第三节 新南非的外交战略
经过80多年的反种族隔离斗争，非国大将一个缺乏民主与践踏人权的南非转变成为一个多种族民主与尊重人权的南非；将一个被非洲国家及国际组织孤立的南非转变成为一个与非洲国家具有共同命运与身份属性的南非；更为重要的是，这种转变是通过相对和平的方式实现的，这进一步强化了新南非的道德优势。正如美国人自身的优越感产生美国“例外主义”一样，非国大治下的南非也产生了一种“例外主义”倾向。特别是当其他非洲国家因民主转型而陷入内部冲突和动荡之际，南非以和平方式实现民主转型的这一“例外”，更使其产生一种独特的优越感。然而，这种优越感和例外主义并没有促使南非像冷战后的美国那样奉行单边主义，不断干涉他国内政，更没有像种族隔离政权那般通过单边主义和黩武主义的方式对待邻国。非国大的基本外交理念意味着，后种族隔离时代的南非会通过多边主义与合作方式处理外交关系。
1994年后南非所确立的政治制度决定了非国大的基本理念会影响南非政府的外交哲学和世界观。新南非实行威斯敏斯特体制，在议会选举中获胜的政党负责组阁，该党党魁担任总统职务。无论是1994年确立的民族团结政府还是民族团结政府结束后所经历的历次大选，非国大都处于绝对主导地位，这便决定了新南非的国内制度安排和对外政策主要是由非国大塑造的。虽然非国大与南非共产党和南非工会大会存在结盟关系，这些左翼力量对政府的政策制定也存在重要影响，但是它们的关注点主要集中在国内社会平等和经济分配等问题领域，对新南非外交政策的影响不大。
非国大在反种族隔离时期所形成的基本理念重新塑造了南非新政府的外交哲学和世界观。新南非对外部世界的看法及自身国际定位大致可以分为以下几个方面：在非洲复兴意识形态的指导下充当非洲大陆的领导者；在南南合作的背景下充当南方国家利益的维护者；利用自身的独特优势充当南北对话的桥梁建设者。
一 非洲复兴——非洲大陆的领导者
种族隔离时代，南非白人政权将非洲新兴民族独立国家视为对其种族隔离制度以及白人文明的威胁，因而非洲国家尤其是南部非洲国家同样遭受了种族隔离政权的破坏。在后种族隔离时代，非国大政府将南非视为非洲文明体系与国家体系的一部分，并且南非的命运与非洲的命运密切交织在一起。在曼德拉看来，倘若南非不运用其力量对非洲大陆做出贡献，那么南非也将成为践踏非洲大陆的各种力量的受害者。[32]在执政前所发布的“非国大对民主南非的政策指导方针”中，非国大进一步阐述了新南非对非洲大陆以及南非与非洲国家之间关系的基本看法：非洲国家尤其是南部非洲地区在反种族隔离斗争时期曾给予我们大力支持，并且我们的命运与该地区密切交织在一起，我们的人民彼此爱戴。因此，南部非洲是南非外交政策所依赖的核心。[33]
1996年南非外交部发布的《外交政策讨论文件》指出，南非应当将非洲国家视为平等的伙伴，避免追求地区霸权。[34]虽然比勒陀利亚希望强化这样一种观念：南非拒绝在非洲塑造霸权关系，[35]但是新南非从不否认要在非洲大陆尤其是南部非洲地区的经济发展、政治民主化以及安全建设上发挥领导作用。而且南非决策精英将在非洲发挥领导作用视为一种使命和责任。事实上，新南非在努力确保在南部非洲地区领导地位的同时，也在积极追求在整个非洲大陆事务中扮演领导角色。正如兰德斯伯格（Chris Landsberg）所言，自1994年南非结束种族隔离制度以来，尤其是自1999年姆贝基继任总统以来，南非逐渐转变成为一个努力协调并建构后种族隔离时代和后冷战时代新的非洲大陆秩序的关键行为体。[36]而后种族隔离时代，南非外交政策的首要目标是追求其作为非洲大陆领导国的全球认同。[37]
任何地区性大国都寻求在地区事务中发挥领导性作用，然而因所处地缘环境不同、战略文化不同、历史传统不同等，它们所采取的外交方式与战略存在重大差异。对南非而言，冷战结束后非洲地区结构的转变为其发挥领导作用开辟了新的机遇和空间。南非抓住这一历史性机遇，将非洲置于外交政策的首要，提出“非洲复兴”的战略目标。南非在领导非洲复兴过程中的行为方式主要体现在以下几个方面。
