国家治理
道路选择与制度选择：国家治理的根本[1]
刘建军 邓理[2]
摘要：道路选择和制度选择涉及国家治理的根本问题。道路选择决定制度选择，制度选择则对道路选择具有保障作用。中国的道路选择以马克思主义为基础，建立了中国特色社会主义道路，而历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一，则构成了国家政治制度选择的基本原则。中国制度模式具有独特优势，这具体体现为组织优势、结构优势、发展优势和效率优势。在顶层设计层面，制度自信要求不断巩固“强领导、广协商、大统战”的整体格局，构建与中国“历史—社会—文化”条件和经济发展水平相适应的国家治理体系。总体而言，中国的制度模式不能脱离社会主义道路，而治理体系的优化和治理能力的提高则将充分发挥和彰显中国的制度优势。
关键词：国家治理；道路选择；制度选择
一 引言
当我们把技术治理、社会治理、生态治理、文化治理等作为国家治理的重要内容来看时，我们是否忽略了国家治理的根本呢？的确，国家治理拥有丰富的内容，包含异常复杂的要素。但是，对国家治理形而下者的关注不能掩盖对国家治理形而上者的重视。因为国家治理的所有要素、开展过程及其目标设定，都是服从于国家治理的根本问题的。国家治理的根本就是两个：一是道路选择，二是制度选择。巴林顿·摩尔的《民主与专制的社会起源》一书实际上就是对道路选择在比较视野和历史社会学视野中所做的精彩研究。道路选择涉及一个国家赖以立足的政治哲学、经济哲学和文化哲学。道路选择不是一个自然的历史过程，而是与领导者的价值观、革命观和利益观密切相关的。换言之，道路是选择出来的，尽管这一道路会受制于传统的社会结构，但归根到底是领导者创造出来的。有什么样的道路选择，就一定会有什么样的制度选择。如果说道路选择宛如一个人的灵魂，那么制度选择就是储存这一灵魂的肉体系统。
基于这样的理论判断和历史判断，那么我们在关注新时代推动国家治理体系和治理能力现代化时，就有两大根本问题需要进一步明确：一是道路选择，二是制度选择。道路选择既是本，也是根；制度选择既是保障，也是动力。有什么样的道路选择，就会有什么样的制度选择。道路选择决定制度选择，制度选择保障道路选择。因此，中国国家治理现代化需要解决的两大根本问题就是道路选择和制度模式的选择。在这两个问题上，是没有太多回旋余地的。它既得益于历史传统和社会结构等客观力量的孕育，也是领导者基于特定的政治立场、政治信条和政治追求探索和总结出来的。
二 作为政治生命的道路选择
2013年3月19日，习近平在出访俄罗斯之前，接受金砖国家媒体联合采访。他谈道：“正如一棵大树上没有完全一样的两片树叶一样，天下没有放之四海而皆准的经验，也没有一成不变的发展模式。……只有走中国人民自己选择的道路，走适合中国国情的道路，最终才能走得通，走得好。”（习近平，2013）道路问题，决定着一个国家现代化的目标指向和政治属性。正如习近平所说的：“道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位的问题，道路就是党的生命。”（习近平，2014：21）纵观世界范围内各个国家的发展道路，具有代表性的就是两条道路：一是资本主义道路，二是社会主义道路。著名历史学家许倬云先生曾经这样说：“两次世界大战期间，世界各国分别走向集权国家发展国力的激进方式与民主国家推动社会福利的渐进方式这两条途径。这两条道路之间，有冲突有学习，彼此纠缠，至今还在进行之中。”（许倬云，2009）东欧剧变、苏联解体曾经给社会主义道路蒙上阴影，以至于美国学者福山喊出了“历史的终结”，即自由主义在苏联、东欧的胜利意味着历史的终结，自由征服世界之日也就是历史终结之时。这显然是一种西方式的自大狂，甚至是西方文明尤其是美国文明塑造出来的一种愚昧与无知。且不说自由主义在苏联、东欧的实现程度本身就值得怀疑，更为重要的是东欧剧变、苏联解体非但不是社会主义道路陷入失败的征兆，反而从反面证明了不走社会主义道路所带来的严重社会与政治后果。东欧剧变与苏联解体恰恰证明了打着社会主义旗号的“官僚社会主义”“特权社会主义”“裙带社会主义”道路是走不通的。中国道路为什么能够走得通？有中国特色的社会主义道路为什么在全球范围内备受瞩目？这恰好说明了中国的社会主义道路不仅是适合中国国情的，也是符合社会主义之根本精神的。
