2.1 工程项目施工招标概述

2.1.1 概述

2.1.1.1 招标方式的分类

1.国际上采用的招标方式

目前，国际上采用的招标方式归纳起来有三大类别、四种方式。

（1）国际竞争性招标。国际竞争性招标是指招标人在国内外主要报纸、刊物、网站等公共媒体上发布招标广告，邀请几个甚至几十个投标人参加投标，通过多数投标人竞争，选择其中对招标人最有利的投标人完成交易。它属于兑卖的方式。

国际竞争性招标，通常有下面两种做法:

1）公开招标。公开招标是一种无限竞争性招标（unlimted competitive bidding）。采用这种做法时，招标人只要在国内外主要报刊上刊登招标广告，凡对该招标项目感兴趣的投标人均有机会购买招标文件并进行投标。这种方式可以为所有有能力的投标人提供一个平等的竞争机会，招标人有较大的选择余地挑选一个比较理想的投标人。就工程领域来说，建筑工程、工程咨询、建筑设备等大都选择这种方式。

2）选择性招标。选择性招标又称为邀请招标，是有限竞争性招标（limited competitive bidding）。采用这种做法时，招标人不必在公共媒体上刊登广告，而是根据自己积累的经验和资料或根据工程咨询公司提供的投标人情况，选择若干家合适的投标人，邀请其来参加投标。招标人一般邀请5~10家投标人前来进行资格预审，然后由合格投标人进行投标。

（2）谈判招标。谈判招标又称议标或指定招标。它是非公开进行的，是一种非竞争性招标。这种招标方式是由招标人直接指定一家或几家投标人进行协商谈判，确定中标条件及其中标价。这种招标方式直接进行合同谈判，若谈判成功，则交易达成。该方式节约时间，容易达成协议，但无法获得有竞争力的报价。对建筑工程及建筑设备招标来说，这种方式适合造价较低、工期紧、专业性强或有特殊要求的军事保密工程等。

（3）两段招标。两段招标是指无限竞争性招标和有限竞争性招标的综合方式。这种方式也称为两阶段竞争性招标。第一阶段按公开招标的方式进行招标，先进行商务标评审，可以根据投标人的资产规模、企业资信、企业组织规模、同类工程经历、人员素质、施工机械拥有量等来选定入围的竞争方，经过开标评价之后，再邀请其中报价较低的或最有资格的3家或4家承包商进行第二次报价，确定最后中标人。

从世界各国的情况来看，招标主要有公开招标和邀请招标两种方式。政府采购货物与服务以及建筑工程的招标，大部分采用竞争性的公开招标方式。

2.我国采用的招标方式

《招标投标法》第十条规定：“招标分为公开招标和邀请招标。根据我国法律的规定：公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标；邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。”

公开招标是一种无限竞争性的招标方式，即由招标人（或招标代理机构）在公共媒体上刊登招标广告，吸引众多投标人参加投标，招标人从中择优选择中标人的招标方式。前文已经详细介绍过，公开招标是招标最主要的形式。一般情况下，如果不特别说明，一提到招标，则默认为公开招标。公开招标的本质在于“公开”，即招标全过程的公开，从信息发布开始，到招标澄清、回答质疑、评标办法、招标结果发布等，都必须通过公开的形式进行。也正是因为招标过程公开，招标人选择范围大，这种方式才受到社会的欢迎。

2.1.1.2 公开招标与邀请招标的区别

（1）发布信息的方式不同。公开招标采用公告的形式发布，邀请招标采用投标邀请书的形式发布。

（2）选择的范围不同。公开招标因使用招标公告的形式，针对的是一切潜在的对招标项目感兴趣的法人或其他组织，招标人事先不知道投标人的数量。邀请招标针对的是已经了解的法人或其他组织，并且事先已经知道投标人的数量。

（3）竞争的范围不同。由于公开招标使所有符合条件的法人或其他组织都有机会参加投标，因此竞争的范围较广，竞争性体现得也比较充分，招标人拥有绝对的选择余地，容易获得最佳的招标效果。邀请招标中投标人的数量有限，竞争的范围也有限，招标人拥有的选择余地相对较小，既有可能提高中标的合同价，也有可能将某些在技术上或报价上更有竞争力的供应商或承包商遗漏。

