第四节 我国土地流转常见纠纷与解决建议
一、土地流转中的问题
农村土地规范有序地流转是在农村建立社会主义市场经济体制的题中之义和迫切任务，是农村市场经济历史和逻辑的发展。在实践中，集体土地通过市场机制实现资源的流转配置在不同领域以不同方式不同程度地发生着，显现出强劲的市场化流转趋势，但同时也存在着与市场化特征要求不相适应的问题。
1．土地流转社会化服务缺位
农地流转主要是依靠政府力量发动及推进，土地资源如何规划配置，都是由政府安排。地方政府追求经济发展指标，存在一些土地过度征用，扩地建房，人为加速城镇化速度，造成农村土地的盲目流转，这些行政行为此时就会影响农地流转市场的市场机制。
自20世纪80年代土地承包责任制以来，各地客观上已存在大量承包土地流转行为，但由于多种原因，农村土地流转手续不完备。2003年《农村土地承包法》施行后，政府所能提供的“中华人民共和国农村土地承包经营权证”变更服务，只是农户在土地转让和互换时办理过户手续的管理，根本不能满足农村社会对有形土地流转市场多方面服务的迫切需求。目前，由于多数乡镇还没有建立起农村土地流转市场，农村土地流转信息渠道不畅，普遍存在“要转的，转不出；要租的，租不到”的现象，在很大程度上延缓了通过土地流转实现土地规模经营的进程。
2．土地资源配置效率尚待提高
一是部分土地利用效率低。由于社会保障制度差异，大部分进城务工的农民无法真正融入城市，他们不会放弃土地，加之土地流转信息不畅，普遍存在农业生产业余化、农村“空心化”、劳动力老龄化甚至土地抛荒现象。即使土地采取转包、出租、代耕等方式流转，由于流转期限短，经营者往往采取掠夺式的经营方式，不利地力提升。二是存在规模不经济现象。由于责任制初期形成的田地零分细划，自发流转的农户普遍规模小、不成片，机械操作十分不便，制约了农机使用和农业先进科技推广，以致规模不经济。
3．农村土地流转管理亟待规范
农民初次分配到承包地之后，由于没有相应的管理法规，对地籍调查、登记、统计、评价反映和监管土地位置、数量、质量、权属、用途、变更等农用土地经营管理制度缺乏，有关的法律制度建设滞后，承包地的流转缺乏法制化管理。在农户之间土地流转方面，土地承包经营权流转一般发生在自然村及其邻村、邻乡，一般都没有什么规范的土地使用权流转合同，甚至也没有向集体备案，在时间上具有临时性。其对象主要是亲朋好友，多以口头协议为主，流转双方大多采取“一对一”讨价还价的协商让地方式，既缺乏公开的竞价机制，又缺少法律保障和社会监督，流转协议也存在不规范的问题。一旦出现不支付租金、不兑现收益分成、受让方将土地使用权自行再转让、土地使用权发生权属纠纷时，就难以从法律和行政进行维护和处理。我国农村土地流转不规范、纠纷多的另一个原因是进行土地使用权交易登记备案所需的交易费用太大，导致土地承包经营权多以口头协议或一纸书面合同为准，从而导致土地纠纷发生的频率非常高。由于现有土地承包经营制度的安排和非农就业机会的不稳定，大多数土地转包是短期的或是不确定的，交易双方可以随时终止交易。
4．土地纠纷调处体系不完善，农民合法权益难以充分保护
当前，化解农村土地承包纠纷主要有当事人协商、调解、仲裁和诉讼四种方式。农村承包土地纠纷具有标的额小、地域广、取证难、政策性强的特点，由于土地纠纷调处体系有漏洞，目前普遍存在土地纠纷村组织难以调解、相关单位不愿解决、仲裁机构无力裁决、法院不解决和成本高的现象，农民的合法权益难以得到充分保护，有的矛盾激化，影响了农村社会稳定。 一是村组织居中调解难。由于农村土地承包基本制度的特点，大量的农村土地承包纠纷虽发生于农户（承包方）之间，但村组织（发包方）往往是关联方（当事人），导致村干部难以居中调解。二是部分农村土地纠纷仲裁机构虚置。
5．土地承包经营权流转存在侵权现象
近年来，在农村土地流转过程中，违背农民意愿损害农民利益的事件屡屡发生。有的乡镇政府或村民委员会随意改变土地承包关系，强迫流转，剥夺农民的承包经营权和土地收益权，侵犯农民权益，影响了农民正常的生产生活。
6．市场中介组织匮乏，不易流转
