二、方兴未艾的近代海军
1875年5月30日，恭亲王等上奏，对海防筹议进行总结并将总理衙门原奏六条，参酌诸议，提出办理意见。关于练兵，由于限于财力，请先就北洋创设水师一军，俟力渐充，就一化三，择要分布。旧有舢板、红单等师船，倘实不堪用，即行裁撤。关于简器、造船、新立外海水师应用枪炮、水炮台、水雷，应随宜购办。并派员赴各国学习制造诸艺。铁甲船拟先购一二只试用，果有实效，再行购买。恭亲王等还提出，对于凌辰、王家璧的各项批评，均应毋庸置议。[34]
同日又发布了上谕：
海防关系紧要，既为目前当务之急，又属国家久远之图，若筑室道谋，仅以空言了事，则因循废弛，何时见诸施行？亟宜未雨绸缪，以为自强之计。惟事属创始，必须通盘筹画，计出万全，方能有利无害。若始基不慎，过于铺张，既非切实办法，将兴利转以滋害，贻误曷可胜言。计惟有逐渐举行，持之以久，讲求实际，力戒虚糜，择其最要者，不动声色，先行试办，实见成效然后推广行之，次第认真布置，则经费可以周转，乃为持久之方。南北洋地面过宽，界连数省，必须分段督办，以专责成。著派李鸿章督办北洋海防事宜，派沈葆桢督办南洋海防事宜，所有分洋、分任练军、设局及招致海岛华人诸议，统归该大臣等择要筹办。其如何巡历各海口，随宜布置，及提拨饷需，整顿诸税之处，均著悉心经理……各该省督抚当事事和衷共济，不得稍分畛域。陆军须归并训练，方能得力……江防与海防表里，著彭玉麟、杨岳斌会同李成谋勤加操练，俟海防船炮购成，应择要添设兵轮船若干只……至铁甲船需费过巨，购买甚难，著李鸿章、沈葆桢酌度情形，如实利于用，即先购一两只，再行续办。海防用度浩繁，如何提拨应用，即著户部、总理各国事务衙门妥议具奏。[35]
这道上谕，确定了此后十年海军发展的基本方针。耐人寻味的是，北洋并没有如同恭亲王所要求的，获得优先发展的特权，所谓“三洋海军”的设想，也未被采纳实行，而是采用了南北洋分洋、分任，齐头并进的格局。恭王身兼军机大臣和总理衙门大臣，在他主导下，以循序渐进的方式，在全国封疆大吏和在京王大臣中，进行了长达大半年的海防筹议，其最终确定的建军方针竟在一日之内被轻轻地调换了。两宫太后通过上谕显示了自己的威严，后人则在字里行间感受到最高决策层中的微妙关系。
李鸿章对于海防筹议的结果不甚满意。他表示他本人“甘为众矢之的，无所疑惧，即有于、王等十辈，亦不敢竟避其锋!惟此次总署为群议所持，复陈数条，大都模棱敷衍，而又必强我辈以万做不到万办不好之事，只有挺身而出，不欲强拉旁人”。[36]上谕颁布后的第三天，他给丁日昌写信，说：“海防一节，虽奉简派，徒拥虚名，恐鲜实济。第一是无财，次则无人，又无激励之法。衰暮负此重寄，瞬见颠蹶，如何可支？”一针见血地提出了资金、人才和激励机制问题。事实上，古往今来，要办成任何事业，所面对的，都是这三个条件。但同日他又向沈葆桢请教对总署原来所提北洋先创的“一军”，究竟应设兵轮若干只，何人堪为统领等问题的见解，说明他的态度还是积极的。沈葆桢回信说，他意中的“一军”，当有铁甲舰2艘，“扬武”级军舰6艘，“镇海”级军舰10艘。“扬武”等船，船政能够制造，铁甲舰似宜从英、法各定制1艘。统领则必须由学堂出身。[37]
慈禧太后
李鸿章在办理海防时，与沈葆桢、丁日昌磋商最多。早在上年底，他与文祥议论海防人选时，就说：“左相（左宗棠）坐镇西陲，似难兼营海澨，幼丹（沈葆桢）于船务颇知梗概，而于不顺手之事肝气褊急，或有议其不能和衷者，究不失为光明俊伟之君子。”[38]他的推荐，对于沈葆桢出任两江总督起了作用。
他同时也极力推荐丁日昌。这年春天，丁日昌在李鸿章的反复劝说下，带病北上，先是在天津督署住了十日，又去北京活动。丁日昌在京向文祥表示，愿助李鸿章，“明暗均帮”。6月10日，丁日昌奏旧病剧增，请假回籍调理，朝廷命他赴天津，帮同北洋大臣李鸿章商办事务。
6月24日，丁日昌入觐。他自记详细情况如下：
辰刻，传知在第三起引见。辰中刻，伯王带起上养心殿。两宫皇太后在黄纱帘内东西坐，皇上坐正中。
皇太后谕：尔现在身子如何？调理稍愈否？
日昌奏：臣因天时干燥，服药不甚见效。
太后谕：尔此行到天津，与李鸿章办理北洋防务，务要和衷共济，不可各有意见。第一要讲求练兵，第二要讲求制器造船，其余筹饷、用人，亦要次第讲求。现在时势如此艰难，君臣总要卧薪尝胆，做一分事尽一份心。
日昌奏：天津海防，李鸿章于前数年业已悉心布置，井井有条，现在膺此重任，定能将全局统筹兼顾，皇太后可以不必耽心。但设防先要筹饷，今不怕无办防之人，只怕无办防之饷，此为可虑。
太后谕：现在饷事难办理，海防若要大举动，流弊实多，且今委员难以相信。尔告诉李鸿章，用人须要斟酌，捐输便宜官多，不好者亦要参。
日昌奏：臣即当传旨告诉李鸿章。但现在直隶官吏经李鸿章整顿之后，业已比前好得无数。所可叹者，各边省吏治，日坏一日，百姓苦情无由上达天听，将来民心一变，较之夷患尤为可虑!
