垃圾处理产业的公益性及其相关的主要特点

垃圾处理产业具有地域性、时间性和综合性等特点。但垃圾处理产业最典型的特点是其公益性及因公益性引起的主体多元性等相关特点。垃圾处理产业的原材料和产品都可能带有不同程度的公共物品属性。那些“丢弃、无用”的垃圾属纯公共物品，那些“丢弃、可回收、值钱”的垃圾属准公共物品，垃圾处理服务和环境资源（环境容量）也带有一定的公共物品属性。公共物品的特性在消费上是非竞争的，同时，在技术上是非排他的，或者排他是不经济的。这注定垃圾处理产业具有一定的公益性。为了维持垃圾处理产业的公益性，向社会提供最广泛意义上的公益性产品，垃圾处理产业还保持一些与公益性相关的特点，如参与主体的多元性和产品供给模式的多元性等。与公益性相关的主要特点有以下几个方面。

一、垃圾处理产业包含法律法规、集体契约和个人操守三层面约束

垃圾处理产业是一个带有一定社会公益性的环境服务行业，涉及个人、社群和政府的利益。从技术层面看，垃圾处理产业涉及从垃圾产生、收运、回收利用到填埋处置的全过程管理，包含物质流、资金流和信息流的复杂管理，可见，垃圾处理产业不仅需要技术、资金支持，还需要协调各种因素尤其是人的因素，以实现垃圾协同处理，确保各方利益公平分配和最优化，建立起三个层面的约束。

最低层面也是最基本的层面是个人操守。个人操守约束垃圾生产者和垃圾处理单位。政府应促成垃圾生产者成为垃圾处理者，甚至促成垃圾生产者组织起来，成立“虚拟垃圾处理厂”，鼓励垃圾生产者源头减量和自行处理，如分类收集等。垃圾处理单位应自我约束，尤其是从事填埋处置服务的企业更应该自我约束，把环境服务作为企业的核心利益，及时高效地处理垃圾，并预防垃圾处理过程中的二次污染。只有个人和参与垃圾处理的生产单位遵守社会认同的个人操守，才可能平衡个人利益与社会公益之间的矛盾，在实现个人利益目标的同时向社会提供优质的垃圾处理服务。

第二个层面是集体契约层面。垃圾是个人消费的废弃物，但个人是一个集体中的个人。在自由择居的时代，个人自由选择群体，形成具有一定共性的社群或社区，社群或社区以集体契约处理公共事务，包括垃圾处理事务。垃圾处理产业化的一个重要任务是调动社群或社区参与垃圾处理产业，形成政府-社群或社区-个人和个企参与的多中心竞争与协作事业体。

第三个层面是法律法规和标准。该层面界定垃圾及垃圾处理产业产品的属性，限制垃圾排放量，制定垃圾收费（税）对象和收费（税）标准，制定补偿机制，确定垃圾处理产业的服务标准和产品的供给模式，明确政府、社区或社群、个人和企业在垃圾处理产业中的法律地位，规定垃圾处理单位（生产单位）的进入和退出门槛，制定监督监测机制等，起到规范、引导和强制性作用，确保社会公益和产业健康发展，是垃圾处理产业的最高层面，要求产业共同遵守。

二、垃圾处理产业的服务产品存在生产与供给分离现象

垃圾处理产业的公益性产品，如处理服务产品，购买者是政府。政府先购买这些公益产品，再通过法律规定的分配方式分配给社会，垃圾处理单位实际上只管产品生产，产品供给则由政府承担。可见，垃圾处理产业的服务性公益产品存在生产与供给分离现象。在产品生产与分离状态下，制定合理的财政补偿标准，保证生产企业的合理利润，提高企业的管理效率和生产积极性，保证公平分配和人人受益，尤其是保护弱势群体的正当权利，成为政府和垃圾处理单位需要正视的课题。

三、政府在垃圾处理产业起到不可或缺的作用

“公共物品”理论认为，准公共物品可以由私营部门参与生产，但实践表明，政府必须起到对垃圾处理产业加强规划、行政引导与强制、经济激励和监督等作用，甚至直接参与垃圾处理作业和主导公益性较强的环节。