土地流转交易组织包括交易载体和交易规则。交易载体是指交易的场所和监督管理机构，交易规则是指必须遵循的各项法律、制度和条例等。我国土地流转的交易组织欠缺主要表现在：首先，我国农村土地交易的市场基础设施建设少，场所、机构等都相当缺乏；其次，土地承包经营权流转的监督主体缺位。虽然我国在县以上政府成立了国土局，乡政府也有国土站，但是这类机构只负责国土的规划、耕地的保护、用地的审批，而没有土地承包经营权交易的监督职能和管理权限，由于监督功能弱化，使土地承包经营权主体的利益经常受侵蚀，不能为主体提供稳定的收入预期，这又阻碍了交易组织的进一步发育。因此，农村土地承包经营权流转在这种既没有权威性法规可遵循，又缺乏相应的市场规则、监督机构保证的情况下运作，容易造成土地流转市场混乱、集体土地资产流失及管理失控，刺激土地流转中大量不符合市场规律和现行政策的问题的产生。
农地承包经营权作为一种特殊的商品，其交易与其他商品相比，需支付更大的搜寻成本、谈判成本和履约成本；而且其运作程序相对复杂，涉及多个产权主体（所有者、经营者和使用者）的经济利益，再加上交易主体的素质参差不齐，无法通晓如此复杂的转让程序，这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。当前我国这种完善的交易中介服务体系尚未建立起来，农村土地承包经营权流转是在一种信息不对称的双边垄断市场中运行的，往往出现“有买找不到卖、有卖找不到买”的现象，土地承包经营权交易局限在比较小的范围内。土地流转的市场中介组织相当匮乏，具有一定规模的种植大户为数甚少，农村合作经济组织（村委会）的服务功能也发挥得很不够，这种情况已经严重影响了土地流转的速度、规模和效益，不利于土地资源的优化配置。从流转机制来看，绝大部分村（组）的土地流转机制和土地投资补偿制度尚不健全，流转程序不够规范，土地流转的自发性、随意性、盲目性比较大。
7．流转机制不健全，流转存在难度
目前的土地流转大多处于自发和无序状态，相互之间的转包、转让往往以口头协议的形式进行，口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，产业结构调整的积极性不高。这些现象的存在不仅不利于土地经营权的正常流转，也为以后产生一些不必要的纠纷和不稳定因素留下隐患。一些经济发达地区由集体承担其成员的就业安排、病残和养老保险，这对土地资源的流转和合理配置有明显的促进作用。但多数地方的广大农民依然把土地作为安身立命的基本生活资料，作为获取收入的重要来源。没有完善的社会保障制度或是稳定的土地流转收益，就会影响农民离土的安全感和适应市场风险的能力，土地承包经营权的市场化流转也将严重受阻。
市场经济条件下，农业是兼具自然风险和市场风险的弱质产业，特别是在我国农业基础薄弱的情况下，表现特别明显。农田基础设施年久失修、自然灾害频繁发生且成灾率不断上升，大大加重了农业生产过程的风险成本；市场机制下的农产品价格无规则波动又使农民难以有效地进行微观决策以适应变化莫测的市场。这种小生产与大市场的矛盾使得农民无论是在产品竞争还是资源配置竞争方面都处于不利地位。两种风险相互交织下，农民很难获得社会平均利润，有时甚至难以收回成本。因此，在没有健全的农业风险防范机制条件下，土地有偿的市场化流转就会因巨大的经营风险而难以推行，即使推行也难以达到预期目的。
二、土地流转问题的解决建议
农村土地流转是家庭承包制推行以来，深化农村土地制度改革的制度创新，不仅关系到农民的切身利益，而且对农村经济和整个国民经济发展都会产生深远的影响。因此，应从全局上把握，积极推进，规范运作，加快有序发展。
1．进一步完善土地制度
为了促进土地流动，发展规模经营，促进农业产业化的发展，需要改革原有的农地制度，进行农地制度创新。农地制度创新就要使新的产权制度与家庭承包制相适应。家庭承包制目前之所以阻碍着规模经营，并不在于家庭承包制本身，而在于其当时所遵循的“平均”原则不适应在新的历史条件下规模经营的发展。因此，新的产权制度应在坚持家庭承包制的前提下引入效率原则，只有这样才既能保护农村基本制度的长期稳定，又能实现规模经营。现行农村土地所有权制度虽在法律上明确规定农村集体土地为农民集体所有，但在实际运作中，却存在所有权主体虚位与错位、权能性质模糊等缺陷，难以适应农村土地流转市场化的要求。造成这种问题的根本原因不是农村土地所有权的地位的问题，而是在于如何实现农民集体所有的土地所有权，充分保障农民集体和内部成员的土地权利，避免集体土地所有权主体的虚位及错位。