第一，以伙伴关系为基础实现非洲的彻底自决。冷战结束后，非洲在世界体系中进一步被边缘化，从而导致非洲国家悲情主义的滋生。在国际经济体系中，非洲国家仍然依附于发达资本主义国家，扮演向发达资本主义国家供应初级产品和充当商品销售市场的角色。在南非决策精英看来，非洲国家应当以伙伴关系为基础通过合作与团结的方式摆脱非洲在国际事务中处于被动边缘地位的处境。南非前总统祖马在非国大第54次全国代表大会所做政治报告中也指出，非洲正在成为各种全球利益进行斗争和争夺的场所。曾经的民族解放运动当前面临着脆弱性，需要一道努力共同维护非洲大陆和地区解放斗争所取得的成果。[38]
第二，加强非洲大陆的制度建设，将非洲塑造成以规则为基础的国家间体系。南非在推动非洲统一组织向非盟转型、建立非洲发展新伙伴计划和非洲互查机制、促进以南部非洲发展共同体为核心的南部非洲地区一体化等方面都发挥了关键性作用。新南非强调以地区经济共同体为基础促进非洲大陆不同地区的经济发展，最终实现非洲大陆的经济一体化。非洲大陆一体化和以非盟为核心的区域制度建设是增强非洲自主性的重要途径，也是构建以规则为基础的地区秩序的内在逻辑。
第三，通过多边主义方式解决非洲地区的内部冲突，最终实现非洲大陆的安全与稳定。南非决策精英反对强权政治和域外大国的军事干预，认为通过多边主义方式解决非洲地区的冲突不仅能够提高问题解决方案的合法性，而且所取得的安全成果将更为持久。事实上，历史已经表明，域外大国的军事干预不仅不是解决非洲冲突的有效方案，反而是导致非洲陷入混乱的原因。民主转型后，南非不再采取以邻为壑的安全政策，而是通过斡旋、调解、派驻维和部队、提供援助等方式参与非洲和平与安全建设，为非洲安全秩序构建提供公共产品。也正是由于南非将自身视为非洲的一部分，并且在泛非主义意识形态下以合作方式领导非洲复兴，才使其在影响非洲事务上占据了主导地位。[39]
二 南南合作——南方国家利益的维护者
新南非将自身视为发展中国家体系的一部分，这种身份认同根植于非国大长期以来的反种族隔离斗争实践。种族隔离时期，除了得到苏联东欧社会主义集团的支持外，非国大的反种族隔离斗争还得到了广大非洲国家以及发展中国家的支持。这一历史记忆使非国大将自身定位为进步的国际主义力量。此外，非国大在其全国政策会议报告中明确将历史使命定位为“进步国际主义”。[40]新南非成立后，由民族解放运动转变成执政党的非国大，努力与种族隔离政权的旧形象断绝关系，将反对种族隔离政权视为反对殖民主义和帝国主义斗争的一部分，从而避免将自身视为西方发达工业化国家的一部分。这与发展中国家反对殖民压迫实现民族自决的目标是一致的。正如南非外交政策白皮书所言，1955年的万隆会议塑造了南非对南南合作的理解，并且将反对殖民主义视为南非国家利益的自然延伸。[41]
在观念上，新南非确立了自身的发展中国家身份属性和形象。在南非决策精英看来，冷战结束后的“世界新秩序”仍然是以权力关系为基础的，全球秩序仍然由西方霸权所主导。发展中国家虽然实现了政治独立，但是仍然面临着严峻的发展挑战。贫困、失业、重债、欠发展等问题严重困扰着发展中国家尤其是非洲国家。苏联解体和柏林墙倒塌后，西方力量在新的世界秩序中占据主导地位，发展中国家处于依附的边缘地位。后种族隔离时代，南非加入了南方国家的行列，继续以不结盟运动成员的身份推动南南合作，加强与发展中国家的关系。[42]在南非看来，面临日益被边缘化的危险，发展中国家应当加强团结与合作，一方面转变经济发展方式，努力实现可持续发展的目标；另一方面改革国际制度（联合国、国际货币基金组织、世界银行等），努力将以权力为基础的国际秩序转变成为以规则为基础的国际秩序。
南非不仅在观念上努力塑造南南合作的意识形态，而且在实践上努力维护发展中国家的利益，并试图在南南合作进程中发挥引领作用。从具体的外交行为来看，南非主要通过以下几种方式促进南南合作，维护发展中国家的利益。
第一，努力复兴发展中国家间已存在的制度框架，通过制度合作维护发展中国家的集体利益。新南非在努力使不结盟运动、七十七国集团、联合国贸发会等南方国家间组织的制度焕发活力，并试图在其中发挥建设性的领导作用。
第二，积极利用并推动改革多边国际制度以维护发展中国家的利益。南非积极追求在多边国际制度中发挥引领作用，一方面可以影响这些制度的政策结果，另一方面通过改革制度结构与进程以支持发展中国家的需求。[43]南非积极推动对联合国、国际货币基金组织和世界银行等二战后形成的国际制度进行改革，并支持二十国集团在全球经济治理中发挥核心作用，以维护广大发展中国家的利益。
