2.4 工程项目招标控制价的编制

2.4.1 招标控制价的概念

招标控制价是随着招标投标的不断发展提出来的一个概念。

《招标投标法》自2000年1月1日起正式实施，其中第二十二条规定：“招标人设有标底的，标底必须保密。”标底是指招标人根据消耗量定额、计价文件、市场价格、设计施工图纸、招标项目的具体情况编制的完成招标项目所需的全部费用，是招标人对建筑工程的期望价格。当时大多数招标项目都有编制标底，以标底的一定幅度范围作为投标人投标报价合格的条件，并以标底为依据确定中标人。根据《招标投标法》的规定，标底是招标单位的绝密资料，不能向任何相关人员泄露，但在实际操作中却存在一些弊端：首先，标底易泄露，由于标底决定了投标人能否入围或中标，因此投标人想尽办法去探听标底，从而导致招标投标的不公平；其次，竞争不充分，投标人经常会根据以往的经验及了解到的标底价格来编制投标报价，而不考虑自身的实际管理水平、利润水平及报价的合理性，使最终中标价围绕标底而变化，不能充分、合理地进行市场竞争，不能反映其真正的报价及管理水平。

2003年7月1日，在住房和城乡建设部颁布《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500—2003）后，各地陆续取消了有标底招标的做法，改为“无标底招标”。但“无标底招标”也存在容易围标、抬高投标报价及中标价、中标价过低等恶性竞争的情况。针对“无标底招标”的众多弊端，多个省（自治区、直辖市）相继引进了投标最高限价的做法，有的地方称为“拦标价”或“预算控制价”，从而对投标人的报价进行了限制。当投标人报价超出此价格时，其投标则作为废标处理。

经过几年的实践，在《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500—2008）中正式提出了“招标控制价”的概念。该规范将招标控制价定义为“招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，按设计施工图纸计算的，对招标工程限定的最高工程造价”。该规范同时规定：“国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，并应编制招标控制价。招标控制价超过批准的概算时，招标人应将其报原概算审批部门审核。投标人的投标报价高于招标控制价的，其投标应予以拒绝。”在实际操作中，很多省（自治区、直辖市）依据计价表、定额、工程造价信息等编制招标控制造价，将该价格下浮一定的比例后得到的价格作为投标报价上限，同时将该价格下浮一定的比例后得到的价格作为投标报价下限，超过该投标报价上、下限的均作为废标处理。

结合近几年的实际实施情况，《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500—2013）将招标控制价的含义调整为“招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，以及拟定的招标文件和招标工程量清单，结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价”。此次调整使人们更加明确招标控制价的作用是作为最高投标限价，即不能像以往一样将招标控制价下浮后作为投标上限。同时，此次调整还强调招标控制价的确定依据除了有关计价依据和办法外，还应包括招标文件和招标工程清单，而不是2008版规范中所说的设计施工图纸，这样就使招标控制价与投标报价的编制有了相同的基准，有利于对投标报价进行评审和比较。

在确定招标控制价时，各地在实际操作过程中存在不同的做法，有的地方直接将依据工程量清单、计价定额和信息价计算出来的价格作为招标控制价，而有的地方将该价格称为标底，而将标底下浮一定比例后（其中竞争费不下浮）得到的价格作为招标控制价。

2.4.2 招标控制价的作用

1.最高投标限价

招标控制价的含义中已经明确招标控制价是最高投标限价，即投标人编制的投标报价不能高于招标控制价，否则即被作为废标处理。作为最高投标限价，招标控制价必须合理编制，不能过高或过低。因此投标人在招标控制价公布后，应依据工程量清单及相应计价文件进行认真组价，复核招标控制价是否合理。如果发现招标控制价存在问题，应向招标监督机构或工程造价管理机构投诉，敦促招标人对招标控制价进行修改。

2.评标委员会评标的参考

招标控制价是依据现行的计价文件、计价办法、工程量清单及工程造价信息等编制的，反映了完成招标内容所需发生的各项支出的合理价格，是评标委员会对各投标人的投标报价进行评审的主要依据。例如，在评审各分部分项工程综合单价、措施费等是否合理时，很多省（自治区、直辖市）都将其与招标控制价中该分部分项工程的综合单价相比较，衡量其高或低的幅度，并以此来评审是否属于不平衡报价，从而对投标报价做出量化评分。