从土地承包经营权流转的制度内在含义和农村集体土地市场化流转现实要求的双向角度来考虑。一方面，当前所有权制度的创新更应集中于农民集体土地所有权的确权签证和规范管理，明确农民集体所有的土地界线和所有权在土地流转中的主体权能。另一方面，与所有权相比，土地承包经营权具有制度变迁更直接的效率意义。而且，从土地产权利益的归属来看，使用权即承包经营权具有所有权属性。
在成熟的市场条件下，土地承包经营权是一项相对独立和完整的财产权利。农户通过承包、受让等方式获得土地承包经营权后，就相应拥有对土地的占有、使用、收益和部分处置的权利，而且还可以依法从事有偿转让、转包、入股、贷款、抵押等活动。而我国土地处分权从来没有真正赋予农民，比如，农户一直缺乏土地抵押的权利，不可以将土地的承包经营权作为可以抵押的财产，向金融机构获得贷款。旧中国曾长期存在土地使用权的出卖、抵押，以及现阶段“四荒”使用权拍卖的实践，也证明土地承包经营权应包括处分权。所以应赋予土地使用权物权的地位，建立土地承包经营权流转的市场化机制，使承包经营权作为独立的交换价值进行流转。
我国土地产权虽然存在着土地所有权、使用权、承包经营权、转让权等权利，但各项权利的界定没有具体规定，权责利关系很不明确。例如，在土地承包合同中双方权责不清，或只有承包方的义务，没有发包方的责任，有的连承包合同都没签订。同时，土地承包期不断调整变化，土地如何转包转租，转包转租后各方的权责利关系如何处理等等，都缺乏有效的法律规定。因此，土地的产权排他性弱，无法顺畅转让。
土地承包经营权有广义和狭义之分。狭义的土地承包经营权是指依法对土地的实际使用，与土地占有权、收益权和处分权是并列关系；广义的土地承包经营权是指独立于土地权能之外的，含有土地占有权、狭义的土地使用权、部分收益权和不完全处分权的集合。严格地说，目前的土地承包经营权仅仅是一种在土地上耕作的权利，是狭义的土地使用权，除了承包土地的行为权利明确属于农民外，有关抵押、继承等其他土地权利未进行明确的规定，而且实践中农民的土地经营自主权经常受到侵犯，如某些基层政府常以调整产业结构为名，用行政命令的方式强行要求农民种什么、不准种什么，搞一刀切，致使承包地的实际种植权往往受制于集体。对于土地来说，没有规定的交易权利是不受保护的，不受保护的交易权利等于没有权利。不完整的土地权能使农民只能耕作利用，无法充分进行资产运营。对土地承包经营权可转让性认识不足或对其流转权利的不当限制，均会加大土地流转的启动成本，部分流转主体只有私下交易，从而使流转过程的规范性难以保证，不利于土地的有效流转。
2．政府加强管理与服务
实证研究表明，目前经济发达地区的农民已经具有较高的农地流转欲望。但是由于一些社会和制度因素的制约，这种欲望大多不能变成现实的流转行为。为了以较低的成本实现农地的流转，农民大多希望政府发挥更大的作用。因此政府要从当地的实际情况出发，制定和完善各种管理办法，加强监督和检查工作，完善服务职能，坚持分类指导，稳步推进。农业行政主管部门和农村经营管理部门要担负起组织、协调、实施以及指导、监督等工作，要深入实际，及时掌握农村土地流转的新情况，在政策咨询、组织实施等方面提供服务，并积极帮助解决土地使用权流转过程中遇到的困难和存在的问题。要强化农业承包合同管理，完善各种管理制度，为土地承包经营权流转创造条件，打好基础，促进农村土地承包经营权流转工作健康发展。但是在政府的管理和服务中要特别注意防止两种倾向：一是无所作为，放任自流，使农村土地流转处于无序状态；二是行政包办代替，违背农民意愿，不顾条件，强行推动流转，损害农民的承包权益，引起农民不满。因此，土地流转要在一定的原则下进行。