习近平的“道路就是党的生命”这一论断，其实在革命战争年代就已经得到了充分的验证。中国共产党在探索中国化革命道路的过程中，显示出富有远见的战略性和灵巧的策略性。特别是经历了长征后的中国共产党，在经验和教训的锤炼和洗礼中，她驾驭情势的灵活性策略使其具有愈来愈强的创新能力。一个显而易见的例证就是，共产党所坚持的阶级斗争理论往往会随着客观情势的变化而变化，一个阶级的政治属性并不是被僵化地安置于革命与反革命这样一个两极对立、互不相容的结构中。正是这一创新力为其在抗日战争和解放战争期间积聚了丰富的政治资源，也吸收了更多的政治能量。例如，在抗日战争期间，共产党人暂时放弃了没收土地的政策，主张减租。地主一般都拥有土地所有权，他们经过削减的地租收入仍有保障，并被允许参加当地的选举。共产党人宣布实行直接选举，用“三三制”来取代先前的苏维埃制度（费正清、赖肖尔，1992：500）。共产党富有弹性的创新力展示了一种高超的政治辩证法。当然，最能体现中国共产党创新力的莫过于它对中国革命主力军的寻找与定位。
毫无疑问，经典的马克思主义认为无产阶级革命的主力军是工人阶级。中国革命一度也把城市作为革命的主要阵地。但是，以毛泽东为代表的中国共产党人最终找到了革命的主力军，而且创造性地将马克思主义与中国实际相结合，走出了一条“农村包围城市”的道路，最终取得了革命的成功。道路就是党的生命。这是最好的例证。事实上，走出这样一条革命之路，是很不容易的，是需要艰苦摸索的。中国革命以农民革命的形态表现出来，是经历了一个艰难的探索过程的。中国共产党在革命道路的选择过程中所表现出来的创新能力是主观因素与客观因素的相互叠加所孕育出来的。就客观因素来说，1927年国民党所采取的“清党运动”使中国共产党在城市中的革命空间急剧萎缩，其首要任务就是要在国民党控制程度相对较弱的农村建立革命根据地。当然，中国领导人特别是毛泽东对客观情势的判断对日后革命道路的选择是有决定性影响的。在国民党“清党运动”之前，毛泽东已经将政治思考的重心从城市转移到了农村。以研究毛泽东政治思想见长的施拉姆教授认为，毛泽东把工人阶级的领导这一原则纳入他的信念中：中国革命的命运最终有赖于农村所发生的一切。尽管这需要在一定程度上赋予农民一种与马克思主义的正统观念极不协调的积极属性（费正清、赖肖尔，1992：884）。对中国阶级结构和革命策略有特殊智慧的毛泽东，通过理论的建构解决了革命道路中国化的问题，正是由他推动的这次转型缔造了中华人民共和国。
西方学者也非常客观地指出，共产党人所坚持的马克思主义理论，强调无产阶级作为反帝斗争先锋队的重要性，而在这方面中国共产党并没有取得多少进展。他们却不失时机地赢得了农民的支持（巴林顿·摩尔，1987：391）。源自俄国和欧洲的革命模式在其中国化的过程中发生了前所未有的转型。正如谢和耐所说：“如果中国共产党人始终忠于由其苏联顾问强加给她的准则规范和从根本不了解中国实际情况的莫斯科发出的遥控指示，那么他们可能就永远无法获胜。……一场农民革命运动在农村是因违背苏联的指示并与正统的腔调背道而驰才得以发展起来的。大家在中国所发现的不是根据西方的陈旧传统和确保十月革命夺权的突发性城市起义，而是以农村包围城市的漫长过程。”（谢和耐，1995：559）也许正是基于这一原因，在由美国学者主编的《世界文明的源泉》（Sources of Civilization）一书中，毛泽东的《湖南农民运动考察报告》赫然位于其中。在该书第六编“当代文明”中与毛泽东同时出现的另外两个人是甘地和马丁·路德·金。编者对中国的农民革命是这样评价的：“如果马克思看到共产主义在俄国生根很惊讶的话，那么他看到共产主义征服了中国，就一定会很震惊；因为中国的农业人口比俄罗斯更多，只有很少的工业无产者人口。显然，按照正统马克思主义理论，这根本不是发生共产主义革命的地方。像在俄罗斯的情况那样，共产主义在中国的成功与一个人——毛泽东的活动息息相关。毛泽东在实现两大目标方面做出了卓越贡献。首先，他将马克思主义的理论与实践应用于中国的实际情况。尽管缺少产业工人的基础，但是却面对上亿农业劳工，其中大部分生活在赤贫状况下，他便到这些农民中去寻找他的革命力量。……1926年，中国内地的农民开始起来反抗地主，但是毛泽东的许多合作伙伴轻视他们的努力。毛泽东决定亲自去那些地方看看到底在发生什么事情。”（奥利弗·A.约翰逊、詹姆斯·L.霍尔奥森，2004：255）所以，中国革命在历史上通常被认为是伟大的农民革命，甚至被称作农民革命的典型。当然，如果没有农民军队和广大农民的支持，中国共产党是不可能夺取政权的。但是如果没有共产党，农民们显然也不可能产生革命的思想（费正清主编，1992：299）。历史是如此惊人地相似，被邓小平称为“第二次革命”的改革开放，也是以释放农民的生产能量为起点的；20世纪90年代以后在构建社会主义市场经济的过程中，更是以近两亿农民工作为支撑中国崛起、打破城乡和区域间不平衡甚至是中国社会稳定的主体力量的。显然，农村问题的解决是中国迈向现代国家的第一步。中国的革命道路和社会主义建设道路都印证了这一点。
