4.2　中国城市土地供给制度背景与行为特征

4.2.1　城市土地供给的制度背景分析

土地不仅是重要的生产要素，也是地方政府刺激经济增长的重要政策工具（He等，2014）。中国现有二元土地制度和城乡分割的土地市场为政府干预土地市场提供较大空间。城市国有土地可在市场上公开交易，农村集体所有土地不允许交易，只允许在本集体经济组织内流转。地方政府垄断农村土地征用和城市建设用地供应（Zhu，2004；Zhu，2005）。农村土地只有通过地方政府征收转为国有土地后才能用于商业开发。自1988年启动城市土地市场以来，地方政府能有偿出让城市土地使用权。地方政府垄断土地供给，在一级土地市场上将土地出让给开发商。在没有完善的个人土地产权保护背景下，地方政府容易通过干预土地出让获得大量土地出让收入，使其成为重要的预算外收入来源（Ding，2003；Wang等，2012）。

1994年分税制改革对地方财政收入产生重要影响。分税制改革后中央大幅削减地方政府预算收入，但没有相应减少支出（Xu，2011；Zhan，2013）。由于财政压力变大，地方政府通过获取土地出让收入获得新的收入来源（Cai，2011；Chen和Kung，2016）。这成为地方政府获得预算外收入，为基础设施和城市建设融资的重要工具（Cao等，2008）。

自1994年分税制改革以来，地方政府在不断增加的财政压力下从干预企业转向干预土地（Zhan，2013）。分税制改革极大地激励了地方政府努力吸引投资，促进本地经济增长（Cai和Treisman，2005；Jin等，2005）。土地是由地方政府控制的基础生产要素，地方政府通过低价供应工业用地来吸引投资者（Tao等，2010）。这种以土地为中心的发展模式是过去30年中国经济快速增长奇迹的重要秘诀（Xu，2011；Wu等，2015）。

4.2.2　地方政府土地供给行为

地方政府通过四种方式将土地出让给开发商：其一是协议，这是一种非市场方式交易。其余的招标、拍卖和挂牌都是市场方式交易，通过更有竞争力和更透明的方式出让土地。市场和非市场方式出让土地的价格差距较大，竞争方式推高了土地出让价格（Tao等，2010）。

地方政府普遍倾向于以协议方式出让工业用地，以公开市场交易方式出让商业和居住用地。他们通过协议方式以较低价格出让工业用地来吸引投资，促进产业发展（Huang和Du，2016）。地方政府通过市场方式高价出让居住和商业用地，以获得预算外收入为基础设施建设融资。尽管中国国土资源部已发布文件（[2007]78），要求工业用地以透明的市场方式出让（包括招标、拍卖、挂牌），但地方政府偏好继续以协议方式低价出让工业用地。

考虑到不同土地的不同用途与功能，地方政府在工业和服务业之间分配土地配额和出让土地。地方政府供地受到用地指标的限制，中央政府旨在保护耕地，并限制地方政府每年可以出让的用地指标。然而，地方政府有一定的自主权在工业和服务业之间按自己的偏好来分配用地指标。

地方政府通过公开市场交易方式出让大部分土地，以获得更多的土地出让收入。同时，地方政府也通过非市场交易方式低价出让工业用地。为理解地方政府对不同土地的不同出让行为，我们需要分析地方政府对土地出让的多重激励。第一，土地出让可带来一次性的土地金，特别是高价的商业和居住用地出让。地方政府与中央政府分享这些收入，并获得75%的收益。由于这些土地收入是预算外的，地方政府有很强的动机来出让土地，从而获得土地出让金来平衡其财政缺口（Wu等，2015）。第二，低价出让工业用地可以吸引投资。工业投资对地方政府来说非常重要，它不仅可以产生持续的税收收入与正向溢出效应，而且它还是地方政府绩效考核的重要指标（Cai，2011；Su等，2012；Chen和Kung，2016）。

地方政府以不同的策略将土地出让给两类投资者：一是工业投资者，他们主要将土地用于制造业企业；二是开发商，主要将土地用于住宅和商业地产开发。工业投资往往没有特定的地理位置，因此地方政府必须以更低的价格出让，并与其他地区竞争来吸引投资者。居住和商业用地区位相对固定，因此地方政府可以较高的价格出让住宅和商业用地，以获取大量土地出让收入（Tao等，2010；Wu等，2015）。在短期内，住宅和商业用地出让主要为地方政府带来一次性土地出让金，而工业用地可带来未来税收收入。权衡工业用地和商住用地出让利弊，地方政府倾向于通过协议方式低价出让工业用地，而高价出让居住和商业用地来获得大量土地出让收入。然而，地方政府几乎没有考虑工业用地出让过多引起的过度供给问题。

4.2.3　工业与商住用地配置扭曲初步证据

在实证分析之前，我们分析工业与商住用地土地面积、价格的空间分布。大多数城市工业用地价格比商住用地价格要低。在东部沿海城市和内陆工业城市，工业用地出让规模明显超过商业和住宅用地。

我们基于ARCGIS软件分析中国工业与商住用地价格空间分布，发现在中国大多数城市，商住用地的出让价格都远远高于工业用地出让价格。在东部沿海城市，土地价格扭曲更为严重，地方政府竞相低价出让工业用地来吸引投资，高价出让商住用地来获得大量土地出让收入来为城市基础设施建设融资。这表明，地方政府为吸引制造业投资，低价供应工业用地，导致商住和工业用地价格扭曲。这一模式与Tao等（2010）、Lin和Yi（2011）的研究结果基本一致。

图4-1显示中国不同地区工业和商住用地价格扭曲与土地配置比的关系。总体而言，土地价格扭曲与工业—商住用地比例存在显著的正相关关系。这种关系在东部最强，其次是中国的中、西部地区。这种模式可以用地方政府的税收激励来解释。在东部地区，地方政府面临较大的支出压力，存在减少高价少量供给商住用地来获取高额土地出让金的激励（Lin和Yi，2011；Pan等，2016）。此外，地方政府还补贴工业用地出让，以吸引投资和在地区竞争中获得优势。图4-1还显示了一些可能影响拟合线的异常值，我们在回归分析前删除异常值。

图4-1　工业与商住用地面积比与价格扭曲（2003—2012）