（4）公开的程度不同。公开招标中，所有的活动都必须严格按照预先指定并为大家所知的程序标准公开进行，大大减少了作弊的可能。相比而言，邀请招标的公开程度逊色一些，产生不法行为的机会也就多一些。

（5）时间和费用不同。由于邀请招标不发公告，招标文件只送几家，使整个招标投标的时间大大缩短，招标费用也相应减少。公开招标的程序比较多，从发布公告，投标人作出反应，评标，到签订合同，有许多是时间上的要求，要准备许多文件，因而耗时较长，费用也比较高。

由此可见，两种招标方式各有千秋，从不同的角度比较，会得出不同的结论。在实际操作中，各国或国际组织的做法也不完全一致。有的未给出倾向性的意见，而是把自由裁量权交给了招标人，由招标人根据项目的特点，自主采用公开招标或邀请招标方式，只要不违反法律规定，最大限度地实现“公开、公平、公正”即可。例如，《欧盟采购指令》规定，如果采购金额达到法定招标限额，采购单位有权在公开招标和邀请招标两种方式中自由选择。实际上，邀请招标在欧盟各国运用的非常广。世界贸易组织《政府采购协议》也对这两种方式孰优孰劣持未置可否的态度。但是，《世界银行采购指南》却把公开招标作为最能充分实现资金经济和效率要求的招标方式，并要求借款时以此作为最基本的采购方式，只有在公开招标不是最经济和有效的情况下，才可采用其他方式。

2.1.1.3 法律对规定的招标方式的要求

2003年3月8日，国家发改委与建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民航总局共同颁布了《工程建设项目施工招标投标办法》。2005年7月14日，由国家发改委再一次牵头，与财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、商务部、民航总局等11个部门联合颁发了《招标投标部际协调机制暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》规定，国家发改委为招标投标部际协调机制牵头单位。2012年2月1日起施行的《招标投标法实施条例》第四条规定：国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查；县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。

《招标投标实施条例》还规定：按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。项目审批、核准部门应当及时将审批、核准确定的招标范围，招标方式、招标组织形式通报有关行政监督部门。

2.1.2 建筑工程公开招标的操作实务

1.工程建设项目的概念

《招标投标法实施条例》对工程建设项目有明确的定义，就是指工程建设以及与工程建设有关的货物、服务。

招标的工程建设项目是指建筑工程，包括建筑物和构筑物的新建，改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等。与工程建设有关的货物是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所需的设备、材料等。与工程建设有关的服务是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。

2.工程建设项目公开招标的范围

《招标投标法》第三条规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：

（1）大型基础设施、公共事业等关系社会公共利益、公众安全的项目。

（2）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。

（3）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

招标项目的具体范围和规模标准，由国务院发展和改革部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。可见，只要是大型的、公用的、国际组织或者政府投资的、公共财政资金投资的建筑工程项目，必须进行招标。

值得注意的是，虽然这些法律和规章制度只提到了上述的建筑工程必须招标，但是考虑到招标的主要形式就是公开招标，在各地方政府和部门的实践中，绝大多数招标就是按公开招标的程序进行操作的。与《招标投标法》配套的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》明确了公开招标的数额标准，即各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：

（1）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的。

（2）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的。

（3）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的。

（4）单项合同估算价低于第（1）、（2）、（3）项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。

需特别提示的是：第一，上述（1）～（4）条标准中，是否满足任何一条，工程建设所有项目都必须进行招标?即假如施工单项合同估算价在200万元人民币以上，而勘察、设计、监理等服务的采购单项合同估算价在50万元人民币以下，那么勘察、设计、监理等服务的采购是否也要进行招标投标?答案是否定的，即如果施工单项合同估算价在200万元人民币以上，则施工就要招标;如果设计或监理单项合同估算价不到50万元人民币，设计与监理就可以不进行招标。第二，针对第（4）条标准，新建项目中，项目总投资额所指的“项目”是指建筑工程而不是单项工程。第三,“项目的勘察、设计、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购”中的“工程建设相关”主要是指建设单位服务采购，如建设方的安全保卫服务、信息规划咨询服务、办公场所物业管理服务等，并不包括管理用固定资产，如汽车、办公家具等（这属于《政府采购法》的范畴，依据《政府采购法》和当地政府的规定，不属于建筑工程的范围）。第四，重要设备以及重要材料如何界定?是否超过100万合同估算价的设备、材料都属于重要的范畴?100万是硬指标，重要设备或重要材料的范畴就要看当地政府或主管部门的规定了。发布的标准格式的招标基本情况表见表2.1。