土地承包经营权流转有转包、转让、出租、入股、互换等形式，不同的形式有不同的操作规程，因此对不同的流转形式实行分类管理。①在农户自愿放弃土地家庭承包经营权的前提下，可采用转让的方式将其土地转给本集体经济组织内部其他成员，但不能转让给非本集体经济组织成员。②农户可以将土地家庭承包经营权入股组成土地合作社，但不得以土地家庭承包经营权入股参与组建股份公司，发展农地股份合作社，应密切关注并积极加以引导。为此，应加快农村合作社法的立法进程。③农村土地可以出租给工商企业、事业单位和城镇居民，但应对受让方的农业经营资格予以确认，应鼓励受让方采取资金集约和技术集约的方式开发农业，采取公司加农户、订单农业等方式，带动农户发展农业产业化经营，这样才有利于提高农业素质和竞争力，实现农业结构的战略性调整和增加农民收入。到农村租赁农民承包的土地，应当与承包农户直接签订合同，并报请乡村集体经济组织批准；租赁农户委托乡村集体经济组织或中介组织流转的土地，则与受委托单位签订合同。目前已与乡镇政府或村级组织签订合同的，要做好完善工作；没有签合同的，要做好补签工作。对大规模连片承包地的经营方式要予以适当限制，不宜提倡以反租倒包方式发展农地经营。对大规模连片租用农户承包土地的行为可采取由农业行政主管部门分级登记审查的办法，对租地经营条件、承包农户权益保障等进行审查，以切实维护土地流转各方的合法权益。
管理机关要指导当事双方订立流转合同。已形成稳定流转关系的，流转双方要依法订立书面流转协议（合同）。协议（合同）应明确双方的权利、义务和违约责任，明确税费缴纳方式和考虑时间变化对相关税费的影响。农村土地流转协议（合同）可以到农村承包合同管理部门办理鉴证手续，其鉴证结果应送同级农村土地承包合同管理机关备案。需要公证的，还应到公证机关办理公证手续。协议（合同）经批准生效后，双方都必须认真履行，同时要及时调解和处理流转的纠纷。农村承包合同管理机关要健全纠纷调处和仲裁机构，充实人员；要加强巡回检查，及时发现土地承包和流转中出现的问题，及时调处矛盾和纠纷。纠纷的调处要依法进行，按政策办事；要明确办事程序和管辖范围；要公开办事程序，做到公平、公正、公开，以取信于民。
3．加强农村土地流转市场的建设
建立土地流转制度，核心问题就是要建立科学的土地价格评估系统。这里所说的价格，主要指农地内部流转价格，即土地承包经营权价格。只有确定了比较合理的价格，出让土地才能获得合法收益，农户转让土地才能得到合法补偿，土地承包经营权入股、抵押才有据可依，各种形式的土地流转才能顺利进行。与城镇土地估价一样，农地估价从理论上说可以用收益还原法（地租资本化法）、市场比较法、剩余法、成本法（再生产费用法）等方法。但由于我国目前农业比较效益偏低，农地市场不发育以及农业成本较高等原因，上述方法暂不适宜大部分农地估价。目前比较可行的办法是以集体经济组织为单位，建立土地经济评价小组，对土地进行定级、估价。
我国的农地使用权市场包括一级市场和二级市场，前者是指农地所有者（集体）让渡土地使用权而形成的市场（纵向市场），后者是指用地者之间让渡土地使用权形成的市场（横向市场）。目前两者发育都不完善。①一级市场实为垄断型市场，其特征是：第一，由于产权权属不明确，明为集体所有，实质上无人所有，导致所有权主体虚位；第二，所有权主体与使用权主体其产权让渡是人均分配，无选择与否、接纳与否的选择余地，不是真正建立在市场化、商品化的基点上，而是所有权主体凌驾在接受主体（即使用权主体）之上，不是平等的交易关系。因此这里其实不存在真正意义上的土地使用权市场。②二级市场为竞争型市场，但流转的市场化程度较低。第一、第二级市场的交易主体地位不完整。一方面，由于政策法规上的矛盾，农地承包经营权的流转缺少保障。如《土地管理法》第二条指出“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，同时又规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，这就将土地使用权转让的范围局限在国有土地上，将集体土地排斥在外，取消了农户或二级市场交易的主体地位。另一方面，由于二级市场交易仍然沿袭的是无偿或低偿使用，交易主体缺少内在经济动力，交易目的和交易效益不足以使交易主体形成，从而制约了农村土地承包经营权流转市场化。农村土地承包经营权流转市场化程度很低，具体表现为农村土地承包经营权流转的形式还是比较单一、初级。
国家或政府可以在可行范围内对农村土地流转市场进行组织设计和功能导向，使其成为促进农业发展和推动土地合理流转的有效工具。这就要求建立相应的地产市场信息、咨询、预测、评估等服务系统，成立多种形式的服务机构，如资产评估机构、委托代理机构、土地融资公司和土地保险公司等，并且使服务专业化、社会化、企业化。
4．改善土地市场发育的外在环境
