一、制度创新从边际的违规开始

历史与现实说明，经济制度创新有规律可循，往往从规避和冲破已有的政府规制规章甚至法律法规开始。经济关系是动态变化的，生产力发展，生产方式改变都会影响人与人经济关系变化，从而也必然引起经济制度方面变动。原来的、现有的一些规定不行了，人们从最薄弱的制度规定那里打开缺口，进行制度创新。

（一）经济制度是内生性的

经济制度通常同一国国情、历史、发展阶段有关，具有内生性特点，更多是连续性渐进演化的。制度变化一般由表及里、由小到大、由点到面逐渐展开。很多制度性变化不注意是看不出来的，从短时期来看很多也是不知不觉、没有感觉的。就如同气候变化、地球变暖的生态环境变化一样，人们没有感觉，十年二十年期间不知不觉、麻木不仁的。然后，随着时间推移，一回首、一觉醒，静悄悄的大变革已经发生并难以逆转。

深究下去看，许多重要制度性变革，通常先在制度边界不太清楚的地方打擦边球，一点点形成事实，逐渐达成共识。比如，中国改革开放更多是从现有的政府规制，包括各种红头文件、内部规定开始突破。西方政府是没有政府红头文件的，除了法律法规，就是政府管理制度规定与相关程序。中国长期实行中央集权的计划经济，各级政府部门有很多规章、红头文件，外面人看不见但却很厉害。中央各个部委的规章文件相当于上位法，全国各个省市区都不能违背，必须执行。各省市区政府及其部门的规章文件也很厉害，也必须依照执行，很多制度就被规章文件套住了。为什么现在办一件事要盖100多个图章？因为每个部门都有图章，一个部门里面又有很多个处，办事都要从下到上审批盖章，全弄好要用很长时间。现在讲，政府管理服务一门式一窗口办理是中央下决心刀刃向内改革，削减政府权力，便利企业和老百姓。但是，真要都做到做好是很难的，每个部门从上到下都要改革才行。

企业与个人想办事快，怎么快？一是找人走后门、拉关系，再给点实际利益，几个处、几个部门一合计帮你全批好。这实际是违规，打破了已有的规章规矩。这些做法在改革开放初期中期还行，现在规矩、制度、监督更严，你想搞也搞不成。回过头看，实际上很多部门规定都是计划经济体制遗留下来的，还有是政府部门为了管控住企业，握牢权力，在市场取向改革过程中逐渐加上去的，本来改革应该要逐步减少的。走后门、拉关系、给点利益，就能办成事，说明这种审批制度没有存在的合理性合法性，是应该继续大力削减审批、放开准入的。二是先干后报批，或只干不报批，好一点边干边报批，都是突破现有规章文件。但这弄不好，要追究领导人责任。改革开放初期大家都胆子大，违规干出成绩还受表扬。现在不行了，没人敢担责任，明知不合理也不敢跨越。三是梳理政府规章文件，对所有行政审批规章文件该新设的新设，该废止的废止，该修改修改，改变不利于企业办事的规章规定，放开搞活市场主体。然而第三种方式在实践中比较难，政府部门是要管理经济的，手中无权，把关键审批权放掉，管理经济、协调企业似乎没有抓手了，人家也不听你的。企业、个人、社会反映意见越来越大，通过各种管道施加压力，或者政府部门实在管不住、管不了，只有各方都觉得搞不下去了，才会主动改变现有制度规定。

很多经济制度创新，往往是从规避或冲破已有制度规定和现有规章文件开始。我国改革开放以来的家庭联产承包责任制，就是从违规甚至违法开始的。首先是在保留集体土地所有制名义的基础上，把农地实际上分给农民，变集体经营为家庭为单位经营。分给家庭承包，就回到了曾经被批判过的承包制、单干户。一家一户包地，一亩三分地一个人，一户包个五亩地，积极性马上就高起来了，想怎么种就怎么种，天天在农田里干活。其次是在不取消原有计划下国家固定价（低价）集中收购公粮的同时，允许农民按市场价格出售多余的粮食，这就是承认计划之外的“黑市”合法性。国家没有失去给城市居民廉价的粮食配给，农民多余粮食出售有更多收入。此外，承包以后，农业是有农忙和农闲的，农忙的时候种地，秧苗插下去，秋天收获了，当中撒几次肥自己长，大量时间是闲置的。到了冬天没事干，没事干的时候农民自由了，搞副业，外出打工、做生意，市场活起来，农民收入迅速高起来了。苏南等地乡镇企业上世纪70年代末80年代初迅速兴起、蓬勃发展，就是少数乡村集体经济组织中能人利用集体组织资源，钻计划经济体制与价格双轨制空子，挖上海国有企业墙脚，通过联营合作，输送国有企业职工福利，吸引星期日工程师等，逐渐搞起来做大做强的。钻空子就是钻体制和制度的空子，一种体制或某种企业制度搞不过另一种体制或其他企业制度，恰恰用实践说明了什么体制或制度更好。