3.工程建设项目招标方式的核准

一项建筑工程要顺利实现招标，必须要通过行业主管部门的核准。建筑工程，从规划、报建到招标，有很多需要批准的程序和手续。建筑工程招标方式的核准依据，主要是《中华人民共和国行政许可法》《招标投标法》以及各省（自治区、直辖市）通过的招标投标法实施办法或招标投标管理条例等。《招标投标法》规定：招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准；招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，并应当在招标文件中如实载明。

按照《工程建设项目申报材料增加招标内容和核准招标事项暂定规定》的要求，依法必须进行招标且按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的各类工程建设项目，必须在报送的项目可行性研究报告或者资金申请报告、项目申请报告中增加有关招标的内容，项目审批部门应依据法律、法规的规定权限，对项目建设单位拟定的招标范围、招标组织形式、招标方式等内容提出是否予以审批、核准的意见。项目审批、核准部门对招标事项的审批、核准意见格式见表2.2。审批、核准招标事项，按以下分工办理：

（1）应报送国家发改委审批和国家发改委申报国务院审批的建设项目，由国家发改委审批。

（2）应报送国务院行业主管部门审批的建设项目，由国务院行业主管部门审批。

（3）应报送地方人民政府发展和改革部门审批和地方人民政府发展和改革部门核报地方人民政府审批的建设项目，由地方人民政府发展和改革部门审批。

（4）按照规定应报送国家发改委核准的建设项目，由国家发改委核准。

（5）按照规定应报送地方人民政府发展和改革部门核准的建设项目，由地方人民政府发展和改革部门核准。

使用国际金融组织或者外国政府资金的建设项目，资金提供方对建设项目报送招标内容有规定的，从其规定。项目审批、核准部门应将审批、核准建设项目招标内容的意见抄送有关行政监督部门。

核准招标的条件，各地方政府并不一样，不过各省、（自治区、直辖市）大同小异，一般建设项目只要已依法履行审批或核准、备案手续，依法办理建筑工程规划许可手续，依法取得国土使用权，资金已基本落实，就可以申请招标核准。在核准过程中，各地的要求也不一样。一旦核准通过，即发放建筑工程公开招标核准书。表2.3列出了某省建筑工程招标核准应提交的资料。

招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。

招标公告应当载明招标人的名称和地址，招标项目的性质、数量、实施地点和时间，以及获取招标文件的办法等事项。

4.工程建设项目招标方式的变更

公开招标因竞争充分、程序严谨且规范而被业内专家广为推崇。一般来说，建筑工程公开招标方式一旦确定就不应该更改。但是，某些情况下，如果公开招标失败，不能满足招标人的愿望，就需要变更招标方式。在目前的操作实践中，各地关于招标方式有比较严格的规定。例如，有的地方就严格规定，只有在公开招标方式失败两次以后，才能改变招标方式（由公开招标改为其他方式）；如果要招标进口货物或设备，则需要严格的调研材料和部门审批。国家各部委、各级地方人民政府鼓励自主创新产品和节能产品，鼓励使用国家设备和货物，在制度上对招标方式的变更进行了一些尝试，效果还是非常明显的。

对于因公开招标采购失败或废标而需要变更采购方式的，应审查采购过程，投标人质疑、投诉的证明材料，评审专家出具的招标文件没有歧视性、排他性等不合理条款的证明材料，已开标的提供项目开标、评标记录及其他相关证明材料。其中，专家意见中应当载明专家姓名、工作单位、职称、职务、联系电话和身份证号码。专家原则上不能是本单位、本系统的工作人员。专家意见应当具备明确性和确定性。意见不明确或者含糊不清的，属于无效意见，不作为审批依据。项目建设单位在招标活动中对审批、核准的招标范围、招标组织形式、招标方式等做出改变的，应向原审批、核准部门重新办理有关审批、核准手续。