建立合理而有效的土地流转机制，目的是为了优化配置土地资源，提高现行土地的使用与运行效率，从而调节农户的利益分配格局，更好地增加农户的收入，而土地租税体系的建立也是为了调节国家、集体经济组织与农户的土地收益关系，并最终达到优化土地资源配置，提高土地使用效率的目的。加强市（县）、乡（镇）两级服务组织建设，为转入土地的农户提供资金、物质、技术等方面的优质服务，建立村一级生产服务网点，为农户及时提供耕翻、灌水、植保、收割、种子等服务。引导农民自办各种服务组织，互调余缺，相互服务，搞好规划，继续加强农业基础设施建设和生态环境建设，加快农业技术的攻关和成熟技术的推广，从生产到销售的环节上，帮助土地规模经营户克服分散经营带来的困难，从而为农村土地市场发育提供良好的外在环境。
土地流转后仍应由村集体进行相应的监测管理。这包括：要求流转双方以书面形式签订具有法律效力的流转合同，并报乡镇农业承包合同管理机关备案，注意新的承包者是否按流转合同要求安排土地用途，即有无改变土地用途现象，一经发现应立即予以制止；做好土地流转后经营状况监测，如发现经营状况出现问题，集体经济组织应采取相应对策，以确保农民利益不受损失；对土地流转工作中出现的矛盾和纠纷，集体经济组织出面及时化解矛盾，消除农村不安定因素；在土地股份合作过程中，代表农户参与公司的经营管理，确保农户的利益分配。
5．培育土地流转中介组织
土地流转中介组织可以使土地从小范围流转扩大到大范围流转、克服相对量过小的弊端；可以使土地流转从临时性、个案性转变为经常性、整体性流转，适应农民在不同季节对土地流转的要求。培育农村土地承包经营权流转中介服务组织，首先要明确中介组织的性质。农村土地承包经营权流转中介组织不能办成行政部门的职能机构，它应是一种为农户服务的社会组织，这种社会组织可以是盈利性的，也可以是非营利性的。在当前农村土地产权制度的框架下，要积极探索建立与行政脱钩的、市场化的社会中介组织。
中介服务组织要搞好农村土地承包经营权流转供求与价格信息发布、收集和发布农村土地承包经营权流转市场价格，按照市场供求关系合理确定农村土地承包经营权流转价格标准。建立农村土地承包经营权流转储备库、进行项目推介、规范农村土地承包经营权流转程序、指导办理流转手续、协调各方关系，做好流转后的跟踪服务等，促进土地的有序流转。县、镇、村三级要尽快建立土地流转中介服务组织，中介组织要建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，沟通市场需要双方的相互联系，提高土地流转交易的成功率。同时，在农地流转中介组织培育的过程中，一方面必须出台农地流转中介组织条例，规范农地流转中介组织的功能与职责，制定执业人员标准等等；另一方面，从一开始就应该注意保证这一组织的市场独立性，将其作为具有独立市场行为能力的经济主体来培育，国家在当前农地流转市场并不发达、中介需求量不大的情况下给予一些政策上的倾斜，如减少税费、提供人员培训便利和优惠条件等。
6．加强农村社会保障体系的配套建设
土地是农民谋生和福利的主要保障，要保障农民在土地承包经营权流转中的利益，必须建立多层次的农村社会保障体系，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，为土地转出者解决后顾之忧，才能有效地促进土地流转的实施，并最终促进地区产业结构的调整和城镇化的发展，同时确保社会的稳定。如果不能解决好包括就业、医疗和养老在内的农村社会保障等问题，开展长期、广泛、有效的土地流转就是一句空话。
一是要创造必要的条件，对转让出土地承包经营权的农户统筹安排重新就业，以减轻市场竞争对这部分农户的冲击；二是建立多层次的相互联系的农村保险基金，发展农村保险事业，形成覆盖整个农村的灾害补偿体系，保障农户具有再生产经营的能力；三是逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、伤残等保险。通过建立“承包地+个人账户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包的保障功能逐步退出，即将“承包地+个人账户”的双重保障体制向单纯的“个人账户”式社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，发挥土地的经济功能。