太后谕：可不是!现在四川按粮津贴，每正款银一两，百姓要完至十数两，所以百姓更苦!
日昌奏：皇太后真真圣明!现在吏治之所以难整顿者，由于官多缺少。官所以多，由于捐输太滥。现在捐饷局每年只收银二三十万两。外省捐输名为二三百万，折实不过数十万两。放出此等坏官，侵吞钱粮，贻害地方，国家每年何止吃数百万两之亏。务求皇太后毅然独断，停止实职捐输，不要与户部商议，方免阻挠。
太后谕：尔所言也有道理。
日昌奏：臣现在患病甚重，在外面不服水土，仰乞天恩准假回籍，调理一年半年，再当出来报效。
太后谕：尔之病是为国家事急出来的，尔有此番忠心，菩萨亦当庇佑尔。尔在江苏做官，虽然官场书差不喜欢尔，然百姓至今思念尔，里面亦是知道的。虽有旁人闲话，不可因此灰心。尔是国家老臣，总当为国家办事才是。
日昌奏：皇太后不提出闲话一层，臣亦不敢剖白。臣自问与□□□无冤无仇，□□□竟敢公然造言诬蔑，形诸奏章，使臣何以为人？请求皇太后明鉴!
太后谕：不特□□□，尚有□□□，狠糟蹋尔与李鸿章二人。此等人能说空话不能办事，到了有事时不知逃往何处!即如天津之事，□□□被人一骂，便尔装病。亏得你认真查办，省得里面耽多少心。尔今虽然为此事受了人家闲话，然当时实亏得尔! ……
太后又谕及洋务与天津事云：李鸿章连年在天津布置一切，里面亦深谅其为难。李鸿章一时不在天津，便一时不放心。他是有大功于国的人，尔告诉他，不可因人闲话便灰心!
日昌奏：李鸿章忠心如铁石，不惟自己身家性命不紧要，即千秋亦看做不紧要（稍停一晌，复奏）。李鸿章将自己声名亦看做不紧要，只要求于国家有济。臣此次来时，因病住在李鸿章署，谈及去年十二月来京，见皇太后又辛苦又悲哀，万分不得已为此垂帘之举。嘱臣见皇太后，劝不要过劳，不要过哀，保养玉体，以慰天下苍生之望。李鸿章一面谈，一面哭！（太后听至此，料拭泪不止。良久，随谕。）
太后谕：尔到天津，好好将病医好。
遂跪辞。奈跪至四刻之久，一时挣扎不起来，太后命伯王扶掖始起。出宫门时已巳正矣。[39]
觐见和奏对是深宫中的统治者了解官场和社会情况的重要渠道，以及君臣沟通的难得机会。这种谈话内容广泛，能看出谈话双方的微妙心理，也能看出深居简出的皇太后，对世事和官场有着深刻的理解，这是她们驾驭政局的基本功力。
6月30日，丁日昌抵达天津，向李鸿章谈及陛见所言之事。
四年之后，总理衙门提出，李鸿章、沈葆桢系以南北洋通商事务大臣，兼办海防事宜。李鸿章督办北洋数年，略有端倪，且海口亦较南洋为少。南洋地面辽阔，仅沈葆桢一人筹办海防，恐难以兼顾。拟请简派大臣一人，专驻南洋，会同沈葆桢及各督抚等将海防一切事宜，迅速筹办。所有南洋沿海水师兵弁统归节制，以专责成而收实效。这一人选，被确定为丁日昌。[40]
尽管有了南北洋同步发展的建军路线，但究竟如何实施，朝廷仍然飘忽不定。1879年5月11日，沈葆桢主稿并以同李鸿章合奏的形式，向朝廷建议：奉天、直隶、山东、江苏、浙江、福建、广东皆有兵轮船常川驻泊，缺乏共同训练。需有威望素著之大将，于适中之地按期联
操演，号令归一。请旨任命江南提督李朝斌为外海兵轮船统领，吴淞口为南北洋适中之地，各省兵轮当间两月一赴吴淞口，听该提督亲督合操。操毕仍回各省，何处有警，即由该提督率之以向何处。[41]这是建立统一的外海舰队的设想，6月13日获得皇帝批准，但福建、广东表示反对。于是不到一个月，又根据丁日昌的建议，上谕饬令沈葆桢传知长江水师提督李成谋“即赴福建、台湾一带总统水师，并将船政轮船先行练成一军”。[42]8月13日，又从彭玉麟请，令福建水师提督彭楚汉总统闽局轮船，李成谋仍留长江水师提督之任。[43]几个月中，变化繁纷，说明究竟如何发展海军，当局者并无全盘构想，南洋内部也充满门户之见。李朝斌曾主持过一次合操，福建派“扬武”“威远”两舰参加，但以后就不再来，因为闽浙总督何璟“不愿其来”。沈葆桢只能寄希望“江浙两省总可按期不误。但得八船俱臻纯熟，亦得尺得寸之效也”。[44]10月，浙江巡抚梅启照被召回北京，沈葆桢顿时对浙江军舰能否再来失去把握。他关照李朝斌：“只能就江南现有之船极力勤操，俾臻纯熟而已。”[45]