阿里巴巴的支付宝现在越搞越大了，许多年轻人都把钱存到支付宝，实际上成为银行了。银行是国家垄断的，要拿到银行牌照很不容易。支付宝不是银行，不能从事存款贷款业务。它就先抢占模糊地带，从银行支付环节入手，支付业务不需要银行牌照，但却很容易切入到事实上的存贷款业务。有支付权了，别人先把钱放到那，可以刷一下钱就付走了。你在支付宝里要有钱，先存钱进来，有钱才能支付交易。存进来不能白存，得给利息，实际上干的是银行存款。支付宝内钱多了，不可能同时都付光，总有越来越多沉淀钱，这些又可贷给缺钱的人用。虽无银行牌照，却事实上办成银行了，还不用像银行一样缴存款准备金，准备金率很高，可是百分之十几。支付宝不受影响，就是从进入支付环节入手，违规干起银行的活。

再比如快递公司，顺丰快递怎么出来的？看到了老百姓对国家邮政局垄断邮政业务不满意，发现这行当有垄断利润可挖。中央和地方的邮政系统，是计划经济体制下的大企业，邮件传递业务国家垄断，所有的包裹信件都是邮政一家送，别人不能送的。顺丰等快递就是从帮企业与居民更快运送物品入手，打擦边球进入国家垄断的行业，打破了邮政一统天下的格局。现在连邮政局也转型了，也送快递了，对邮局自身有好处，因为有自己的网络，但是有的时候速度效率还是没有顺丰高。很多外地人回老家，以前大包小包扛着上火车。现在不带东西了，快递公司今天寄明天到，直接送到家里，对老百姓方便很多，快递业也成为一个新的大产业。

可见，经济制度的创新往往是从违规开始，从小地方切入，把口子越撕越大。现在支付宝就是准金融企业，哪里仅仅是支付？从支付开始，向存款、向贷款渗透，银行能干的它也基本都能做。快递行业也是如此，几乎所有经济制度创新往往是从边际违规开始。

制度创新包括经济制度创新一般是内生的，通常在主权国家边界范围内进行制度创新。离开主权国家研究经济政治制度，更多是价值观和意识形态意义上的，在实践中很难把握，而且缺乏有效的协调方式和可执行手段。当然，超越单个主权国家，在国际上并非完全没有经济制度创新。WTO是经济制度创新，世界银行、联合国经合组织、欧盟等也是经济或政治制度创新。但这些制度相对是软约束的，每一个国家的经济制度更具有硬约束力。超越国家之上的国际惯例、国际规则一旦有悖各国核心利益，失灵失效的更多是国际经济政治制度。在国际经济政治制度上有更重要话语权，影响力、讨价还价能力最强的，还是某些超级大国。国际规则应该是参与缔约国共同遵守，平等对待。应当讲道理，得道多助失道寡助。然而，有时候谁更有实力和能力，话语权和影响力大，才是最重要的。现在中国的经济科技实力比美国弱，在很多方面与美国联系紧密，不少方面直接间接依赖于其关键科学技术，若美国先无理发难，中国只能跟着应对。美国作为发达资本主义大国，经济、金融、信息等全球开放度也的确比我们要高。我们作为发展中大国由于种种原因和考虑，还不可能做到美国标准和要求，否则可能麻烦更大。因此，美国不讲道理乱用硬制约，中国要讲道理，有理有利有节应对。任何经济制度创新，在一个国家内可实施、可监管、可惩罚，超越国界的规则制度很难始终得到各国共同遵守。可见，制度创新是一个国家内生的变量，过去西方主流经济学把制度不当作内生变量，新制度经济学认为制度是内生变量。新制度经济学从企业开始研究，揭示了西方主流经济学不知道不研究的企业“黑箱”的秘密，进而从微观经济制度向宏观经济制度研究推进，把经济制度研究深化拓展了。