公共物品的供给一直是一个困惑政府与市场的难题。公共物品的非排他性和非竞争性诱发消费者“搭便车”的心理转变成行动，造成市场失灵。如果依赖政府大包大揽，因“自利性动机”得不到有效抑制，会造成预算增大和社会资源的浪费，导致政府失灵。如果过分依赖私人和民间组织供给，将出现契约失灵、志愿失灵等问题。如何约束政府、民间组织（包括非营利组织）、私有企业和个人在公共物品供给中的作用以达到最佳供给效率便成为破解公共物品供给难题的核心议题。

发达国家走过了一条“从私到公，再到公私合营”的曲折反复道路。19世纪后期和20世纪初期，英美等发达国家的城市政府希望以私营部门为主提供城市基础设施服务，通过长期合同，把城市基础设施的建设与运营委托给私人公司。但不久，这种模式就出现了规模不经济性、服务价格高、服务质量差等问题，不能满足人们，尤其是经济较落后地区的人们，对基础设施与服务的需求，并导致政治腐败。为克服这些弊端，英美等国的地方政府和公共部门承担起了为社会提供基础设施服务的绝大部分责任。然而，这种模式又很快暴露出了政府财政负担过大和建设运营效率低下等新问题。

为引入竞争机制，20世纪70年代中期，英美率先推行公共事务“民营化”政策，政府下放权力，通过委托、撤资和替代等途径促成私营部门进入公共物品领域，很快便形成了一种所谓的“新公共物品管理模式”。新公共物品管理模式实现了供给主体的多元化，激发了私营部门参与公共物品供给的热情，在一定程度上实现了风险转移；然而，私人产权的引入却可能导致政府监控权的弱化及公共物品私人垄断优势的形成，存在一定的潜在风险。

20世纪90年代初期，发达国家学者开始探讨公私合营模式，试图找到公共部门、私营部门，甚至还包括非营利组织（第三部门）之间的最佳合作模式，如公共部门与私营部门合作伙伴模式（新PPP模式）和新公共服务理论。稍后，工业化国家开始走公私合营道路，倡导私营部门参与基础设施建设与运营（简称PFI），建立起公共部门与私营部门合营双赢的伙伴关系（简称新PPP模式），政府与私营部门在契约基础上建立起全程合作关系，双方共同对整个供给过程负责，共同承担风险，打破了基础设施服务要么由私营部门垄断要么由公共部门垄断的格局，政府加强了统筹规划、战略环评、经济激励、法律法规约束和监督管理力度，促进了社会、经济和环境的协调发展。

四、多种供给方式并存的多元模式长期存在

公共物品供给不足和效益低下是垃圾处理行业需要解决的两大问题。政府通过产权界定和价格机制等手段，将原来由政府和公共部门承担的公有公益供给方式，转化为私有私益、私有公益、公有私益和公有公益等多种方式并存的多元化模式，供给主体随之由公共部门转化为公共部门、私有部门和公私合营部门。界定为私人（企业）拥有的垃圾、实物性垃圾衍生品和专利、设计、咨询等技术服务是私有物品，其具有竞争性和排他性，可以完全私有化和市场化，按照私有私益模式供给。企业投资建设的处理设施及配套建设的公益设施等产权私有，但其消费对象是公众或局部群体，具有私有公益特性。私有公益这类公共物品的供给具有产权明晰、利益动机强烈和市场效率、管理水平和服务质量都比较高等特点，能够实现相对满意的消费权益，所以，这类公共物品的供给中即使有较重比例的公有主体投资，也仍然具有相对的竞争优势。土地、水源、环境资源、已封场的填埋场及政府投资建设的处理设施等产权属于公有，但其使用权、收益权和所有权可以分离，其消费可以具有排他性，形成公有私益方式；这种供给方式具有成本高、逐利动机强烈，公共物品损耗和贬值较快等缺点。至于历史遗留下来的公有公益供给方式和其影子在相当长的时期内仍会存在，这种供给方式存在投入产出不对称、成本与效益不相称的问题，在有限公共资源、过高社会期望、过重社会责任和供给主体不完善决策等约束下，容易陷入供给范围有限、投入不足和效益低下的怪圈，同时因消费具有不排他性，容易出现搭便车现象。

只有在正确理解垃圾处理产业的公益性及其相关的主要特点基础上，完善约束机制，充分发挥政府、社区、企事业单位、家庭和个人在垃圾治理过程中的作用，尤其是发挥社区在垃圾回收利用环节的作用，加强政府对服务性产品的主导性，平衡公平与效益，才能确保个人、企事业单位、社区和政府利益最佳化。

（刊于《环境与卫生》，2010年，作者：熊孟清）