在社会主义建设时期，选择什么样的道路，同样决定着中国的命运和党的事业的成败。“文革”时期将社会主义道路教条化、极端化、激进化，使党的事业、国家治理和社会经济的发展招致沉重打击。在这一重要历史背景下，中国到底要走什么样的道路，又摆在了全党和全国人民的面前。中国找到了适合中国国情的道路，那就是中国特色社会主义道路。2013年习近平在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上的讲话中指出：“今年是邓小平同志提出建设中国特色社会主义进入31个年头了。邓小平同志开创了中国特色社会主义，第一次比较系统地初步回答了在中国这样经济文化比较落后的国家如何建设社会主义、如何巩固和发展社会主义的一系列基本问题，用新的思想观点，继承和发展了马克思主义，开拓了马克思主义新境界，把对社会主义的认识提高到新的科学水平。中国特色社会主义是社会主义而不是其他什么主义，科学社会主义基本原则不能丢，丢了就不是社会主义。一个国家实行什么样的主义，关键要看这个主义能否解决这个国家面临的历史性课题。历史和现实都告诉我们，只有社会主义才能救中国，只有中国特色社会主义才能发展中国，这是历史的结论、人民的选择。”（习近平，2014：22）那么，中国特色社会主义的基本原则是什么呢？概括起来说，就是在中国共产党的领导下，立足基本国情，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，解放和发展社会生产力，建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明，促进人的全面发展，逐步实现全体人民共同富裕，建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化国家。其中的每一条都是至关重要的。就拿经济原则来说，邓小平提出了“贫穷不是社会主义”的伟大命题，也提出了“两极分化也不是社会主义”这个更加伟大的命题。1993年9月16日，邓小平在与其弟弟邓垦的谈话中就已经指出：“十二亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。分配的问题大得很。我们讲要防止两极分化，实际上两极分化自然出现。要利用各种手段、各种方法、各种方案来解决这些问题。……中国人能干，但是问题也会越来越多，越来越复杂，随时都会出现新问题。比如刚才讲的分配问题。少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。分配不公，会导致两极分化，到一定时间问题就会出来。这个问题要解决。过去我们讲先发展起来。现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少。”（中共中央文献研究室编，2011：719）1986年9月2日邓小平在接受美国哥伦比亚广播公司“六十分钟”节目记者迈克·华莱士的采访时，曾经非常坚定地说：“我们的政策是不使社会导致两极分化，就是说，不会导致富的越富，贫的越贫。坦率地说，我们不会容许产生新的资产阶级。”（邓小平，1993：172）此后，邓小平不止一次重复“中国不能产生新资产阶级”这一重要命题。对邓小平的这一系列重要判断，习近平是有深切体会的。他认为实现共同富裕是社会主义的本质要求。在十八届中央政治局常委同中外记者见面时，习近平强调要“坚定不移走共同富裕道路”。这是习近平代表新一届领导集体做出的庄严承诺。走共产党领导的道路而不走多党竞争的道路，走共同富裕的道路而不走两极分化的道路，走改革开放的道路而不走封闭僵化的老路和改旗易帜的邪路，走人民民主的道路而不走自由民主的道路，走社会团结、社会和谐的道路而不走社会分裂、社会隔绝的道路，所有这些都是国家治理中最为根本性的问题。道路走错了，再好的国家治理也必然会误入歧途。道路是对国家治理之政治属性、阶级属性和民族属性的基本规定。
三 选择制度模式的原则
有了正确的道路选择，接下来就是要构建什么样的制度体系来满足道路的需求。这就是国家治理的制度模式的选择问题了。习近平认为，推进中国治理体系和治理现代化，一个根本性的问题就是制度模式的选择问题。习近平为什么会提出这样一个重大命题呢？关键原因就是国家治理体系和治理能力现代化赖以存在的基础与前提乃是国家治理的制度框架和制度模式。一个国家选择什么样的制度模式，直接决定了它会拥有什么样的权力结构，也直接决定了它会拥有什么样的治理水平和治理质量。国家治理体系和治理能力现代化的根本问题是制度模式的选择。例如，中国以郡县制替代封建制、共和制替代君主制就是解决制度模式的选择问题。英国以君主立宪制替代王权制，日本以君主立宪制替代天皇制，法国以共和制替代绝对王权制等，都是解决国家治理现代化进程中制度模式的选择问题。当然，在推进国家治理现代化的进程中，也有一些国家的制度模式选择经历了反复、循环乃至回归传统的进程。因此，制度模式的选择对于国家治理来说是最为重要的问题。