第三，积极谋求发展中大国之间的合作，以推动国际体系向有利于发展中国家的方向转型。例如，南非积极推动建立类似于八国集团的南方国家集团以改变不合理的国际秩序，正是在南非的倡议与推动下，2003年6月南非与印度和巴西成立了印度-巴西-南非三方对话论坛，以加强南方国家对全球治理体系的影响力。2011年南非加入金砖国家合作机制也是这一战略的重要组成部分。不可否认，在后种族隔离时代，南非在重新焕发“万隆精神”、加强南南合作、维护发展中国家利益方面发挥了建设性作用。
三 南北对话——桥梁建设者
虽然新南非基于反对种族主义、殖民主义以及霸权主义的意识形态将自身视为发展中国家群体中的一员，但是1994年后的政治经济转型仍然将其与西方发达资本主义国家密切联系在一起。新南非在政治上的民主转型，在经济上的新自由主义倾向，都使其与西方在冷战后推行的民主化、自由化、市场化和私有化的基本原则相一致。由于处于南方国家与北方国家的汇合处，南非的决策精英认为在沟通南北对话方面，新南非可以发挥重要作用。[44]
20世纪80年代后，南北关系的发展呈现两种趋势：一是南北国家之间的差距进一步拉大，发达工业化国家控制了世界绝大多数的财富，而大部分发展中国家则被贫困所困扰，尤其是非洲国家。非洲大陆不仅集中了最大的发展中国家群体，而且众多非洲国家陷入了冲突、政治动荡以及极端贫困之中。二是南北之间的沟通与对话停滞。这种趋势进一步导致南方国家在国际体系中被边缘化，而发达国家主导的国际货币基金组织、世界银行等国际组织逐渐演变成北方国家在南方国家推行其偏好政策的工具。鉴于这种发展趋势，在后冷战和后种族隔离时代，新南非试图在南北对话方面发挥“桥梁建设者”的作用，以超越南方与北方“聋子间对话”的状态。[45]
作为非洲的地区性大国，新南非尤其强调基于“相互责任”原则加强非洲国家与北方工业化国家之间的沟通与对话。在新南非决策精英看来，非洲大陆当前的贫困状态在某种程度上是西方殖民体系造成的。因此，西方国家应当基于“历史责任”，在提供技术、援助、投资以及市场准入方面向非洲国家倾斜。同时，非洲国家应当承担起治理与问题解决之责任，在政治民主化、保障人权、善治以及确保安全等方面做出有效承诺。正是基于这种认识，自1999年开始，南非便联合尼日利亚等非洲国家与八国集团对话协商建立战略伙伴关系，这种协商对话最终导致2002年八国集团非洲行动计划的出台（G8-Africa Action Plan）。在南非的努力下，非洲大陆重新引起了国际社会的重视。正如“马歇尔计划”导致备受大战破坏的欧洲国家重新复兴一样，新南非认为，北方国家应当出台针对非洲的“马歇尔计划”从而实现非洲大陆的复兴。
此外，南非也是二十国集团（G20）中唯一的非洲国家。南非积极推动G20在全球经济治理与促进发展中国家发展方面的作用。二十国集团将更多的南方国家囊括在内，因此在决策的制定与执行上具有更大的合法性。就其实质而言，无论是促进非洲实现复兴的非洲发展新伙伴计划（NEPAD），还是针对全球经济治理的G20，南非都试图通过重新加强南北之间的对话来维护南方国家的利益，促进南方国家的发展，改变南方国家在全球政治经济体系中的边缘地位。
总之，无论是积极追求成为非洲复兴的领导者，还是成为维护南方国家利益的领导者以及成为南北对话的桥梁建设者，都体现了在后种族隔离时代南非谋求大国地位的战略取向。虽然中等强国理论可以部分解释南非的多边主义行为，但该理论忽视了南非所具有的另外一些重要的行为取向，即南非为何要通过“非洲复兴”战略改造非洲大陆的区域秩序；南非为何要积极推动联合国安理会改革，并积极谋求成为联合国安理会常任理事国；南非为何要与印度、巴西结成三方对话论坛，并加入金砖国家合作机制，试图通过与新兴大国的战略协调推动全球治理体系变革，等等。这些国际行为特征是很多其他中等强国所不具备的，如瑞典、加拿大等。而这些行动和目标恰恰在一定程度上反映了南非对大国地位的战略追求。