（二）经济制度有较强路径依赖

制度是一个有机体，具有很强的内生性，这决定了制度变迁有较强的路径依赖。人类经济政治制度总是不断创新的，但是从更长的历史过程看，制度创新更多依赖已有制度模式、制度规则、制度传统，是逐步修补、完善的持续过程。有时候变得很大，有时候走着走着又回到老地方了。历史常常会惊人地相似，其中很大原因就是制度创新的路径依赖。

制度是有客观必然性的，不以个人意志为转移的。一种制度只有在它有形成发展的环境条件成熟后，才能产生；反之，环境和条件变了，一种制度或迟或早必然要变。我们很多时候都喜欢横向比较，看别的国家人民生活水平高、科技教育发达、社会保障体系完善，认为别人的制度好，就急于想改变我们的制度，建成世界上最好的制度。我们中有些人总觉得自己了不起、不得了，就是怀才不遇，认为主要是我们的体制、制度有问题，外部环境不公平，希望彻底改变现有体制、制度。任何社会都有一点超人、聪明绝顶的人，融不进社会，甚至遭人歧视、受人白眼。因为这个世界绝大多数是普通人，你再聪明伟大，没办法让大多数芸芸众生懂你、敬佩你，跟你走，你只能是孤家寡人。当然每个人都向往美好生活，都有自己的想法、意愿、主张，都希望制度对己有利。有这些想法看法无可非议，问题是制度是客观的，制度变迁不以某个人某些人想象而转移转换的。马克思说，“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关系。……社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系发生矛盾。于是这些关系便由生产力发展的形式变成生产力的桎梏。”“无论哪一个社会形态，在它所能容纳的全部生产力发挥出来之前，是绝不会灭亡的；而新的更高的生产关系，在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟之前是绝不会出现的”（《马克思恩格斯文集》第二卷，人民出版社2009年版，第588—599页）。

存在决定意识，过去影响未来。我们生活于其中、我们祖先生活于其中的制度，从一开始就管着我们，要跳出生于此长于此的制度、观念、习俗和习惯，比孙悟空跳出如来佛手掌还难的。人要改变自己从小长大养成的习惯很难，去掉这个习惯，你也就不是你了。你去改变亿万人都习惯的制度能容易么？一个人如此，一个国家制度更是如此，路径依赖很强。因此，研究分析一个国家经济政治制度创新，我们必须深入分析研究它的历史，了解把握这个制度是如何一步步走过来的，根植于这个制度背后最有影响力的最特别的东西是什么，从而把握制度变迁的方向。

制度创新的路径依赖告诉我们，一个国家制度创新很少由外部的压力引起。而是由历史和传统与现实和现代的冲突，由客观历史必然性决定的，某个事件、某个外部因素只是必然性中的偶然。比如美国给中国压力一直是很大的，从新中国建立就给压力，封锁、打压。但中国的历史、文化传统，中国共产党领导人民摆脱半殖民地半封建的浴血奋斗实践，决定了中国只能走也只会走自己发展的路，不会跟随美国学美国制度。后来世界环境形势变了，美国意识到对中国不能一味遏制封锁，还要接触交流，就有了70年代的尼克松访华，以及改革开放开始美国同中国加强经济往来和交流合作。到加入WTO，一开始希望中国加入，逼着你加入，中国有点怕，怕出问题，放开来狼来了，我们竞争不过人家。经过深入系统研究分析，我们感到不能再错失参与经济全球化的机遇，后来才加入了。最早是中央要求四个地方与部委研究加入世贸组织利与弊的，上海是之一。当时我在上海市计划委员会工作，时任上海市委书记黄菊同志把研究任务交给计委主任李良园同志。在李主任领导下，我们具体负责了上海加入世贸组织的利与弊研究。我们选取了上海关系国计民生与经济发展的重要支柱产业，对照加入世贸组织要求进行比较分析，得出有利有弊、利大于弊、长期更加有利的判断。上海向中央汇报了我们的研究，得到中央认可。