任何一个国家，尤其是超大型的国家，制度模式的选择决定着国家治理的形态、水平和质量。选择了什么样的制度模式，就会有与之相适应的治理模式。那么，选择制度模式的原则是什么呢？这既是一个重大的理论问题，又是一个异常重要的实践问题。对此，习近平做了清楚的回答，那就是设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。这三个统一，就是中国选择制度模式的基本原则。
首先，历史与现实的统一是前提。在历史与现实的统一中思考国家治理的定位问题是习近平国家治理思想的重要特色。2014年10月13日下午，中共中央政治局进行第十八次集体学习。这一次集体学习的主题是我国历史上的国家治理。习近平在主持学习时强调，历史是人民创造的，文明也是人民创造的。对绵延5000多年的中华文明，我们应该多一份尊重、多一份思考。对古代的成功经验，我们要本着“择其善者而从之，其不善者而改之”的科学态度，牢记历史经验、牢记历史教训、牢记历史警示，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有益借鉴。意大利思想家克罗齐曾经提出一个经典命题：“一切历史都是当代史。”也就是说，历史正是以当前的现实生活作为其参照系，这意味着，过去只有在和当前的视域相重合的时候，才能为人所理解。孔子说：温故而知新。历史和现实有太多的重叠。隔断历史的现实和与现实绝缘的历史都是不存在的。司马迁提出要通古今之变，说的就是这个道理。所以，习近平提出，设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一。不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的“飞来峰”。作为对历史资源有特别亲近感的政治家，习近平对制度模式中的历史与现实的统一有非常深刻的理解，他认为，选择制度模式，要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求，着眼解决现实问题，不能割断历史。只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠，也最管用。中国近现代史上缤纷多变的制度实验和制度选择，就充分说明脱离了中国历史传统和文化基因的制度模式，与中国的现实往往是绝缘的，其失败也是不可避免的。当代中国的制度模式是历史传承和现实要求双重作用的产物。在当代中国的制度中，有的制度要素是历史传承下来的，有的制度要素是现实激发出来的。但两者的共存与结合是以历史与现实的统一作为前提的。
其次，理论与实践的统一是基础。一个国家的制度选择，最忌讳的就是成为某一理论的奴隶。所以，中国共产党特别强调马克思主义的中国化，强调马克思主义普遍真理与中国现实相结合。毛泽东思想、邓小平理论就是中国化的马克思主义，中国革命的实践和社会主义现代化建设的实践就是在中国化马克思主义的指导下诞生出来的。这就是理论与实践的统一。2013年12月3日下午，中共中央政治局第十一次集体学习的主题是历史唯物主义基本原理和方法论。2015年1月23日下午，中共中央政治局第二十次集体学习的主题是辩证唯物主义基本原理和方法论。在这两次学习中，习近平强调，在革命、建设、改革的各个历史时期，我们党运用历史唯物主义，系统、具体、历史地分析中国社会运动及其发展规律，在认识世界和改造世界过程中不断把握规律、积极运用规律，推动党和人民的事业取得了一个又一个胜利。我们党领导人民干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。没有理论指导的实践是盲目的，没有实践指向的理论是空洞的。这是中国道路成功的秘诀。
最后，形式与内容的统一是关键。制度模式的选择最容易陷入形式主义的陷阱。特别是西方主导的自由、民主、宪政往往会成为后发国家竞相模仿的制度形式，而这一制度形式在欧美国家的落实都是有诸多客观条件作为前提的。橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。徒具某种完美形式的制度模式，往往是解决不了诸多现实问题的，因为它缺乏实质性的内容作为内核。西方式的民主制度在日本衍变为门阀政治、派系政治，在非洲成为部落政治的外衣，都说明了缺乏内容支撑的制度形式，是没有什么价值可言的。陷入形式美学的制度选择，塑造出来的不是国家治理质量的提高，而是民主转型的悲剧。受到“阿拉伯之春”影响的国家，有几个政局稳定下来了？印度独立后就效仿了西方政治制度，但它的国家治理做得很好吗？关于这一点，国际上一些有见识的政治家看得很明白。