李鸿章对把新式海军的节制权放在南洋是耿耿于怀的。1880年12月3日，内阁学士梅启照奏整顿水师十条，其中提到上年合操旧事，浙江允之、福建驳之，原因是“以上海为总汇，似乎以提督节制提督，非所愿也”。建议“轮船统领照添长江提督之例，改为外海水师提督，节制沿海各镇，按照旧例，四季巡洋会哨，则畛域不分，可收师克在和之效”。[46]李鸿章表示，从前丁日昌早有三洋水师提督之议，现北洋俟铁甲两舰购到，海上可自成一军。拟请添设水师提督额缺。南洋船只未齐，或如照梅启照所议，暂将统领轮船的松江提督改为苏浙外海水师提督，节制苏浙沿海各镇。唯闽、粤、台湾与松沪相去甚远，势难兼顾，且福建轮船统领彭楚汉与松江提督李朝斌望均势敌，难相统摄，似应与广东联成一气，[47]重提三洋海军旧说。此时沈葆桢已经作古，新任两江总督刘坤一知道无力与李鸿章对抗，将全国海军的重点建于上海显然已不可能，搞得不好反会给李鸿章全盘包揽过去。而他又不愿把南洋势力再分成江南、闽粤数摊，便决心守住现有营盘。他反对建立全国统一的外海水师，主张沿海水师仍按其旧，各归本管提镇，一俟南洋两号铁甲舰购到，遴选勇略兼优、深谙驾驶之提镇大员统带，驻扎澎湖，保障台湾，南控闽粤、北顾江浙。[48]南北洋大臣各打自己的算盘，全国统一的外海舰队或分作三洋建军的计划都无法实施。
1882年，朝廷中又有人提出将长江水师提督移驻吴淞口（原驻安徽太平），江南提督移驻淮徐，改福建水师提督为闽浙水师提督，旋因左宗棠、彭玉麟反对而作罢。
这样，迨至中法战争之前，尽管对海军建设的构想屡有争议，实际部署仍然是按南北洋两地同步发展。朝廷下拨的海防经费，也按南北洋两地分剖。南洋大臣名义上统辖广东、福建、浙江、江苏四省外海水师兵轮船，但除江苏一省外，对浙、闽、粤就鞭长莫及了。
中国近代海军是从南洋起步的。1870年8月，直隶总督曾国藩在处理天津教案期间，提出了海军的训练编成问题。他说：“今中国轮船甫经修造，尚不尽如洋人兵船之式，洋枪洋炮操练，亦不能及洋人技艺之精；至如召集水军出海操演，此时尚未议及；苟欲捍御外侮，徐图自强，自非内外臣工各有卧薪尝胆之志，持以一二十年之久，未易收效。然因事艰巨，畏缩不为，俟诸后人，则后人又将推辞以俟后人，且永无自强之一日。兹当闽沪两厂船成之时，即当于两处选立统将、慎择船主，出洋操练。无论有警无警，穷年累岁，练习不懈，或者求艾三年，终有可以即成之时。”[49]
朝廷接受了这个建议，饬令闽沪各择统将出洋操练，广东应准备轮船巡防海口。上谕说，各军舰都要由中国人驾驶，各省将领中有才具出众，熟习风涛沙线者，当随时保奏。即使山林草野中有长于海战者，亦当留心物色，量才超擢。[50]
沈葆桢推荐福建水师提督李成谋担任轮船统领，获得允准。从此新式轮船编成便与旧式福建水师平行存在。前者是船政留闽舰只的管理、训练机构，不能笼统地称作“福建水师”。旧式福建水师提督与轮船统领虽可兼任，但没有并为一职，更不是统辖关系。[51]1872年9月李成谋调任长江水师提督，朝廷命彭楚汉继任，却命福宁镇总兵罗大春（次年升为福建陆路提督）接任轮船统领，就是一个明显的例子。无论李、罗，对于近代海军皆为门外汉，所谓“操练”，不过虚应故事而已。