进入21世纪，中国经济增长最快，美国人发现好像吃亏了，为什么呢？中国改革开放后，经济上去了。改革开放以来年均GDP增长9.5%，2013—2019年年均增长7%，美国年均增长不到3%。20世纪80年代美国还有3%—4%的经济增长速度，后来同中国的增速差距越来越大。美国本来想通过开放逼着中国学美国的制度，后来发现中国发展迅速，增长很快，但美国的制度中国并不接受，也不简单拷贝。美国希望中国私人经济、民营企业大发展，国有企业搞私有化。先搞市场经济，经济自由了，西方的民主自由制度、美国的宪政与三权分立一定会搞出来的。现在美国发现中国根本不会按其期望走，中国支持鼓励引导非公有制经济，但公有制尤其是国有制经济依然是国民经济重要基础，多种所有制经济共同发展都很快，社会主义中国越来越强大了，中国共产党的领导水平和执政能力更强了。

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，这已写进宪法了，外部压力怎么压也无济于事。内部不具备客观条件、共同意识形态、共有文化传统，只靠外部压力、外部因素干预怎么也搞不出国家制度创新，只会把国家搞得四分五裂，动荡混乱。比如，中东、北非地区战火遍地，美国鼓动颜色革命，搞出好多恐怖组织，搞得难民猛增，有制度创新了么？老百姓不关心你制度性质，只要它能保障人民安全并推动经济增长，就是易被接纳的合法政权。我们可以看一下现在世界上所谓最成功的经济政治制度，这些制度在欧美等发达国家的确很成功，虽然也存在问题，但还是发达的法治化的高效率的制度。然而，在南美洲、非洲以及亚洲等过去帝国主义殖民地，同样继承着欧美制度范式的国家，经济上搞得不成功、人民生活水平和质量改善也不够好、民主政治制度的腐败无序很严重。罗德里克指出，政策与制度效仿为什么会不成功，“国情的适用性至关重要。引进的观念可能因为对本地经济或政治水土不服而事与愿违”。而且某些国家只能“同构模仿”，用很大的努力变革，却“面临换汤不换药的困局”（丹尼·罗德里克著：《贸易的真相——如何构建理性的世界经济》，中信出版社2018年版，第199页）。

为什么西欧制度创新能够成功，因为这种制度文明思想文化观念起源于西欧、成长于西欧、发展于西欧，乃历史人文、社会经济发展路径决定的。而美国本身就是欧洲移民国家，有着深厚的欧洲文化、历史传统，承继着西欧制度基因。美国本土的印第安人本来数量就少，又被欧洲殖民主义入侵者杀了大部分，黑人也是移民，被作为奴隶从非洲贩卖过来的。美国地处北美，但其思想文化、传统习俗、民族特性、制度环境等，同西欧具有很强的共同点、一致性，因而英国式新教伦理式资本主义制度有适宜的生长环境，当然也有北美的制度变通和改良。

事实胜于雄辩。许许多多实践案例揭示一个真理，推动制度创新的思想文化、价值体系的扩散传导，很少由突然性外部压力所造成，除非一个国家早已存在可以接受这些新文化思想和价值体系的条件，并具备引进来的环境。深入一步讲，文明、传统和意识形态不同，往往决定各个国家的制度差异。抛开文明、传统和意识形态的差异，我们当今世界被称为资本主义的国家，就应当是基本相同的制度模式；被称为社会主义的国家也应当在制度上没有多大区别。但实际上，许多都叫资本主义的国家，制度差异巨大；自称是社会主义的国家，各自制度也相差甚远。美国是典型的资本主义国家，印度也自认为是资本主义国家，你把这两个国家放一起研究研究，制度差异是非常大的。中东很多国家，非洲不少国家，都搞民主选举、搞三权分立，也搞市场经济。把它们跟西欧资本主义国家一比，可以说制度完全不一样。什么原因呢？根本是文化和意识形态的重大差异。正因为文化差异、宗教差异、意识形态差异、历史习俗差异，导致了表面上看似相同的制度，在不同的国家千差万别。不要想世界上有统一的制度，名字上有相似，但绝不会一样。

总之，民主、自由、人权等西方价值观念，说说容易，真正成为人们普遍信仰很难。输出输入价值观和意识形态看似容易，实际上真正能由内而外改变人非常不容易，不像商品、资本、科技输出输入那样便利。如果外部力量可以强力把某种价值观、某种制度植入其他国家，那么全世界早就大同了。在类似民主制度架构下，欧洲、亚洲、非洲许多国家应该有更多制度相似性，然而客观事实表明，当今世界各国制度根本不一样。我们不要过于担忧西方文化思想的冲击影响，要真正有文化自信，包容一切有利于文明进步的思想文化。要兼收并蓄，洋为中用，推陈出新，从而解放思想，更利于制度创新。