5.公开招标方式的信息公开要求

《招标投标法》第十六条规定：“招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。招标公告应当载明招标人的名称和地址，招标项目的性质、数量，实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。”因此，公开招标方式的基本要求是信息公开，公开的内容包括招标方式、时间、地点、数量、程序、办法、信息公布媒介等。在招标实践中，招标公告一般要在当地的工程交易中心网站、政府网站和中国招标投标网站同时发布，而招标结果一般只在当地的工程交易中心网站或政府网站上进行公布。

2.1.3 邀请招标

1.邀请招标的概念

所谓的邀请招标，是指采购人根据供应商的资信和业绩，选择若干供应商向其发出投标邀请书，由被邀请的供应商投标竞争，从中选定中标者的招标方式。

2.邀请招标的特点

这种采购方式一般具有的特点为：一是采购人在一定范围内邀请特定的供应商投标；二是邀请招标无须发布公告，采购人只要向特定的潜在投标人发出投标邀请书即可；三是竞争的范围有限，采购人拥有的选择余地相对较小；四是招标时间大大缩短，招标费用也相应降低。邀请招标方式由于在一定程度上能够弥补公开招标的缺陷，同时又能相对较充分地发挥招标的优势，因此也是一种使用普遍的政府采购方式。为防止采购人过度限制供应商的数量从而限制有效的竞争，使这一采购方式既适用于真正需要的情况，又保证适当程度的竞争性，法律应当对其适用条件作出明确规定。

3.邀请招标的范围

《招标投标法》第十一条规定：“国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省（自治区、直辖市）人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省（自治区、直辖市）人民政府批准，可以进行邀请招标。”所谓不适宜公开招标的，一般是指有保密要求或有特殊技术要求的招标。《招标投标法实施条例》第八条规定，有下列情形之一的，可以邀请招标：

（1）技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少数潜在投标人可供选择。

（2）采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。

具体情况还是要由项目审批、核准部门在审批、核准项目时作出认定，或由招标人申请有关行政监督部门作出认定。

所谓具有特殊性，是指只能从有限范围的投标人处进行招标。这主要是指建筑工程的货物、设备招标或服务由于技术复杂或专门性质而具有特殊性，只能从有限范围的投标人处获得的情况。采用公开招标方式的费用占招标项目总价值的比例过大，主要是指招标的货物、设备或者服务的价值较低，如采用公开招标方式所需时间和费用与拟采购项目的价值不成比例，即采用公开招标方式的费用占建筑工程项目总价值的比例过大的情况，招标人只能通过限制投标人来达到经济和效益的目的。由此可见，采用邀请招标的适用条件，其一为潜在投标人数量不多，其二为公开招标的经济效益和成本支出合算。

4.邀请招标方式的基本要求

《招标投标法》第十七条规定：“招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。投标邀请书应当载明《招标投标法》第十六条第二款规定的事项。”

邀请招标是招标人以投标邀请书邀请法人或者其他组织参加投标的一种招标方式，这种招标方式与公开招标方式的不同之处在于：它允许招标人向有限数目的特定法人或其他组织（承包商）发出投标邀请书，而不必发布招标公告。因此，邀请招标可以节约招标投标费用，提高效率。按照国内外的通常做法，采用邀请招标方式的前提条件是对市场供给情况比较了解，对承包商的情况比较了解。在此基础上，还要考虑招标项目的具体情况：一是招标项目的技术新而且复杂或专业性很强，只能从有限范围的承包商中选择；二是招标项目本身的价值低，招标人只能通过限制投标人数来达到节约和提高效率的目的。因此，邀请招标是允许采用的，而且在实际中有较大的适用性。

但是，在邀请招标时，招标人有可能故意邀请一些不符合条件的法人或其他组织作为其内定中标人的陪衬，搞虚假招标。为了防止这种现象的发生，应当对邀请招标的对象所具备的条件做出限定，即向其发出投标邀请书的法人或其他组织应不少于多少家，而且这些法人或其他组织资信良好，具备承担招标项目的能力。前者是对邀请投标范围最低限度的要求，以保证适当程度的竞争性；后者是对投标人资格和能力的要求，招标人对此还可以进行资格审查，以确定投标人是否达到这方面的要求。为了保证邀请招标有适当程度的竞争性，除潜在招标人有限外，招标人应邀请尽量多的法人或其他组织，向其发出投标邀请书，以确保有效的竞争。