3.确定招标报价是否低于成本价的依据

为避免投标人之间的恶意竞争，各地在进行投标时都要求投标报价不能低于成本价，而成本价的计算往往也是以招标控制价为基础。很多省（自治区、直辖市）以招标控制价总价下浮一定比例后的价格作为成本价，也有将人工费、材料费、机械费、利润、管理费、措施费等分别下浮一定比例后计算出成本价，再与投标报价或各分部分项价格相比较，从而判定投标人的报价是否低于成本价。若据此判定投标报价低于成本价，投标人的投标报价将被作为无效标或废标处理，同时还可能被视为企业的不诚信行为。

4.确定合同价格的基础

依据招标投标范围及规模标准规定，工程造价较小的建设工程发包时可以不进行招标投标，而采用竞争性发包等方式进行招标。此时为了节省招标人及投标人的时间及成本，有些省（自治区、直辖市）则直接依据招标控制价确定中标价，并依此签订合同。

2.4.3 招标控制价编制的依据

招标控制价编制的主要依据有：

（1）建筑工程工程量清单计价规范。

（2）房屋建筑与装饰工程工程量计算规范。

（3）国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价定额、工期定额、费用定额和相关计价文件。

（4）招标文件、招标工程量清单。

（5）与建设工程项目有关的标准、规范、规程、技术资料等。

（6）施工现场情况、地勘水文资料、工程特点及常规施工方案。

（7）工程造价管理机构发布的工程造价信息，当工程造价信息没有发布时，参照市场价。

（8）其他相关资料。

2.4.4 招标控制价的主要内容

招标控制价的主要内容包括招标控制价封面（图2.3），招标控制价扉页（图2.4），建设项目招标控制价表（表2.16），单项工程招标控制价表（格式与表2.16类似），单位工程招标控制价表（表2.17），分部分项工程和单价措施项目清单与计价表（表2.18），综合单价分析表（表2.19），总价措施项目计价表，其他项目计价汇总表（其中包括暂列金额明细表、材料暂估价表、专业工程暂估价表、计日工表、总承包服务费计价表），规费、税金项目清单与计价表，发包人提供材料和工程设备一览表等。

2.4.5 招标控制价编制的要点

1.招标控制价的编制对象要求

对于国有资金投资的工程项目招标，招标人必须编制招标控制价，并以此价格作为最高投标限价。由于国有资金投资项目的投资控制实行的是投资概算审批制度，即初步设计阶段的概算额不能超过项目立项审批时的投资概算额，所以施工图预算不能超过投资概算额。而招标控制价即为施工图预算的一种体现形式，因此，国有资金投资的建设工程招标时的招标控制价原则上不能超过经批准的投资概算额。如果招标控制价超出投资概算额，需重新上报相关主管部门进行审核。

2.招标控制价的编制主体

招标控制价应由招标人负责编制。如果招标人具有编制能力，即本单位有与招标项目专业相符的造价员、注册造价工程师时，招标控制价可以由招标人自行编制。当招标人不具备编制招标控制价的能力时，根据《工程造价咨询企业管理办法》的规定，招标人可委托具有工程造价咨询资质的工程造价咨询企业编制。

3.招标控制价的签字、盖章要求

我国在工程造价计价活动管理中，对从业人员实行的是执业资格管理制度，对工程造价咨询人实行的是资质许可管理制度。建设部先后发布了《工程造价咨询企业管理办法》（建设部令第149号）、《注册造价工程师管理办法》（建设部令第150号），中国建设工程造价管理协会印发了《全国建设工程造价员管理办法》（中价协〔2011〕21号）。招标控制价封面、扉页应按上述规范中的要求进行盖章、签字，这是招标控制价生效的必备条件。

招标控制价若由招标人自行编制，编制人员必须是在招标人单位注册的造价员或造价工程师。当编制人是造价员时，由其在编制人栏签字盖专用章，并由注册造价工程师复核，在复核人栏签字盖执业专用章；当编制人是注册造价工程师时，由其签字盖执业专用章。无论编制人是谁，最后都要盖招标人单位公章，由法定代表人或其授权人签字或盖章。

