第二篇
城市土地制度、结构转型与经济发展

第3章
制度结构、地方政府行为与供地策略互动

3.1　问题提出：中国地方政府是否存在土地竞争行为

土地是我国地方政府招商引资和拉动经济增长的重要工具。一方面，土地是地方政府能控制和主导的主要生产要素，地方政府能竞相利用廉价土地来招商引资（Tao等，2010；He和Huang，2014）。另一方面，地方政府积极通过土地出让来获得预算外收入（Yew，2011；Zhan，2012；Kung和Chen，2014）。此外，地方政府还能利用土地作为融资手段来为城市基础设施建设和城镇化发展融资（Cao等，2008；Lin和Yi，2011）。因此，土地是中国发展的一个重要元素。过去40多年来，政府主导的土地供给模式推动了中国的工业发展、基础设施投资和城市扩张（Yew，2012）。

与西方国家利用税收工具不同，中国地方政府利用土地来实施地方竞争。中国地方政府没有征税立法权权，因此国外的地区间税收竞争在中国并不能直接应用。相应地，中国地方政府利用土地出让来进行地区竞争。中国地方政府对工业用地出让具有一定自由裁量权，能垄断一级土地市场供应，通过低成本征地将农地转化为国有建设用地，并选择一定价格将工业供地出让给潜在企业。1994年分税制改革后，地方政府竞相利用低价土地出让来招商引资。地方政府间的工业用地出让政策会相互影响，即相邻地区的工业用地出让政策将影响本地区的工业用地出让政策。

地方政府间的策略互动是公共经济学和区域科学中受长期关注的重要问题。解释地方政府间的策略互动的理论假说主要有3个：①溢出效应。溢出效应较早由Brueckner（2003）提出，认为辖区间的政策执行相互影响，本地区的政策执行将正向或负向影响相邻地区的政策执行。②资源流动效应。资源流动效应较早由Tiebout（1956）提出，并经Brueckner（2003）发展，认为地方政府竞相竞争流动的资源。与溢出效应相比，辖区的决策变量是某一类特定资源，如流动的投资和税基。③标尺竞争。标尺竞争由Besley和Case（1995）提出，认为投票者利用相邻地区的政策执行绩效作为衡量本地区官员相对绩效的标尺。虽然标尺竞争在西方国家情景中提出，但也适用于中国。中国中央政府也利用相对绩效作为标尺来评估地方官员绩效和以此作为地方官员晋升的依据，类似于西方国家投票者的角色和作用（Xu，2011；Su等，2012；Kung和Chen，2014）。

3种不同假说的差异在于地方政府的不同目标、选择及策略互动的本质。在资源流动效应假说中，地方政府为吸引流动的资源而展开策略互动和竞争，在我们的研究中地方政府利用廉价土地来竞相吸引投资。在溢出效应假说中，由于外部性和搭便车原因，地方政府行为受地理相邻地区政府行为影响。在标尺竞争假说中，地方政府根据投票者偏好展开策略互动，以获得连任和晋升。区分溢出效应和其余2个假说的关键在于地方政府是否想“搭便车”。在我们的研究中，由于地方政府利用廉价土地来竞相吸引投资和拉动经济增长，以便在绩效竞争中胜出，我们主要聚焦资源流动和标尺竞争假说。

以上3种假说为分析地方政府的策略互动行为提供了丰富见解。事实上，除上述3种假说外，Manski（1993）认为，地方政府间的策略互动可能来源于“共同知识趋势（common intellectual trends）”，导致地方政府向相同方向执行政策。然而，很多以往相关研究中，地方政府策略互动的来源是不清楚的，较少有研究分析地方政府策略互动的具体来源。

本章研究的目标主要有两个方面。首先，我们检验中国地方政府工业用地出让策略互动行为。其次，我们分析地方政府工业用地出让策略互动的具体来源和机制。

我们的研究为理解地方政府行为，特别是地方政府土地供给行为提供了新见解。我们也为中国地方政府工业用地出让策略互动行为提供了新证据，不同于相关研究主要基于西方国家的情景设定。此外，我们还识别了中国地方政府工业用地出让策略互动的具体来源和机制，弥补相关研究对来源和机制探讨较少的不足。