投标邀请书与招标公告一样，是向作为供应商、承包法人或其他组织发出的关于招标事宜的初步基本文件。为了提高效率和透明度，投标邀请书必须载明必要的招标信息，使供应商或承包商了解招标的条件是否为他们所接受，并了解如何参与投标。招标人的名称和地址，招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等内容。只是对投标邀请书最起码的规定，并不排除招标人增补他认为适宜的其他材料，如招标人对招标文件收取的任何收费，支付招标文件费用的货币和方式，招标文件所用的语言，希望或要求供应货物的时间、工程竣工的时间或提供服务的时间表等。

2.1.4 建筑工程自行招标

1.建筑工程自行招标的概念

所谓自行招标，是指建筑工程项目不委托招标机构招标，招标人自己进行招标的情况。自行招标不是招标方式的一种，是招标行为不进行代理的意思。根据2013年4月修订的《工程建设项目自行招标试行方法》。为了规范工程建设项目招标人自行招标行为，加强对招标活动的监督，国家对自行招标活动进行了新的规定。

2.建筑工程自行招标的条件

招标人自行办理招标事宜，应当具有编制招标文件和组织评标的能力，具体包括：

（1）具有项目法人资格（或者法人资格）。

（2）具有与招标项目规模和复杂程度相适宜的工程技术、概预算、财务和工程管理等方面的专业技术力量。

（3）有从事同类工程建设项目招标的经验。

（4）拥有3名以上取得招标职业资格的专职招标业务人员。

（5）熟悉和掌握招标投标法及有关法规规章。

因此，若不能满足以上条件，则需要将项目交给招标代理机构，代表招标人进行招标。

3.建筑工程自行招标的审核

招标人自行招标的，项目法人或者组建中的项目法人应当在向国家发改委上报项目的可行性研究报告或者资金申请报告、项目申请报告时，一并报送符合要求的相关书面材料。

书面材料应当至少包括：

（1）项目法人营业执照、法人证书或者项目法人组建文件。

（2）与招标人项目相适宜的专业技术力量情况。

（3）取得招标职业资格的专职招标业务人员的基本情况。

（4）拟使用的专家库情况。

（5）以往编制的同类工程建设项目招标文件和评标报告，以及招标业绩的证明材料。

（6）其他材料。

国家发改委审查招标人报送的书面材料，核准招标人符合《工程建设项目自行招标试行方法》规定的自行招标条件的，招标人可以自行办理招标事宜。一次核准手续仅适用于一个工程建设项目。即使招标人不具备自行招标条件，也不影响国家发改委对项目的审批或者核准，任何单位和个人不得限制其自行办理招标事宜，也不得拒绝办理工程建设有关手续。

招标人自行招标的，应当自确定中标人之日起十五日内，向国家发改委提交招标投标情况的书面报告。书面报告至少包括下列内容：

（1）招标方式和发布资格预审公告、招标公告的媒介。

（2）招标文件中招标人须知、技术规格、评标标准和方法、合同主要条款等内容。

（3）评标委员会的组成和评标报告。

（4）中标结果。

招标人不按规定要求履行自行招标核准手续的或者报送的书面材料有遗漏的，国家发改委要求其补正；不及时补正的，视同不具备自行招标条件。招标人履行核准手续中有弄虚作假情况的，视同不具备招标条件。

在报送可行性研究报告或者资金申请报告、项目申请报告前，招标人确需通过招标方式或者其他地方确定勘察、设计单位开展前期工作的，应当在规定的书面材料中说明。国家发改委审查招标人报送的书面材料，认定招标人不符合《工程建设项目自行招标试行办法》规定的自行招标条件的，在批复、核准可行性研究报告或者资金申请报告、项目申请报告时，要求招标人委托招标代理机构办理招标事宜。