封建时代地方官制和军制设置的一个基本原则，就是防止地方割据和军人专权。清朝规定，提督、总兵等武职大员统兵，又受总督、巡抚节制。兵将分离，将皆升转，以防武官久踞一地，控制兵权。在镇压太平天国的战争中，出现了文人统兵的现象和兵为将有的局面。文臣曾国藩、左宗棠、李鸿章等成为军人领袖。朝廷虽然有权调动各地督抚，督抚却都在自己的治域里各行其道，内轻外重局面开始形成。沈葆桢早年有过统兵作战的经历，但他毕竟是个恪守礼义的儒臣。当他服官马江时，对福建海防筹划有方，威隆望重；对武官，也能指挥若定。然而他没有自己的军队体系，没有广大的门生羽翼，更没有李鸿章那样的勃勃雄心，因此后来调任南京，人走茶凉，尽管朝廷授权他督办南洋海防，他却只能节制两江。不要说广东，就连刚刚离任的福建，也不完全服从他的遥控了。
同光年间，随着调入一批江南机器局、福建船政建造的军舰，以及购买了几艘外国舰艇，江苏沿海和长江下游汇集起一批近代军舰。1870年9月30日，曾国藩交卸直隶总督一职于李鸿章，回调两江总督。同日，他奏调福建前任台湾道吴大廷综理江南船政操练事宜。他认为，海军操兵之法，全在船主得人。既为一船之主，第一贵善于使船，合船水手士兵，皆可俯首听命。第二贵明于海道沙线，兼善阅看地图。第三贵娴于战阵，能察进退分合机宣。三者兼全，即洋人亦不可多得，中国武员中尤难其选。须从文员之中，得一素谙戎机，讲究地图、兼明洋务，而又不惮风涛者综理其事，始则博求将才，继则出洋督同操练，终则遍询外国水战事宜，暗师其法，取其所长，乃可日起有功。[52]
吴大廷，字桐云，湖南沅陵人，咸丰五年举人。曾先后担任福建盐法道、台湾道兼理学政、福建船政提调，被认为是熟悉洋务的干员，接管江南轮船操练局后的八年间，也多次参观法、美、德国海军在吴淞口外的操炮演习，参考“英国水师阵法”和中国传统兵法，组织“操江”“测海”“威靖”“恬吉”“海安”诸轮船进行近海操练，但毕竟不懂近代海军的业务。其驾驶人员，多在上海招募，各船管带和水手皆由长江水师挑选而来。他建议把负责驾驶的“船主”和负责军事指挥的“管带”两个职务，按照外国通行做法，合为一人充当，[53]并组织翻译海军专业书籍，供官兵学习。吴大廷是文人，性机敏，好读书，喜古文辞，善交名士。他在军中不忘做学问，曾将自撰的《读〈易〉随笔》三卷赠刘坤一，刘坤一回信说“阁下博学鸿才，而屈就乎此，虽属时务之急，终觉位置非宜”，私下却对别人说：“沪渎轮船，据统领吴桐云则称无一号可靠，而人亦有谓此君断非统领轮船之才。”[54]李鸿章则直言不讳地告诉曾国藩，吴大廷“于此道本非内行”，“将来造成兵船，宜选能亲带出洋者认真操习。现有四船，尚在不商不兵之列”。[55]1872年6月，李鸿章密保吴大廷“才识闳达，任事沈毅，带船改用华人训练，亦甚认真”。1877年秋，吴大廷于养心殿为皇帝召见，以为多年辛苦，可获晋官，李鸿章也在其到京之前上奏密保，称其“才识优裕，历练已深”，[56]不料奉旨仍以海关道员用，吴大廷大感失望，遂以病辞，次年去世。
吴大廷