李光耀在谈到美国认为新加坡“独裁”时说，我们没有听从他们有关我们应该如何治理的建议，我们不能让别人拿我们的生活做实验。没有内容支撑的形式，是徒具其表的。对此，习近平是有深刻认识的，他在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上发表的重要讲话中指出：“古今中外的实践都表明，保证和支持人民当家作主，通过依法选举，让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。”人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒，投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。
四 中国制度模式的独特优势
中国制度模式的优势不是模仿的产物，而是中国独立自主的产物。中国探索制度模式的进程秉承了独立自主的精神和传统。习近平说：“独立自主是中华民族的优良传统，是中国共产党、中华人民共和国立党立国的重要原则。在中国这样一个人口众多和经济文化落后的东方大国进行革命和建设的国情与使命，决定了我们只能走自己的路。”（习近平，2014：29）我们在历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一中，就能清楚地看到中国制度模式的独特优势。中共十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，主要是如下13个方面的优势：（1）坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势；（2）坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势；（3）坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势；（4）坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势；（5）坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势；（6）坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力的显著优势；（7）坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起的显著优势；（8）坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势；（9）坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展，使社会始终充满生机活力的显著优势；（10）坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才的显著优势；（11）坚持党指挥枪，确保人民军队绝对忠诚于党和人民，有力保障国家主权、安全、发展利益的显著优势；（12）坚持“一国两制”，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一的显著优势；（13）坚持独立自主和对外开放相统一，积极参与全球治理，为构建人类命运共同体不断做出贡献的显著优势。这些显著优势，是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据。我们对以上13个方面的优势做如下的理论解析。
第一，组织优势。中国制度的组织优势体现在两个方面，一是依靠中国共产党这一领导核心确保统一的政治秩序和政治决策，二是依靠具有包容力和吸纳力的制度安排，实现国家与社会的良性互动和积极联系。这是成熟的政治辩证法在制度体系中的体现。
首先，中国制度的组织优势体现为有一个凌驾于私人利益之上的政治组织——中国共产党。毛泽东特别关注中国共产党的领导权问题。他在《中国革命和中国共产党》一书中说：“领导中国民主主义革命和中国社会主义革命这样两个伟大的革命到达彻底的完成，除了中国共产党之外，是没有任何一个别的政党（不论是资产阶级的政党或小资产阶级的政党）能够担负的。”（毛泽东，1991：652）邓小平提出的四项基本原则，最为重要的一条就是坚持共产党的领导。这已经成为后发现代化国家乃至发达国家极为羡慕的政治优势。正是这样一种领导核心的存在，使决策处于一种超脱地位，使国家治理摆脱利益集团和资本力量的肢解和分割。正如习近平所认为的，坚持党的领导，发挥社会主义制度可以集中力量办大事的优势，这是我们的最大政治优势。