那么，对于不属于由国家发改委审核的工程建设项目，按相应规模和各地方主管部门的规定，可参考以上情况进行操作。

2.1.5 建筑工程可以不招标的情形

2.1.5.1 法律法规对不招标情形的规定

《招标投标法》第六十六条规定：“涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。”《招标投标法实施条例》根据实际情况，对可以不进行招标的情况进行了补充和细化，除《招标投标法》第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，也可以不进行招标：

（1）需要采用不可替代的专利或者专有技术。

（2）采购人依法能够自行建设、生产或者提供。

（3）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。

（4）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求。

（5）国家规定的其他特殊情况。

《招标投标法实施条例》的可操作性很强，既坚持了原则性，又兼顾了灵活性。

2.1.5.2 规避招标

1.规避招标的概念

所谓规避招标，是指招标人以各种手段和方法，来达到逃避按国家法律法规规定要公开招标或邀请招标的行为。《招标投标法》第四条规定：“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。”招标人违反《招标投标法》和《招标投标法实施条例》的规定弄虚作假的，属于规避招标。

2.容易发生规避招标的项目

容易发生规避的项目：一是建筑的附属工程，因为附属工程一般比较小，建设单位容易忽视，有些单位还认为只要建筑的主体工程进行招标就行了，附属工程就不需要招标，这是认识的误区；二是在工程项目计划外的工程，计划外的工程从一开始就没有按规定履行立项手续，所以招标投标也就无从谈起；三是施工过程中矛盾比较大的工程，建设单位为了平息矛盾，违规将工程直接发包给当地村民或当地的黑恶势力，为以后的工程质量和支付使用留下巨大隐患。

3.常见的规避招标的行为

规避招标的行为，有的比较明显，有的比较隐秘，常见的规避招标手段有：

（1）肢解工程进行规避招标。建设单位将依法必须公开招标的工程项目化整为零或分阶段实施，使之达不到法定的公开招标规模；或者将造价大的单项工程肢解为各种子项工程，各子项工程的造价低于招标限额，从而规避招标，这是最常见的情况。例如，某个不大的公园建筑工程招标时，供电一个包，绿化一个包，给排水一个包，道路一个包……整个公园的造价不菲，但分解到很细的一个包就不需要招标了。况且，这种肢解分包看起来还很有理由，面对监管部门的审查时说是按专业分工，可加强对建设项目专业性管理。再如，在审计过程发现，某单位将办公楼装修工程肢解为楼地面装修、吊顶等项目对外单独发包。

（2）以“大吨小标”的方式进行招标。这种做法比较隐蔽，主要是想方设法先将工程造价降低到招标限额以下，在确定施工单位后，再进行项目调整，最后按实结算。比如某单位一开始连设计过程都没有进行，直接以一张“草图”进行议标，确定施工单位后再重新进行设计，最后工程结算造价也大大超过投标限额。再如，某地的一些招商引资项目，没有图样、没有设计，先确定施工单位，没有进行招标，后来通过“技术手段”完成工程手续。

（3）通过打项目的时间差来规避招标。比如某单位先将操场跑道拿出来议标（实际上议标也是不允许的）。在确定施工单位后，再明确工作内容不仅仅是操场跑道，还有篮球场工程，当然造价也就相应地提高了。这也是比较隐秘的规避招标。

（4）改变招标方式规避招标。如采取以邀代招或直接委托承包人，特别是在工程前期选择勘察、设计单位时，想方设法找借口搞邀请招标，或降低招标公告的广泛性，缩小投标参与人的范围。

（5）以集体决策为幌子，规避招标。如以形象工程、庆典工程等理由为借口，以行政会议或联席会议的形式确定承包人。

（6）以招商代替招标。这一新动向主要是在招商引资中，借口采取BOT形式，招标人直接将工程项目交给熟悉的客商，而不按规定开展公开招标投标。

（7）在信息发布上做文章。主要体现在：要么限制信息发布范围；要么不公开发布信息；要么信息发布的时间很短。

2.1.5.3 规避招标与可以不进行招标的区别

规避招标扰乱了正常的建设市场的秩序，使工程质量得不到保证，容易诱发腐败。但在某些情况下，确实可能是对法律法规规定的可以不进行招标的情况有误解而客观造成了规避招标。那么，在实践中如何正确认识可以不进行招标的情况呢?应该坚持以下几条原则：涉及国家安全、国家机密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金进行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，均为不适宜进行招标的项目。但一些建设单位随意定义“应急工程”，规避招标。有的业主以时间紧迫、任务重大为借口，将正常工程定义为“应急工程”，只在小范围发布招标公告，甚至直接确定承包人。

