3 涉太湖水行政执法面临的困难及对策
3.1 水行政执法面临的问题和困难
3.1.1 执法队伍建设有待加强
太湖岸总长约371km，而湖州境内的岸线长约65.12km，约占太湖岸线总长的17.6%，管理范围点多线长。承担这60余千米岸线管理职责的执法单位为湖州市水政监察支队、长兴县水政监察大队以及吴兴区水政监察大队3家，3支执法队伍在编24人，在岗32人，日常不仅承担水行政执法任务，同时还承担水资源监督管理以及水土保持监督管理的职责，实际执法力量捉襟见肘。此外，执法网络体系还不够完善，部分县区离水政队伍标准化建设要求尚有差距，一些工程管理单位尚未完全建立起相应的水政监察中队，日常工作与执法联系不够紧密，执法能力偏弱。
3.1.2 水法规宣传普及力度和水行政执法力度有待加强
多年来执法部门虽然一直开展持续和多方面的普及宣传，但一直以来由于水利基础设施落后的现实，决定了水利部门的工作重心放在建设上，无暇顾及工程和水域的管理。这迫切要求水利部门调整工作重心，建管并重，加强对水事管理秩序的维护。另外，需要通过严厉的执法来树立水行政法律法规的权威，提高社会大众对水行政法律法规的自觉履行意识。
3.1.3 太湖水域管辖权尚需进一步明晰
根据2001年江苏省人民政府与浙江省人民政府签订的行政区域界线协议书，划定了两省之间的太湖管辖权属。但就湖州而言，有些涉太湖违法行为往往从70m管辖范围延伸出去，离岸70m范围内的违法行为水利部门有权管辖，但是仅仅制止和处罚70m范围内的违法行为，并不能取得整体执法效果。70m以外的违法行为湖州无权管辖，但是此类行为往往对沿岸的水质、行洪、堤防安全造成严重影响，当地居民的呼吁以及水事管理的严峻现实要求湖州必须得管[3]。
3.1.4 部分建设项目的政府推力变成执法阻力
在涉湖政府重点项目的侦办过程中，水政执法人员面临巨大压力：一方面这是关系到湖州经济发展的民生工程，得到了市政府的大力支持，湖州市水利局的正常执法行为容易被误解为给市政府“添乱”；另一方面法律规定以及部门职责要求湖州市水利局必须依法行政、严格执法。
3.2 深化涉太湖水行政执法工作，规范水事秩序的对策
3.2.1 加快执法队伍建设
目前，队伍建设中面临人员不够、装备不足等现实困难，从根源上来说是没有对队伍的形式、人员、财物做制度安排；直接原因是各项保障措施执行不力，行政命令的效力在层层的行政关系中逐渐衰减。因此若要彻底在队伍建设方面提供强大动力，对问题实现标本兼治，就必须着力于制度建设和制度贯彻两个方面。
（1）保障制度建设方面。在运动式的执法活动过后，应加紧制定相关调整巩固措施以及定期考核制度，对创建活动进行评估，将阶段性成果固化。同时在制度拟制过程中，应注意原则性和灵活性相结合，在坚持一般原则的基础上，在一些指标、项目上，应充分考虑到各个地方的实际情况，施以一定的区别要求。
（2）制度贯彻落实方面。加强市一级执法部门对下级单位的指导和监督职能，对一些县区的队伍建设项目进行跟踪检查，督促其完成预期目标，在对各县区的年度考核中加大队伍建设方面内容的权重，努力避免各项队伍建设活动中弄虚作假以及“开倒车”现象发生。
3.2.2 强化太湖流域相关保护、发展规划的指导和约束作用
《太湖流域管理条例》已颁布实施一年多，该部法律在具备充分的针对性和指导性的同时，同样具备较强的操作性，为太湖水行政执法工作提供了强有力的法律保障。但就目前而言，距离发挥全部效用尚有一段距离，主要原因是该条例中所规定的《太湖流域综合规划》《太湖岸线利用管理规划》《太湖流域水功能区划》等重要规划体系尚未完全建立，项目该不该建设、建在哪里、怎么建等问题，亟待相关规划能够给出明确指引，使得执法工作能够更科学、更规范、更合理。因此，需要地方水行政主管部门密切配合流域和国家水行政主管部门，加紧制定和完善相关规划，实现早制定、早实施、早见效。
3.2.3 强化水行政执法监督力度
面对执法过程中面临的诸多行政干扰因素，地方水行政执法部门相对弱势，打铁还需自身硬，摆在执法队伍面前的选择只能是努力提高自身水平。
（1）应强化执法队伍的地位，对于一些查证属实的涉太湖违法行为，必须切实履行职责，绝不手软依法进行处理。
（2）应密切联系上级主管部门，增强执法的底气。在处理一些疑难复杂案件时，无法排除干扰因素时，可以适当征询上级主管单位的办理意见，必要时可以请求上级主管单位协调处理，借此增强地方执法队伍的执法底气。