沈葆桢主持南洋海防后，计划以吴淞口为全国海军的汇集之地。由于近代海军是一项新兴事业，缺乏统帅人才，他便同在福建时一样，企图借助于旧式水师的将领。江苏地区水师包括江南水师和长江水师两支。江南水师系顺治初年所建，向分内河、外海两队，由江南水陆提督统辖。1869年，根据曾国藩的提议，改为内洋、外海、里河三大队。长江水师，是同治年间将湘军水军立为经制水师而成的。在江苏有瓜洲、狼山两镇。其中狼山镇系隶长江水师提督标下，仍听两江总督和江南提督节制，说明江南水师同长江水师具有重叠关系。1879年5月，沈葆桢奏请任命江南提督李朝斌为外海兵轮船统领，集中指挥各省军舰，但在实践中无法贯彻。他想派长江水师提督李成谋回福建总统水师和轮船，彭玉麟认为福建水师提督彭楚汉能够统领闽局轮船，无须将李成谋调回福建。关于船政轮船统领的驻地，他建议设在澎湖，闽浙总督何璟主张设在基隆，船政大臣吴赞诚提出设在厦门。彭楚汉为了各不得罪，上奏说基隆、澎湖、厦门均属吃重，议定每月轮赴以上三地，周而复始。[57]南洋地区海军建设也长期不规范。在吴大廷提出合并“船主”“管带”由一人担任的建议五年之后，依旧“行驶归船主，管带无从过问，俨若一船两管。水手自以为雇工，去留随便。礼拜休息，登岸嬉游，尤非用兵之法”，以致李朝斌再次提出合并二职，把“船主”改为“帮带”的建议，并取消星期日休假，规定每月初三、十八日前，出吴淞口，训练行驶和用炮之法。[58]这次建议的效果不得而知。
广东原是近代海防首冲之区，随着清廷对外防御重心的北移，加强广东海防建设的种种建议便渐渐冷落下来。1866年，因洋面盗案迭出，广东巡抚蒋益澧与两广总督瑞麟会商，出银24万余两，向英国订购“安澜”“镇涛”“澄清”“绥靖”“飞龙”“镇海”6艘兵船；出银4万两，向法国订购“澄波”号兵船。1872年，从船政调来150匹马力木质军舰“安澜”号（与前购英舰同名），又在广州设局，建造了16艘内河小轮船，派赴东、西、北三江巡辑，这些军舰长度没有超过15丈的。刘坤一主政两广后，宣布他的舰艇无法开赴吴淞口合操，沈葆桢只能默认。
李鸿章、沈葆桢、丁日昌是当时洋务阵营中的佼佼者，在许多大的问题上，他们引为同志，互相声援支持；但在实际操作层面，却因各自所处的位置，常有矛盾，也是明争暗斗不断。沈葆桢是个擅长吏治、精通时务的官员。在受命同李鸿章一起督办南北洋海防之后，他表现出良好的君子风度，主动把每年200万两南洋海防经费尽解北洋使用；南洋进口的军舰被北洋调去，反把已用数年的旧舰给他，他也接受了。李鸿章对他耍了很多手腕，他一概表现豁达，北洋地区的海军事业由此后来居上。1879年12月26日，沈葆桢卒于江宁任所，享年59岁。他的去世，使得南洋地区海军事业失去了重要的主持者。
本来，这个地区还有一个醉心海军的官员丁日昌。丁日昌自1875年底出任福建巡抚后，努力加强台湾地区的海防建设，旋因健康原因而开缺。据他自己说，他是台湾瘴气的第三个受害者。在他之前，福建巡抚王凯泰因驻台而病故，船政大臣吴赞诚因受瘴而半身不遂，他本人则是双足痿痹。李鸿章称丁日昌急流勇退，实因缺苦，不堪赔累。1879年6月，朝廷任命勒方琦为福建巡抚，勒即拟辞。李鸿章在给何璟的信中说：“自补帆（王凯泰）、雨生（丁日昌）、春帆（吴赞诚）巡台先后婴疾，林（达）、夏（献纶）又相继物化，外人多视台湾为畏途，军事吏治实亦难于整顿也。”[59]1879年夏，朝廷赏丁日昌总督衔，会办南洋防务，他谢绝了，同时提出海防应办事宜十六条。[60]11月5日，他更尖锐地指出，当年的湘军水师名将李成谋、李朝斌、彭楚汉都不宜统领轮船。因为他们只习长龙、舢板而不通轮船，万一稍失机宜，船失则人失，虽有智勇，又有何用？且这些提督年岁皆过五十，资望又隆，既不能经受海上风涛，也断不甘俯就西人绳墨。他含蓄地讽喻他们统领轮船，不过每隔数月选择风平浪静之日，于内洋校试枪炮而已，和大洋风浪中的实战状况完全不同。他建议大胆起用船政学堂培养的学生。[61]这是关于海军指挥官人选的一次严肃讨论，可惜这番远见卓识，没有引起朝廷的注意。像是与他作对，半个月后，李鸿章特地奏请把他的老部下，陆军出身的丁汝昌留在北洋海防差遣。丁汝昌后来长期主持北洋水师和北洋海军，与这支新式舰队共存亡。沈葆桢死后，朝廷就很少垂询丁日昌了。1882年，丁日昌去世。