若招标人委托工程造价咨询人编制招标控制价，编制人员必须是在工程造价咨询人单位注册的造价人员。当编制人是注册造价工程师时，由其签字盖执行专用章；当编制人是造价员时，由其在编制人栏签字盖专用章，并由注册造价工程师复核，在复核人栏签字盖执业专用章。最后还需盖工程造价咨询人单位公章，由法定代表人或其授权人签字或盖章。

4.招标控制价说明

招标控制价说明应写清楚工程概况、施工方法、编制依据、风险计取等事项。其中，工程概况应包括建设规模、工程特征、计划工期、合同工期、自然地理条件等；施工方法主要是分部分项综合单价及措施费计算时所涉及的施工方法；编制依据应重点提及材料、人工、措施费的计算依据。

5.分部分项工程项目计价

分部分项工程费指各专业工程的分部分项工程应予列支的各项费用，由人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费和利润构成。人工费指按工资总额构成规定，支付给从事建筑安装工程施工的生产单位工人和附属生产单位工人的各项费用，包括计时工资或计件工资、奖金、津贴补贴、加班加点工资等；材料费指施工过程中消耗的原材料、辅助材料、构配件、零件、半成品或成品、工程设备的费用，包括材料原价、运杂费、运输损耗费、采购及保管费等：施工机具使用费指施工作业所发生的施工机械、仪器仪表使用费或其租赁费，其中施工机械使用费包括折旧费、大修理费、经常修理费、安装费及场外运费、人工费、燃料动力费、税费（车船使用税、保险费及年检费等），仪器仪表使用费指工程施工所需使用的仪器仪表的摊销及维修费用；企业管理费指施工企业组织施工生产和经营管理所需的费用，包括管理人员工资、办公费、差旅交通费、固定资产使用费、工具用具使用费、劳动保险和职工福利费、劳动保护费、工会经费、职工教育经费、财产保险费、财务费、税金（房产税、车船使用费、土地使用税、印花税等）、意外伤害保险费、工程定位复测费、检验试验费、企业技术研发费等；利润指施工企业完成所承包工程获得的盈利。

应根据拟定的招标文件和招标工程量清单项目中的特征描述及有关要求确定分部分项工程综合单价。综合单价按照全国、各省专业计价定额中的规定，依据设计图纸和经建设方认可的施工方案进行组价。当计价定额中关于分部分项工程量的计算规则与《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500—2013）中的计算规则不同时，应按计价定额中计算规则重新计算其工程量后再套用相应定额。

编制综合单价时采用的人工、材料、工程设备、施工机械台班等价格应是工程造价管理机构通过工程造价信息发布的指导价或参考价，工程造价信息未发布材料单价的，其价格应通过市场调查确定。工程造价信息是工程造价管理机构根据调查和测算发布的工程项目人工、材料、工程设备、施工机械台班的价格信息，以及各类工程的造价指数、指标。管理费、利润应根据国家或省级、行业建设主管部门规定的取费标准及规定计取。

6.措施项目计价

措施项目中的单价措施项目的费用构成，综合单价的编制、取费标准等与分部分项工程综合单价的确定方法相同。

总价措施项目中的安全文明施工费、临时设施费、冬雨季施工增加费、夜间施工费、已完成工程及设备保护费、赶工措施费等应依据相应费率计算且应根据国家或省级、行业建设主管部门规定的取费标准和规定计取，不得随意调整；二次搬运费等措施费用应按实际或可能发生的费用进行计算。

7.风险费用处理

风险是一种客观存在、可能会带来损失的、不确定的状态，具有客观性、损失性、不确定性的特点，并且风险始终是与损失相联系的。工程施工发包是一种期货交易行为。工程建设本身又具有单件性和建设周期长的特点。在工程施工过程中影响工程施工及工程造价的风险因素很多，但并非所有的风险都是承包人能预测、能控制的。基于市场交易的公平性要求和工程施工过程中发承包双方权、责的对等性要求，发承包双方应合理分摊风险。