（3）落实其他水行政单位的执法职能。长期以来，水政监察队伍承担了水行政执法的主要工作，使得诸如防汛防旱、水利工程管理单位的法定执法职能相对弱化，没有得到有效履行。从水行政执法的实际需要而言，需要这些部门切实履行职责，作为涉太湖水行政执法力量的有效补充。
3.2.4 提高水行政审批效率和权威
目前，针对涉湖违法案件主要为河道许可类案件的特点，可以从以下几个方面着手改善：
（1）明确法律禁止性规定，提高水事违法行为的处罚力度。在水行政执法过程中，经常会碰到一些法律规定中的罚则相对较轻难以有效震慑违法行为的问题[4]，在立法过程中对违反水行政管理的行为适当提高处罚力度，促进水行政法律法规对相对人发挥指导作用和规范作用。
（2）实现水行政审批的内部、外部并联审批。为了简化水行政审批程序，需要对部分水行政审批事项进行整合，像涉河涉堤建设项目的审批通常涉及到占用水域、排污口设置、坝顶公路建设等多项内容，在实际操作中可以在水利部门内部开展并联审批，同时加强与环保、国土等部门事项的并联审批，联合验收，提高审批效率，树立水行政审批的权威。
3.2.5 强化主动服务意识
面对一些违法当事人不懂法不守法，擅自进行涉太湖水事违法活动的局面，需要执法部门化被动为主动，提前介入当事人的生产经营活动中，对有可能进行涉水活动的当事人给予一定的违法风险提示，从源头遏制水事违法案件的发生。具体需要从三个方面着手：
（1）加强对水事违法行为多发地带的巡查力度，确保及时发现各类涉太湖水事违法行为。
（2）对一些尚在筹划、拟定中的涉太湖工程建设项目，水行政主管部门应当主动上门，向项目业主宣传相关法律法规和政策，帮助项目业主了解和熟悉可能涉及的水行政审批程序。
（3）坚持对各类涉太湖建设行为的跟踪监督，参与到整个项目的开工、建设、投产过程中，及时与项目业主沟通，在合法合理的前提下，规范企业的建设行为。
近年来，从中央到地方都对太湖流域的综合整治给予了很大关注，按照2008年实施的《太湖流域水环境综合治理总体方案》的规划和要求，治理太湖的任务依然艰巨。更有效地开展水行政执法，为各项治理太湖事业保驾护航，是执法部门义不容辞的职责。通过本次对涉太湖水事违法案件特征的调查研究，不仅是对这些违法案件特征的一次归纳总结，也是借此对过去8年间湖州执法工作的一次梳理，从中发现执法工作还存在很多不足，守护南太湖的责任还需要落到实处。在今后的工作中，湖州市水政监察支队将根据太湖流域管理局和省水利厅的部署和领导，努力配合各环湖执法兄弟单位，做好本职工作，加大对涉太湖水事违法案件的查处力度，为太湖流域综合整治事业贡献力量。
[1]关于调查范围的具体界定，本次调查借鉴了《太湖流域管理条例》中水污染防治部分，有关禁止性行为范围的第二十九、第三十条的规定。
[2]湖州太湖旅游度假区是国家级旅游度假区，国家AAAAA级旅游度假区，于1995年设立，1999年与湖州经济技术开发区合并，2005年6月，根据湖州市委市政府提出的加快南太湖旅游开发的战略部署，度假区从开发区分设单立，2015年10月10日正式成为国家级旅游度假区。
[3]2012年4月湖州市吴兴区环渚乡太湖岸边发生一起涉嫌违法围垦太湖水域案件，获知该案信息后，湖州市水政监察支队积极开展了相关调查，测得该案中被围垦的太湖水域面积达390余亩，以环湖大堤迎水坡为基线向太湖水面延伸最宽处约450m，远远超越了上述“70m”的范围。针对这种情况，案件处理陷入两难境地：一方面该案目前的违法围垦行为都在“70m”范围以外进行，按照上述协议规定，湖州市水行政主管部门无权管辖，无法立案；另一方面该围垦水域正好位于湖州市主要行洪河道长兜港的入湖口，围垦行为尚在继续且围垦面积较大，势必给防汛带来严重隐患。
[4]针对向水域偷排含有大量泥土、沙石的泥浆行为，《中华人民共和国防洪法》和《浙江省河道管理条例》都有相关禁止性规定，前者第二十二条规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”后者第二十六条规定：“在河道管理范围内，禁止下列行为：（二）弃置、倾倒矿渣、石渣、煤灰、泥土、泥浆、垃圾等抬高河床、缩窄河道的废弃物”。《浙江省河道管理条例》的规定相对而言列举行为更为明确和直接，应当优先适用，但其对应罚则较轻，难以对遏制违法行为起到良好效果。而《中华人民共和国防洪法》虽然对应罚则较重，但是其禁止性规定并没有将排放泥浆行为列举其中，适用时需要根据立法目的进行一定程度的扩张解释。