继沈葆桢之后出任两江总督的，有刘坤一、左宗棠、曾国荃。他们对南洋海军的发展均无大的建树。刘坤一，字砚庄，湖南新宁人，廪生出身，随刘长佑镇压太平天国起家。曾国藩生前，他算不上湘军嫡系。然而随着老湘系人物的凋零和他开府两广、两江等重要地区，逐渐成为后期湘系的代表人物，也是洋务运动的重要倡导者。但他对海军的重视，一向不如李鸿章和沈葆桢。左宗棠1881年从新疆荣归，入阁拜相，已近70岁了。旋因军机处诸公恶其喧聒，被调出北京。他总督金陵后，依然时时沉湎在征讨西陲的煌煌业绩里，偶有间隙，便大骂曾、李、沈，日复一日，别人常常难以插上公事。到了曾国藩九弟曾国荃当总督时，江南兵轮船共有“登瀛州”“靖远”“澄庆”“开济”“龙骧”“虎威”“飞霆”“策电”“威靖”“测海”“驭远”“金瓯”12艘，统统划归长江水师提督李成谋总统。1882年初，中国公使黎庶昌乘“驭远”舰赴日本履新，称该船屡坏屡修，海道生疏，原因是平日很少出洋。
中国近代海军虽由南洋起步，但不久北洋即后来居上。
雍正年间，朝廷曾在天津设立八旗水师，防御海口。到了乾隆年间，这支舰队训练生疏、技艺荒废，已成虚设。某次乾隆巡幸阅操，都统英俊老态龙钟，所传号令错误百出，部队杂乱，喧哗不已。皇帝一怒之下，立即将舰队裁汰，从此直隶洋面便无水师。
1859年第二次鸦片战争中，英法联军进攻大沽炮台，并从北塘登陆，攻破京津。此后，中国沿海防御的重点开始北移。1870年6月天津教案发生，英、法、美、德、意等七国军舰集结天津、烟台一带示威，清廷再次把京畿地区的海防建设提上议事日程。8月，李鸿章从湖广总督调任直隶总督。年底，安徽巡抚英翰启奏，建议在天津设立海防水师提督专标，选择久著威望之大将兼辖水陆各营。李鸿章没有接受这个建议，他解释说，久著威望的大将难得其选，兼辖水陆各营则目前并无水师。兵事只论强弱，不专在职分。虚设提督而无得力之兵、应手之饷，于事何裨？[62]此后四年里，李鸿章除了从沪局调“操江”轮赴津为北洋巡哨，从船政调用“镇海”舰来津使用，并兴建天津新城外，在海防上没有采取引人注目的动作。他需要在北方站稳脚跟。以致到1875年朝旨命其筹办北洋海防时，北洋仍处于“海口一无预备，赤地新立”的局面。
北洋地区近代海军事业，是在1875年以后才真正发轫的。筹办北洋海防的使命，使得李鸿章能够顺利地把山东、奉天等地的海防建设也统揽手中。
同治末年，随着海运取代漕运，山东的海防日益重要,巡抚丁宝桢狠抓山东绿营水师整顿。丁宝桢，字稚璜，贵州平远人。他刚正威严，不畏权贵，最脍炙人口之事，是将出外招摇的慈禧太后亲信太监安德海斩首。1871年，丁宝桢分设荣城、登州水师营，将从广东订购的14条拖缯船分拨2营使用。设立水师统领，由文登营副将充当。
1873年6月，丁宝桢在登州调集文登营和前后水师营兵丁校阅。这些人打靶时稀稀落落，未能一律如式；游泳时后营有80人能够下水，前营和文登营，能下水者各不过30名，且技艺未熟，泅水也不能耐久。丁宝桢当即开除射击无准及老弱之兵111名。文登营副将刘蒋华办事昏聩，不能得力，即饬濮州营游击李楹暂署。幸好奏调的闽局“飞云”轮已到，他乘坐轮船，周历长山、庙岛、黑山，直抵天津海面，再驶回山东，心情才转满意。