任何地区性大国都试图努力维持在本地区的权力地位，并积极追求在其他地区、全球层次以及不同问题领域发挥国际影响力。在后冷战时代，这种影响力的结果在于提供政策倡议、建立制度以及提供问题解决方案。[46]问题的关键不在于去解释地区性大国为何努力寻求大国地位，而是探索其寻求大国地位的方式及其影响，即如何运用权力的问题。南非的民主转型确立了非国大在南非国内政治格局中的主导地位。种族隔离时代非国大与国际社会互动所建构的友好关系为1994年后新南非迅速融入国际社会并在国际舞台发挥影响力奠定了基础。冷战后国际体系结构的演变则为新南非寻求大国地位的外交战略提供了可能。
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[2] 杨立华主编《列国志·南非》，社会科学文献出版社，2010，第76页。
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[9] James Barber，South Africa’s Foreign Policy：1945-1970，London：Oxford University Press，1973，p.152.
[10] Roger Pfister，Apartheid South Africa and African States：From Pariah to Middle Power，1961-1994，London：Tauris Academic Studies，2005，p.37.
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[15] International Institute for Strategic Studies，Strategic Survey 1994-1995，London：Brassey’s，1995，p.217.
[16] 贺文萍：《从曼德拉到姆贝基：南非民主政治的巩固》，《西亚非洲》2001年第6期，第8页。
[17] Kimberly Lanegran，“South Africa’s 1999 Election：Consolidating a Dominant Party System”，Africa Today，Vol.48，No.2，2001，p.83.
[18] Jeffrey Herbst，“Mbeki’s South Africa”，Foreign Affairs，Vol.84，No.6，2005，p.95.
[19] Hari Sharan Chhabra，South African Foreign Policy：Principles-Options-Dilemmas，New Delhi：Africa Publications，1997，p.21.
[20] 参见非国大青年联盟基本政策文件：“ANC Youth League Basic Policy Document 1948”，http：//www.anc.org.za/show.php？id=4448。
[21] Martin Plaut and Paul Holden，Who Rules South Africa，Johannesburg：Jonathan Ball Publishers，2012，p.11.
[22] “Nelson Mandela’s Statement from the Dock at the Opening of the Defence Case in the Rivonia Trial”，Pretoria Supreme Court，20 April，1964，http：//www.anc.org.za/show.php？id=3430&t=Famous Speeches.
[23] “特殊类型殖民主义”指南非的殖民活动具有特殊性，它不是一个殖民大国对另一个主权国家的殖民压迫，而是一国内部少数白人对其他种族集团的殖民压迫。“两阶段革命论”指首先通过“民族民主革命”建立资本主义国家，然后通过“社会主义革命”建立社会主义国家。
[24] Scott Thomas，The Diplomacy of Liberation：The Foreign Relations of African National Congress Since 1960，London：Tauris Academic Studies，1996，p.14.
