垃圾处理产业体系的构建原则

构建垃圾处理产业体系的总原则是统筹规划、全民参与、因地制宜、服务发展、公益优先、总量控制、资源回收利用、多模式供给和按部就班实施等。为落实这些总原则，需要结合实际提出一些切实可行、有效的具体原则与办法。下面从参与主体、处理方法、处理设施布局和产业支撑4个方面推荐具体的构建原则与办法。

一、政府引导、社区组织、企业参与

垃圾处理产业体系应是政府引导下的政府、社区与企业各负其责的协同体系。垃圾处理产业体系可分成5大板块：支撑体系、排放权交易、源头作业环节（产量抑制、分类收集、回收等源头预处理）、中处理环节（有用垃圾回收利用）和填埋处置环节。支撑体系、排放权交易和填埋处置需要政府主导与参与；源头作业环节由社区组织、相关生活小区和企事业单位参与，成立源头垃圾处理虚拟组织、合作社或集体企业；中处理环节主要由企业、社区组织实施。不同环节需要不同的组织者，可以预期，垃圾处理产业将形成国有企业、集体企业（社区企业）、私有企业两两联合或三者联合经营的局面。

政府是引导者、参与者和监督者，甚至是主导者。无论哪个板块或环节，政府至少起引导者作用，也可以作为参与者直接参与垃圾处理作业；对于政策性较强的支撑体系与排放权交易管理等板块，以及不宜完全市场化的填埋处置环节，政府应起到主导作用。政府做为垃圾处理服务产品的购买者，应强势参与到产业之中。社区组织的作用强于企业的作用。在源头作业环节，只有能够体现民意的社区组织才能发动广大公众自发地开展源头减量活动；即使在具有一定利润的中处理环节，因社区组织掌握垃圾来源，不仅可以采取入股方式加入垃圾处理企业，甚至还可以独立建设与经营垃圾处理企业。社区组织应发挥政府、社区和企业三者间的纽带作用，在垃圾处理产业中扮演好组织者角色，这样政府就只需要面对社区组织，无需面对众多企业，从而有利于理顺管理关系。

企业是垃圾处理的基本单位。从培育、发展垃圾处理事业体角度衡量，垃圾处理产业化可理解为垃圾处理企业化，产业化的目的之一就是要让垃圾处理按企业模式组织与运作。

二、填埋是保障、回收利用是核心、排放权须优先

垃圾处理的3个主要任务是：控制垃圾排放总量与特性、提供垃圾处理服务和回收有用垃圾。从时间顺序考虑，建议先建设填埋设施，以保障及时提供垃圾处理服务，同时构建排放权交易体系以控制垃圾排放总量与特性；从对社会经济发展的重要性考虑，建议在填埋处置服务和控制排放的基础上，加大有用垃圾回收利用力度；综合来讲，构建垃圾处理作业体系时应遵循“填埋是保障、回收利用是核心、排放权须优先”的原则。

（一）填埋是保障

提供垃圾处理服务是垃圾处理产业的基本任务，而填埋是及时高效处理垃圾的最可靠方法。实践表明，任何国家和地区都少不了填埋场，经济欠发达地区和填埋土地较多地区以填埋为主，经济发达地区因需要处置不能回收利用的废物而不得不建设填埋场。除此之外，填埋场还是在市场失灵状态下解决垃圾出路的保障，只有在建成一定库容量填埋场后才能“心安理得”地建设有用垃圾回收利用设施。总之，填埋是保障，必须优先建设。

填埋场不仅是垃圾处置场，也是有机垃圾转换场，高标准建设的填埋场甚至可以成为厌氧发酵场或“沼气田”。新建填埋场应把填埋气收集利用，与卫生填埋、渗滤液收集处理和生态恢复等放在同等重要的位置加以考虑，加速填埋场内有机垃圾转换，提高产气率。

（二）回收利用是核心

有用垃圾回收利用将决定垃圾处理产业的产品能否多元化和高端化，也是解决垃圾处理设施分布不合理、消除服务质量差异、调整产业的产品结构、提升产业水平、维持垃圾处理产业合理利润和培育垃圾处理迎臂效应的有效途径和方法。资源紧缺是目前生产面临的一大问题，资源跨界流动总是受欢迎的，这是垃圾处理一城同化甚至多城同化的客观基础；只要跳出以末端处理（尤指填埋）为核心的传统模式，构建以有用垃圾回收利用为核心的垃圾处理产业体系，就不仅可以向社会提供公益性垃圾处理服务和环境资源（环境容量），还可以向社会提供大量的物质资源和能量资源，使垃圾处理不仅具有社会效益，还具有一定的经济效益。这样，不仅能够消除垃圾处理的邻避效应，还能产生迎臂效应。

有用垃圾回收利用涉及已排放垃圾和排放前垃圾。已排放垃圾的回收利用是垃圾处理产业回收利用作业的重点；但垃圾处理产业应将回收利用延伸到源头，指导、参与并监督源头生产者和消费者回收利用有用垃圾。回收利用的重点是在分类回收基础上加以利用，而利用时应遵循“物质利用先于能量利用，物质再利用先于物质再生利用”原则。

