠加影响而否决单个项目。因此，迫切需要开展规划层面的水资源论证。

2006年，水利部下发了《关于进一步加强水资源论证工作的通知》（水资源〔2006〕95号），要求各地要“进一步贯彻落实《水法》，结合本地实际，开展国民经济和社会发展规划以及城市总体规划、重大建设项目布局的水资源论证，全面推进和深化水资源论证工作。加大对区域和流域水资源、水生态影响较大的水利、水电、煤炭等项目的水资源论证力度，促进水生态环境的保护。加强‘工业园区’‘生态园区’‘高新技术产业开发区’等各类‘开发区’的规划、建设的水资源论证，充分考虑当地的水资源承载能力，并与当地的水资源条件相适应。”一些地方也开始探索开展规划水资源论证工作。比如，河北省开展了曹妃甸循环经济示范区产业发展总体规划水资源论证（2007年）、唐山市“四点一线”地区总体规划水资源论证（2008年），安徽省开展了安庆化学工业区总体规划水资源论证（2009年），内蒙古开展了乌审旗能源化工基地水资源论证（2007年）、锡林郭勒白音乌拉煤田总体规划水资源论证（2008年）等。这些探索性的工作为推进规划水资源论证工作积累了一些经验、奠定了一定的基础。

2010年水利部印发《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》（水资源〔2010〕483号），提出“通过重点领域、重点区域开展规划水资源论证试点工作，积累经验、典型引路，力争用3～5年时间，初步建立起规划水资源论证的政策法规、行政管理、技术规范和队伍建设体系”。文件对规划水资源论证作出了新的部署，标志着水资源论证工作向宏观规划布局层面纵深推进。

2010年12月31日中共中央国务院发布《关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号），2012年1月12日国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号），均提出要“加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应”，强调了规划水资源论证是落实水资源管理“三条红线”的重要支撑。国务院办公厅印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》（国办发〔2013〕2号），将规划水资源论证工作的实施情况作为实行最严格水资源管理制度考核的内容之一。中共中央国务院印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（中发〔2015〕1号），进一步明确要“建立健全规划和建设项目水资源论证制度、国家水资源督察制度”。《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）、《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号）等政策文件也都强调了要加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作。

“十二五”期间党中央、国务院发布的这些与水资源管理相关的政策文件，明确了规划水资源论证在经济社会发展进程中的重要地位，从战略高度提出了今后一段时期开展规划水资源论证的指导方针，为促进经济发展与水资源承载能力相协调，实现水资源的可持续利用提供了重要指导。