风险费用隐含于已标价工程量清单综合单价中，是用于化解在工程合同约定的内容和范围内出现的市场价格波动所带来的风险的费用。建设工程发承包双方必须在招标文件、合同中明确计价的风险内容及其范围，不得采用“无限风险”“所有风险”等类似语句规定计价中的风险内容及其范围、幅度。根据我国建设工程的特点，投标人应完全承担的风险是技术风险和管理风险，如管理费和利润；应有限度承担的风险是市场风险，如材料价格、施工机械使用费变化带来的风险；应完全不承担的风险是法律、法规、规章和政策变化带来的风险。

招标控制价虽由发包人编制，但这是投标报价的最高限价，因此为使招标控制价与投标报价所包含的内容一致，招标控制价的综合单价中应包含风险费用。综合单价中的风险费用一般以分部分项工程综合单价（人工费+材料费+机械费+管理费+利润）为基础，乘以一定的风险系数，其中风险系数应根据招标项目的规模、特点、难易程度、工期等因素确定。例如，江苏省苏州市2010年7月1日开始根据招标工期长短确定建设工程造价风险费用系数（表2.20）。苏工价〔2013〕16号文则明确规定：“合同工期在6个月以上的招标项目，不再计取风险费用；合同工期在6个月以内的招标项目，是否计取风险费用在招标文件中明确。”

8.其他项目计价

其他项目中的暂列金额应由招标人根据工程特点、工期长短，按有关计价规定进行估算确定，编制招标控制价时应按工程量清单中列出的金额填写，一般可以按分部分项工程费用的10%～15%估算，也可以不予考虑。暂估价中的材料、工程设备单价应按照工程造价管理机构发布的工程造价信息或参考市场价格确定，编制招标控制价时应按工程量清单中列出的单价计入；暂估价中的专业工程暂估价应分不同专业，按有关计价规定估算，编制招标控制价时应按工程量清单中列出的金额填写。计日工应根据工程特点，按照工程量清单中列出的计日工项目和有关计价依据计算。总承包服务费应根据招标文件中列出的内容和向总承包人提出的要求，并参照下列标准计算得出：①招标人仅要求对分包的专业工程进行总承包管理和协调时，按分包的专业工程估算造价的1.5%计算；②招标人要求对分包的专业工程进行总承包管理和协调并同时要求提供配合服务时，根据招标文件列出的配合服务内容和提出的要求按分包的专业工程估算造价的3%～5%计算；③招标人自行供应材料的，按招标人供应材料值的1%计算，各地在实际实施时可以在此基础上进行适当调整。

9.招标控制价的公布

招标控制价的作用不同于标底，无需保密。《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500—2013）规定，招标控制价应在招标时公布，不应上浮或下调，招标人应将招标控制价及有关资料报送工程所在地的工程造价管理机构备查。投标人经复核认为招标人公布的招标控制价未按照本规范的规定进行编制的，应在招标控制价公布后5天内向招标监督机构和工程造价管理机构投诉。工程造价管理机构在接到投诉后应立即对招标控制价进行复查，当招标控制价复查结论与原公布的招标控制价误差超过±3%时，应责成招标人改正。

从上述规定可以看出，为了体现招标的公平、公正，防止招标人有意抬高或压低工程造价，招标人应如实公布招标控制价。如果招标控制价不合理，投诉人有权投诉，从而维护投标人的合法权益。

10.投标限价的设定

在招标文件中应明确最高投标限价，为了防止投标人恶意竞争，同样应明确最低投标限价。有些地区的最高及最低投标限价不随招标文件一同发出，而在招标文件中约定发出时间，到了规定的时间再对最高及最低投标限价进行公示。投标人的投标报价若高于最高投标限价或低于最低投标限价，均作为无效标处理。

依据招标控制价的概念描述，招标控制价即为投标人投标报价的最高投标限价。即招标人确定的最高投标限价不能在招标控制价的基础上进行上调或下浮。最低投标限价的确定通常以招标控制价为基础，乘以统一的下浮比例，也可对人工费、材料费、机械费、管理费、利润、措施费等分别设定下浮比例再确定。有些省（自治区、直辖市）对于最低投标限价不作明确规定，但会对评标时的成本价标准进行明确。投标人的投标报价如果低于成本价，则可能会导致投标文件无效，因此成本价的本质与最低投标限价相似。