目前，世界范围内很多国家的治理陷入窘境和贫困，一个通病就是国家治理沦落为资本的附庸。这一现象在发达资本主义国家尤为严重。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中将基于资本逻辑而产生的国家体系阐述得入木三分：“资产阶级日甚一日地消灭生产资料、财产和人口的分散状态。它使人口密集起来，使生产资料集中起来，使财产聚集在少数人的手里。由此必然产生的结果就是政治的集中。各自独立的、几乎只有同盟关系的、各有不同利益、不同法律、不同政府、不同关税的各个地区，现在已经结合为一个拥有统一的政府、统一的法律、统一的民族阶级利益和统一的关税的统一的民族。”（马克思、恩格斯，2009：36）没有人怀疑，资本主义世界的国家是在服从资本的逻辑中构建起来的，其国家治理体系也被迫服从于资本逻辑的要求。尽管蒂利认为英国、法国最终遵循资本强制模式，把更多的精力用在直接把资本家和资本的来源吞并到其国家机构中去，资本和强制力的拥有者在相对平等的条件下相互作用。这一中间性的资本强制模式比单纯的强制密集型国家（例如俄罗斯、波兰、匈牙利等）和资本密集型国家（例如热那亚共和国、荷兰共和国等城邦国家、城市帝国、城市联盟等）的成长模式更高明，更容易建立起成熟的民族国家（查尔斯·蒂利，2007：34～35）。但是，资本高于权力、资本重于权力、资本支持权力乃是所有资本主义国家的根本特征。所以，资本主义国家的国家治理体系在其创建之初，是在资本的轨道上按照资本的逻辑孕育出来的。这一属性至今未变。马克思说：“资本家作为资本的人格化在直接生产过程中取得的权威，他作为生产的领导者和统治者而担任的社会职能，同建立在奴隶生产、农奴生产等等基础上的权威，有重大的区别。”（马克思，2009：997）这种内嵌于经济过程中的国家治理比单纯依靠政治统治和神权统治更具隐蔽性。资产阶级就是借助作为天然平等派的商品颠覆了权力支配财产的传统，从而以资本的逻辑为轴心构建了完全区别于以往的国家治理体系。当资本突破民族国家边界在世界范围内驰骋时，资本精英改善本国政治制度的愿望和动力就变得严重不足了；在虚拟经济压缩实体经济的后工业时代，政治权力的根基发生了变化，资本与权力间的关系和距离也发生了改变。国内治理体系长期缺乏更新，导致国家治理体系与社会生产间的匹配失衡，并导致现代国家治理体系的失效，这种失衡和失效就是西方政治制度危机的政治经济根源。沿着资本轨道无限驰骋的国家治理必然要在资本的极度膨胀中陷入自身无法克服的危机和困境中。
其次，相对于竞争性政治生态中的否决政体和党派斗争来说，中国的制度模式有利于保持党和国家的活力以及调动广大人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性。调动各方积极性的政治优势突出地体现在与人民政协和统一战线相匹配的各项制度安排中。邓小平就曾说：“新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”（邓小平，1994：187）所以，习近平强调，做好人民政协工作，必须坚持大团结大联合。大团结大联合是统一战线的本质要求，是人民政协组织的重要特征。人民政协要坚持在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于实现中华民族伟大复兴的政治基础上，最大限度调动一切积极因素，团结一切可以团结的人，汇聚起共襄伟业的强大力量。中国制度模式的政治优势得益于这套制度与中国文化传统、国情特征、任务要求的吻合与匹配，也得益于中国政治家的高瞻远瞩和科学设计。
第二，结构优势。中国国家治理的结构优势主要体现在三个方面：一是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的政治优势；二是政治主体之间的结构优势；三是能够集中力量办大事、全国一盘棋的制度优势。
首先，当代中国政治不是板块式、机械式、反映不同利益集团政治诉求的三权分立，也不是神高国低的政教合一政权，而是一种有机政治。政治的有机性就体现在党的领导、人民当家作主和依法治国的统一之中。有机性的捍卫与发扬则使当代中国政治文明充满活力。反之，有机性的破裂和遗忘则使当代中国政治文明陷入无序和危机中。如果没有对有机政治的体认，就将西方经验的分析框架硬套在中国，就无法解释中国的政治运作，无异于盲人摸象。