李鸿章筹办北洋海防消息发布不久，道员张荫桓向丁宝桢进献三策：一、从北洋海防全局着眼，当由直、东、奉三省合力建立海军，分置山东威海、烟台，奉天黑山湾，进击退守，可分可合；二、从山东海防着眼，当精选陆军，分扎登州、黄县、福山等地，既可合击登岸之敌，亦可用船载送援助天津；三、若以上两策饷力不足，则以登州为根基，再练陆军驻守烟台后山，逐渐再谋扩展。丁宝桢不同意先防登州的狭隘观点。他明确提出，“盖此时应注意北洋，兼顾东省……先将烟台炮台兴办，次及威海”，并派张荫桓总办防务。[63]他虽然雄心勃勃，又时时以统筹北洋全局自许，但一直未能从李鸿章手中取得分文海防经费。1876年，他擢升四川总督，继任巡抚文格毫无作为，山东海防事业便轻而易举地被李鸿章囊括过去了。
奉天地区原有旅顺口水师营，系为防缉海盗而设，共有10艘木质战船。经过160年的风吹雨打，大半朽坏，仅有两船尚堪应用，有时便雇商船搭配巡洋。1872年，暂署盛京将军瑞联奏准从闽局调拨“湄云”轮船，用作巡洋拿贼。李鸿章从来没把这支水师放在眼里。他早就说过，“今急欲成军，须在外国定造为省便”。[64]按照这一方针，他先后向英国订购了10余艘炮艇和2艘巡洋舰，在大沽洋面云集起一批近代军舰。同时，他准确地抓住教育、训练、基地建设诸环节，使得北洋海军后来居上，迅速超过了经营多年的南洋。
李鸿章知道，要办海军，先要物色海军统帅。1878年初，他的一位淮军部曲来谒，马上被他看中。此人叫丁汝昌，原名先达，字禹亭。1836年11月18日出生于安徽庐江丁家坎村。丁汝昌10岁便外出帮工，稍大又到豆腐坊学徒。1854年太平军攻克庐江县城，丁汝昌参加了太平军，在安庆驻守约六年。后随程学启投降了湘军。清军攻破安庆后，他被授予哨官、千总。1862年曾国藩把程部转授给李鸿章，丁汝昌随之改隶淮军，随军东进上海。因作战骁勇，被刘铭传索之帐下，统率马队，先后参加了镇压太平天国和东、西捻军的战争，官至总兵加提督衔，1874年朝廷裁兵节饷，他回家闲居了几年。1877年他赴京活动，谋获差使，奉旨发往甘肃差遣。他不愿去西北苦寒荒瘠之地，转赴天津走老长官的门路。李鸿章考虑到创办海军，缺人统率，丁汝昌有淮军背景、打仗经历，可补船政学生虽略知船学操法，却缺乏战阵实际之不足。于是丁汝昌借口伤病复发，呈请兵部暂缓行期，重新投入李鸿章的帐下。[65]
李鸿章本来委派道员许钤身为水师炮船督操。许钤身是出身名门的世家子弟。父亲许乃普，曾任吏部尚书。二伯父许乃济，1836年在太常寺卿任上，上《鸦片烟例禁愈严流弊愈大应亟请变通办理折》，成为鸦片弛禁言论的代表人物。五叔父许乃钊，做过江苏巡抚。胞兄许彭寿，官至内阁学士。1875年总理衙门奏请预储熟悉洋务人才，保举许钤身及陈兰彬、李凤苞、何如璋、徐建寅、许景澄等才堪出使，许钤身后被提名为出使英国副使和出使日本大臣，因李鸿章论其非才而中辍，发往福州船政差委。1878年许钤身率“龙骧”等四炮艇北上天津，李鸿章命他同丁汝昌“会督管带各员认真操练”，[66]而为清流健将张佩纶坚决反对。张佩纶私下写信给李鸿章，提出当年曾国藩创建湘军水师，文用彭玉麟，武用杨岳斌，而今欲以许当彭，丁当杨，“虽在妇孺必不谓然”。张佩纶指陈三事，一是烟台条约谈判期间泄密；二是李鸿章上年坐船出海演炮，因潮浅不能入口，许钤身却率随同之船先行离去；三是性本轻扬，取受狼藉，挟妓冶游，招摇过市。[67]1881年8月中旬，“镇中”“镇边”炮艇到达大沽时，许钤身仍以水师营务处道员身份，与刘步蟾等人前去验收。[68]10月，张佩纶过天津时与李鸿章面谈，得悉“时‘镇北’各船均归提督丁汝昌管带，阴夺许钤身权”。[69]李鸿章把未来海军统领的人选最终确定为丁汝昌。