在招标实践中，笔者发现有招标人故意滥用《招标投标法实施条例》关于“需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求”的规定。例如，某工程，第一期是某公司中标，过几年后第二期启动建设，也直接指定这家公司施工，说是第二期和第一期有连续性，需要向原中标人采购工程和货物，这就是典型的利用法律法规规定的可以不进行招标的条款来打擦边球，故意歪曲法规。正常招标的项目都是在“阳光”下进行的，而所谓的不招标项目，往往是在工程承揽过程中，某个或某些关键人物就成了施工单位公关的对象，容易导致钱权交易，产生腐败。

当然最常见的是个别单位或个别领导招标意识淡薄，多以时间紧、任务重、抢进度等为由进行规避招标。有些单位对政府工程“要招标”的认识已普遍趋于一致，但对“怎么招”的认识却比较模糊。

2.1.6 建筑工程标段的划分

1.相关法律法规对标段划分的规定

所谓标段，是指一个建设项目，为招标和建设施工的方便，分为几个更小的子包或项目来进行招标或建设。国家相关法律法规对标段的划分，主要是《工程建设项目施工招标投标办法》有一个比较宏观的规定，即施工招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段，确定工期，并在招标文件中载明，对工程技术上紧密相连、不可分割的单位工程不得分割标段。

此外，一些部委和地方政府建设行政主管部门，对标段的划分也做了一些具体的规定。

2.标段的划分原则

对需要划分标段的招标项目，招标人应当合理划分标段。一般情况下，一个项目应当作为一个整体进行招标。但是，对于大型的项目，作为一个整体进行招标将大大降低招标的竞争性，甚至可能流标，或延长建设周期，也不利于建设单位对中标人的管理，因为符合招标条件的潜在投标人数量太少。这样就应当将招标项目划分成若干个标段分别进行招标。但也不能将标段划分得太小，太小的标段将失去对实力雄厚的潜在投标人的吸引力。比如，建筑项目一般可以分解为单位工程及特殊专业工程分别招标，但不允许将单位工程肢解为分部、分项工程进行招标。标段的划分是招标活动中较为复杂的一项工作，应当综合考虑以下因素：

（1）招标项目的专业要求。如果招标项目几部分内容的专业要求接近，则该项目可以考虑作为一个整体进行招标；如果该项目几部分内容的专业要求相距甚远，则应当考虑划分为不同的标段分别招标。例如，对于一个项目中的土建和设备安装两部分内容就应当分别招标。

（2）招标项目的管理要求。有时一个项目的各部分内容相互之间干扰不大，方便招标人进行统一管理，这时就可以考虑对各部分内容分别进行招标；反之，如果各个独立的承包商之间的协调管理十分困难，则应当考虑将整个项目发包给一个承包商，由该承包商分包后统一进行协调管理。

（3）对工程投资的影响。标段划分对工程投资也有一定的影响。这种影响由多方面因素造成，但直接影响是由管理费的变化引起的。一个项目作为一个整体招标，承包商需要进行分包，分包的价格在一般情况下没有直接发包的价格低。但一个项目作为一个整体招标，有利于承包商进行统一管理，人工、机械设备、临时设施等可以统一使用，又可能降低费用。因此，应当具体情况具体分析。

（4）工程各项工作的衔接。在划分标段时还应当考虑项目在建设过程中的时间和空间的衔接，应当避免产生平面的或者立面的交接、工作责任的不清。如果建设项目各项工作的衔接、交叉和配合少，责任清楚，则可以考虑分别发包；反之，则应考虑将项目作为一个整体发给一个承包商，因为，此时由一个承包商进行协商管理容易做好衔接工作。

在招标实践中，既有被动地细分标段的情况，主要体现为各方利益不好平衡，多做几个标段或子包，采“兼投不兼中”的方式，各方都能中标，也有捆绑各标段制成一个大标的，因为标段划分不合理而引起投诉或流标的情况也不少见。