（三）优先构建垃圾排放权交易体系

垃圾排放权交易通过排放权配额分配，在空间和时间上控制垃圾排放，便于预测垃圾排放量和垃圾特性，有利于垃圾处理设施规划和计划的制定，有利于垃圾处理方法和工艺技术的选择。垃圾排放权融政府干预与市场机制调节于一体，消除外部不经济性，将外部经济性内化为补偿，较好地平衡了公平与效益的矛盾，在不能消除利己主义的情况下，通过政府干预和市场机制合理分配利益，对于克服邻避现象尤为重要。垃圾排放权交易体系，有助于推动垃圾处理跨域合作和生态环境跨域协调治理。此外，交易市场的建立将促进信息中心的建立，促进垃圾处理产业产品、技术和资本的集聚，有利于企业融资。

垃圾来源比较清楚且形态相对稳定，垃圾污染一般是局部性或区域性的，不像气态和液态污染物那样长距离传播，不存在污染源鉴别困难的问题，便于计量和监测监控，这些因素是垃圾处理产业导入垃圾排放权交易体系的有利条件。

垃圾排放权交易体系的构建不可能一蹴而就，需要按部就班构建，既充分考虑垃圾处理现状，又谋求创新突破，科学确定垃圾排放方法（种类）和排放总量，统筹排放权配额分配，建立信息共享的交易中心，完善监督检测办法。构建垃圾排放权交易体系的重点是逐步完善排放权交易机制，不仅要保证排放权分配科学合理，更难且更重要的是必须保证排放权落实和执行。

三、自产自消、因地制宜、联动发展

传统上，垃圾处理仅是政府的事，垃圾排放与治理分离，这不仅增加了处理成本，导致处理设施分布不合理，还加重了垃圾与垃圾处理的邻避效应，导致新的社会不公。坚持“自产自消、因地制宜、联动发展”原则，就是为了打破垃圾排放与垃圾处理相分离的单一局面，构建排放者治理、社区治理和政府治理相结合的治理模式，建设与本地社会经济发展规划相适宜的垃圾处理产业，保证各处理设施之间、区域内各地区之间以及与区域外地区的联动发展。

“自产自消”体现在两个方面：一是“谁排放谁治理”；二是在垃圾产地就近处理。排放垃圾是排放者的权利，但处理垃圾也是排放者的义务，排放者和排放地应该承担垃圾处理责任及与垃圾相关的生态环境保护责任。出台政策，要求垃圾产量较大的企业和小区尽量自己处理，否则，就要高价购买排放权。企业应结合自身的设备、工艺和产品特点，精心设计和选购原材料，并回收利用废物；要求商业企业分类回收废物，尤其是包装物和家用电器；要求家庭、酒楼和集体食堂分开收集厨余，有条件者还应自己处理。落实自产自消，应坚持因地制宜，结合本地的社会经济功能和空间形态，选择适宜的处理方法和土地建设。政府结合社会经济发展规划，合理布局大型集中处理设施，确保处理设施之间、地区与地区之间等联动发展。

四、宏观调节、市场导向、社会监督

垃圾处理产业既要以市场为导向，又要注重宏观调节。宏观调节是政府综合考虑市场和社会经济的发展状态，运用行政、法制和经济等手段，对垃圾处理产业的发展所施加的渐进有序的干预。宏观调节的目的是保证垃圾处理产业与社会经济发展相一致，克服市场经济的盲动性、趋利性和滞后性等缺点，保障垃圾处理服务水平，提高垃圾处理产业的经济效益，平衡公平与效益，确保产业健康发展。

宏观调节以规划手段和经济手段为主，并保证调节手段具有可预见性和连贯性，在行政强制的同时加强行政引导。规划对产业发展具有先导作用，应坚持规划先行。科学制定规划，赋规划以法律地位，确保规划有效实施。经济手段可以改变垃圾排放者的行为，是影响垃圾排放的有效工具。政府在采取规划和行政手段的同时，应善用经济手段。常用的经济手段有：对有用垃圾回收利用方面的投资给予低息贷款或财政补贴；对垃圾处理企业和从事垃圾处理的职工给予税收优惠；对垃圾处理设施建设用地实行特批和土地价格优惠政策；对有利于节能减排的设备予以免税或退税；对原材料按是否符合节能减排和国家发展战略制定价格导向；对出厂产品实行生态环保标志认证等制度。

垃圾处理产业除加强政府及公共监督外，应强化社会监督。目前，需要完善社会监督主体和监督形式，搭建信息公开平台和政府与社会互动平台。把公众、社区组织、行业协会、民主党派、政协、人大、舆论机关等纳入监督主体，让其充分拥有知情权，对法律法规、规划、政策、处理设施布局、处理设施建设与营运，以及政府及其相关部门的工作作风与绩效进行监督。

垃圾处理产业体系的构建是一个系统工程，只有从实际出发，坚持原则，按部就班实施，才能完成产业体系的构建任务。

参考文献

[1] 熊孟清.垃圾处理的一城同化与多城同化[N].广州：广州日报，2009.

[2] 熊孟清，林进略.应用经济手段解决城市垃圾处理处置问题[J].环境卫生工程，2007，15（2）：17-20.

[3] 蔡定剑.论社会监督的主要形式[J].法学评论，1989（3）：5-9.

（刊于《再生资源与循环经济》，2009年11月27日，作者：熊孟清，隋军，王丽华）