就性格论，丁汝昌较内向；就能力论，丁汝昌较庸懦；就专业论，丁汝昌完全不懂海军。李鸿章选择此人，显然是为了更好地直接控制海军。梁启超在李鸿章死后曾说，李鸿章和他的裨将故吏，昔共患难，今共功名，徇他私情，转展汲引，布满要津，委以重任，不暇问其才之可用与否，以故临机偾事，贻误大局。这番分析，用在丁汝昌身上，也是合适的。创大事业，用人最为重要。当年曾国藩门下曾涌现一大批文臣武将，成为平定太平天国的骨干。而李鸿章手下，出众的人才就不多见了，这也是曾李两人的区别之处。
1879年，当“镇东”等4炮艇购回北洋后，李鸿章正式奏准，将丁汝昌留在北洋差遣。丁旋被派任督操北洋水师炮船，开始了他的海军生涯。此后，丁汝昌去欧洲接带“超勇”“扬威”两巡洋舰，获西林巴图鲁勇号并正一品封典，1882年因处理朝鲜“壬午之变”有功，得到赏穿黄马褂的荣誉。1883年被实授天津镇总兵兼北洋水师统领。而到这时，非经制的“北洋水师”提法，已经时常出现于官方文件中了。
1881年春，张佩纶到天津，与李鸿章幕僚薛福成讨论海军发展规划。薛写了“酌议北洋海防水师章程”送他。这个材料，可以看作李鸿章的智囊班子对北洋水师未来发展的构想。薛福成写道，创设北洋水师，须配置铁甲船2艘，巡洋舰3艘，新式木壳兵轮4艘，二等兵轮4艘，“师丹”式炮船8艘，根驳小轮船8艘（gunboat，即炮艇。其实“师丹”Staunc即为英国伦道尔式炮艇的首舰，薛福成这里将其分成两类船，是对军舰不熟悉），水雷船10艘。以津沽为10营，酌量分布旅顺、大连湾、烟台、威海卫等重要口岸，不时巡哨巡练。现在北洋已有炮艇4艘，水雷船1艘。津沽有“操江”“镇海”，奉天有“湄云”，山东有“泰安”，即为4艘中等兵轮。北洋现已订购2艘巡洋舰，山东已订购2艘炮艇，在未来五年里可按计划把所需军舰配齐。添设外海水师提督，建阃津沽，裁撤天津镇一缺，改为北洋水师提督衙门。设立水师学堂造就海军人才，选拔出洋留学生统率各舰。在北洋各重镇间设立海底电缆，以通信息。[70]此后北洋海军成军，就是大致按照这一设想逐步实施的。
北洋水师水兵在外国教官带领下的早期训练
北洋水师水兵在射击训练
这年秋天，李鸿章借验收“超勇”“扬威”两舰之机，前往旅顺考察。他看见旅顺水师营的几条朽坏的艇船搁在沙滩上，既无帆樯，也无炮位，显然多年未曾出海，便向朝廷提出裁撤。在此之前，他已消化了山东登莱水师，因此北洋地区不再存在旧式水师。这与南方各省继续实行师船和轮船双轨平行的体制相比，是明显的进步。
1882年，丁汝昌向李鸿章呈报了北洋水师官弁、水手、匠役的军服式样。军服仍是传统对襟，军官服是丝绸质，宽袍大袖，袖口宽达6寸，领圈、门襟和下摆，装饰着深色的丝绒宽边。根据官阶不同，袖口上饰有不同数量的金边。水手服是浅蓝色斜纹布。为了操作便利，上装要求掖入裤腰。军服的肩部有了识别符号（衣花）；三等水手一道横杠，头等水手三道横杠，水手头是一只铁锚，总水手头是两只交叉的锚加一个∧字杠。匠役的符号很富有想象力，管油的画个油壶，升火的画把铁铲，铁匠画个铁砧，最有趣的是鱼雷匠，符号是条大鲤鱼。[71]这是海军正规化的重要标志。因为其他地区资格较老的兵轮船的士兵服，不过是把传统军服胸前背后大圆圈里的“兵”字改为“××轮船”而已。另据外国访问者一年前的报道，船政学堂练习船上的士官生服装完全同老百姓一样。李鸿章手下一位海军军官去主持皇帝生辰的典仪，居然穿着类似寝用汗衫的白色衣服，手中摇着扇子。这位目击者说，没人能否认，在炎热的天气下穿这身宽松的衣服是舒服异常的，但显然很滑稽。[72]现在海军有了自己的服装，比过去是一个进步，但同世界海军的样式还不完全一致。我们对比同时代中日海军军人的服装，就能深切地感受到，军装不仅体现军人的风范，也能体现与现代化接轨的程度。