[25] Morgan Norval，Inside the ANC：The Evolution of a Terrorist Organization，Washington，D.C.：Selous Foundation Press，1990，p.85.
[26] Scott Thomas，The Diplomacy of Liberation：The Foreign Relations of African National Congress Since 1960，London：Tauris Academic Studies，1996，p.205.
[27] Hari Sharan Chhabra，South African Foreign Policy：Principles-Options-Dilemmas，New Delhi：Africa Publications，1997，p.41.
[28] Nelson Mandela，“South Africa’s Future Foreign Policy”，Foreign Affairs，Vol.72，No.5，1993，p.90.
[29] Chris Alden and Garth Le Pere，South Africa’s Post-Apartheid Foreign Policy-From Reconciliation to Revival，London：Oxford University Press，2003，p.8.
[30] Nelson Mandela，“South Africa’s Future Foreign Policy”，Foreign Affairs，Vol.72，No.5，1993，pp.87-88.
[31] “Foreign Policy for South Africa：Discussion Document”，1996，http：//www.gov.za/documents/foreign-policy-south-africa-discussion-document-0.
[32] Nelson Mandela，“South Africa’s Future Foreign Policy”，Foreign Affairs，Vol.72，1993，p.89.
[33] ANC Document，“Ready to Govern：ANC Policy Guidelines for a Democratic South Africa”，http：//www.anc.org.za/show.php？id=230.
[34] “Foreign Policy for South Africa：Discussion Document”，1996，http：//www.gov.za/documents/foreign-policy-south-africa-discussion-document-0.
[35] Christopher Landsberg，The Quiet Diplomacy of Liberation：International Politics and South Africa’s Transition，Johannesburg：Jacana Media Ltd.，2004，p.164.
[36] Chris Landsberg，“Afro-Continentalism：Pan-Africanism in Post-Settlement South Africa’s Foreign Policy”，Journal of Asian and African Studies，Vol.47，No.4，2012，p.437.
[37] Chris Alden and Maxi Schoeman，“South Africa in the Company of Giants：the Search for Leadership in a Transforming Global Order”，International Affairs，Vol.89，No.1，2013，p.111.
[38] Political Report by the President of the African National Congress Comrade Jacob G.Zuma，to The 54th National Conference of the ANC，Nasrec，Gauteng，16 December，2017.
[39] Chris Landsberg，“Thabo Mbeki’s Legacy of Transformational Diplomacy”，in Daryl Glaser，eds.，Mbeki and After：Reflections on the Legacy of Thabo Mbeki，Johannesburg：Wits University Press，2010，p.223.
[40] ANC，“Report of the 5th National Policy Conference”，30 June-5 July，2017，http：//www.anc.org.za/sites/default/files/5th-National-Policy-Conference-Report-Final_0.pdf.
[41] “Building a Better World：the Diplomacy of Ubuntu，White Paper on South Africa’s Foreign Policy，Final Draft”，13 May，2011，http：//www.gov.za/sites/www.gov.za/files/foreignpolicy_0.pdf.
[42] Political Report by the President of the African National Congress Comrade Jacob G.Zuma，to The 54th National Conference of the ANC，Nasrec，Gauteng，16 December，2017.
[43] Jack Spence，“South Africa’s Foreign Policy：Vision and Reality”，in Elizabeth Sidiropoulos，eds.，Apartheid Past，Renaissance Future-South Africa’s Foreign Policy：1994-2004，Johannesburg：The South African Institute of International Affairs，2004，p.41.
[44] Nelson Mandela，“South Africa’s Future Foreign Policy”，Foreign Affairs，Vol.72，No.5，1993，p.89.
[45] Chris Landsberg，“Thabo Mbeki’s Legacy of Transformational Diplomacy”，in Daryl Glaser，eds.，Mbeki and After：Reflections on the Legacy of Thabo Mbeki，Johannesburg：Wits University Press，2010，p.231.
[46] “Building a Better World：the Diplomacy of Ubuntu，White Paper on South Africa’s Foreign Policy，Final Draft”，13 May，2011，http：//www.gov.za/sites/www.gov.za/files/foreignpolicy_0.pdf.