其次，中国国家治理体系所秉承的中央集权原则与集分平衡原则，都不是依靠个人意志可以改变的，它渗透在中国的文化基因和政治审美之中。中国国家治理体系的单一性传统与欧美国家国家治理体系的复合性传统之所以代表了两种不同的治国理路，其根源在于国家形成的原理和路径是迥然不同的。中国近现代历史上关于联邦制的探索之所以归于失败，乃在于它与中国文化基因是不相容的。中国在参与经济全球化的过程中，凭借单一制和中央集权所孕育出来的国家力量和国家能量，既能抗拒全球范围内利益集团对国家利益的分割，又能凭借国家力量为经济发展缔造统一性的秩序保障和制度保障。这就是中国国家治理的制度模式所显示出来的结构优势。2015年6月18日上午，习近平在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会，在谈到强化扶贫开发工作领导责任制的时候，他指出，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处。中央要做好政策制定、项目规划、资金筹备、考核评价、总体运筹等工作，省级要做好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、检查指导等工作，市（地）县要做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。这一判断实际上揭示了中国制度模式的结构优势。“中央统筹、省负总责、市县落实”的结构性安排，可以最大限度地把中国制度模式的结构性优势发挥出来，可以把中国纵向治理、层级治理的结构性优势落到实处。当然，这一优势必须与治理能力科学化的层级配置联系在一起，否则就会走向它的反面。
第三，发展优势。中国的制度模式具有“有利于解放和发展社会生产力、推动经济社会全面发展”这一显著优势。实践证明，中国的制度模式是具有强劲的发展优势的。这一发展优势是依靠市场“看得见的手”和政府“看不见的手”进行调节和激发的。所以，这一发展优势可以避免资本主义过分依赖“看不见的手”的弊端。改革开放以来，我国社会生产力获得了空前的大解放和大发展，国民经济发展已连续30余年保持接近10%的年均增长速度，特别是在世界经济剧烈动荡的情势下仍创造了高速稳定增长的奇迹，现在已跃升为世界第二大经济体。中国已经成为全球经济发展的重要引擎和推动力量。
第四，效率优势。中国的制度模式可以克服很多国家效率低下的弊端，因为中国的制度安排具有“有利于集中力量办大事、有效应对前进道路上的各种风险挑战”这一显著优势。一些国家出现的民主透支、党派争斗，使得国家治理体系被各种关注私人利益的力量所肢解。各种政治力量打着公共和程序主义的旗帜，以牺牲国家治理的效率为代价，使自己站在一个虚假的捍卫人民利益的立足点上。以公共利益之名捍卫私人利益之实，是很多国家的治理体系被肢解、被冻结、被阉割的根源所在。在这样的制度安排中，建设公共设施和克服公共危机蜕变为无休止的讨价还价，国家治理的效率也就彻底被牺牲掉了，人民期盼的公共利益也就蜕变为政治斗争的资本。相反，中国制度模式恰恰释放出独特的效率优势。邓小平曾一针见血地指出，美国的三权分立实际上就是三个政府。他认为：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”（邓小平，1993：220）这一制度模式尽管面临诸多既得利益集团的分割，但其制度安排具有应对各种挑战的能力，能够最大限度地将其包容的效率优势彻底释放出来。事实证明，面对来自方方面面的挑战和考验，不断地办成大事、办好喜事、办妥难事，是新时期中国制度模式的一大亮点。特别是这些年来，中国成功战胜了非典疫情、雨雪冰冻、特大地震、特大泥石流等严重自然灾害；成功夺取了三峡工程、青藏铁路等重大工程建设，以及载人航天等重大科技项目的胜利；成功举办了北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等国际性盛大活动；成功应对了国际金融危机对我国经济的严重冲击，率先实现经济回升向好，并在世界经济恢复中发挥着重要作用。诸如此类的“中国故事”，生动展示了中国制度独特的效率优势。诸如此类的大事，在微小国家和被私有制锁定的国家中，的确是难以办成的。
当然，新时代国家治理面临的挑战也是异常严峻的。首先，最为重要的问题就是，如何在传统文化与革命文化、先进文化的关联，政府、市场与社会的结构性安排以及中国与世界的互动中构建成熟稳健、经得起历史检验的治理思想和治理哲学，这是制度趋于定型的思想源泉。其次，国际和国内两个大局的统筹，网络空间与现实空间的协调，政治化调控与专业化治理的并进，高层、中层与基层的贯通及其各自积极性的发挥，政治信仰系统与科层动力系统的双重强化，如何克服经济、教育、社会、家庭等诸多领域中的人文性缺失，最大限度地培育具有“普适性”的人文资源，实现人文教育与政治教育的有机融合，为每一个人提供他在社会交往中的“认知工具”，把人与他人、人与家庭、人与群体、人与社会、人与国家、人与世界的关系安放在一个清晰的规则框架之中，为国家治理奠定广厚、持久的人文基础，都是对新时代国家治理的重大考验。随着近代以来的社会变迁与社会改造，特别是经过40多年的改革开放之后，我们在取得重大成绩的同时，也把一些矛盾累积和传递到了新时代之中。时过境迁，将治理体系和治理能力拉回到原有轨道的努力，可能与当下的情境存在很多的矛盾与冲突。唯有通过国家治理体系和治理能力的创新，才能开辟出更加灿烂的治理景观，才能开创出让整个世界都更加尊重的治理模式。
追求体系与能力的相互统一、相互促进与相互强化，是新时代国家治理现代化战略的重要特征。纵观当今世界，很多国家治理体系与治理能力的失衡甚至脱节严重制约该国的经济发展和社会安定。尤其是那些片面追求体系现代化的发展中国家，因为治理能力低弱，面对很多的社会经济问题而一筹莫展。中国共产党把体系与能力理解为国家治理的一体两面。从目前来看，中国国家治理体系的改进空间、治理能力的提升空间依然存在。特别是在新冠肺炎疫情暴发时期，体系完善与能力强化的要求还是非常迫切的。在新冠肺炎疫情的防范过程、预警过程、抗击过程中，有很多问题值得反思。抗击新冠肺炎疫情这一非常规时期的治理，是对平时常规治理体系和治理能力的全面检验。尽管中国独特的制度优势和超强的动员能力为战胜疫情奠定了坚实的基础，但这不能成为我们忽视体系的某些缺陷以及地方、基层治理能力的某些致命短板的借口。从长远来看，治理体系的完善依然任重而道远。治理能力在纵向上的科学配置，特别是地方和基层治理能力的提升依然是当务之急。更为重要的是，新冠肺炎疫情不仅是对中国国家治理的一次大考，是对治理体系科学性和治理能力有效性的一次考验，更是对国民素质和社会素养的全面检验。任何国家治理都是不能专注于政权本身的，健康有效的国家治理都是确立在健康的人格之上的，是以健康的社会作为基础的。正是从这个意义上来说，有效的国家治理是与人文社会的构建紧密联系在一起的。诚实笃信的健康人格、以爱为基础的利他人格、富有同情心的公益人格、遵纪守法的理性人格等，都是国家治理赖以立足的深层次的东西。从这个角度来说，国家要想最大限度地降低治理成本，其前提就是人人都成为积极的行动者。人人成为积极行动者恰恰是要通过人文治理和人文教育才能塑造出来。所以，如何处理政治教育和人文教育的关系，对于未来中国极为重要。
五 迈向制度自信的国家治理
自信是一个人在社会中立足的基础。同样，制度自信是一个国家的治理体系和治理能力在全球社会中立足的基础。一个没有制度自信的国家，是谈不上推动国家治理现代化的。所以，习近平指出：“没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气，同样，离开不断改革，制度自信也不可能彻底、不可能久远。我们全面深化改革，是要使中国特色社会主义制度更好；我们说坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久。”（习近平，2014：106）
自近代以来，在部分中国人中就弥漫着一种“制度劣势”的社会心理。近代中国以张之洞为代表的“中学为体、西学为用”并没有阻挡西方制度优越论在中国的扩展。从“师夷长技以制夷”到“全盘西化”的延展，说明近代中国在西方列强的欺压之下，已经丧失了原先的制度优越感。客观而论，这一状况在当时的历史条件下，自然有其产生的土壤。但是，随着中国的崛起、中国道路的成功以及中国国际地位的提升，迈向“制度自信”的国家治理，已经为中国摆脱近代“遗产”奠定了雄厚的“资本”基础。
在很长的一段历史时期内，欧美国家的制度自信是根深蒂固的。以诺斯为代表的制度学派就认为西方的崛起得益于制度的力量。东欧剧变和苏联解体更加强化了欧美国家的制度自信。但是，我们发现，这样的制度自信日益衍化为一种“制度自大”。欧洲中心论、美国中心论就是这种制度自大的产物。欧美国家正是凭借这种制度自大在全世界推销其所谓的自由、民主的。随着金融危机的爆发，这种制度自大已经失去了赖以存在的理由，也丧失了赖以支撑的现实基础。相反，以中国为代表的国家治理日益显示出强劲的生命力和持续的有效性。
制度自信不是喊出来的，而是做出来的。也就是说，制度自信是以事实为基础的，是以国家治理的质量和绩效为前提的。中国正在迈向充满制度自信的国家治理时代，这是中国将近代以来的历史坐标和思维坐标彻底翻转过来的重要标志。
习近平认为，中国特色社会主义是由道路、理论体系、制度三位一体构成的。中国特色社会主义道路是实现途径，中国特色社会主义理论体系是行动指南，中国特色社会主义制度是根本保障（习近平，2014：11）。在现时代，迈向制度自信的国家治理已经在顶层设计上显示出它的总体面貌和基本形态。总结起来，那就是在“强领导、广协商、大统战”的格局中，构建与中国历史—社会—文化条件和经济发展水平相适应的国家治理体系。
“强领导”的核心就是坚持中国共产党的领导。坚持中国共产党的领导是国家治理体系和治理能力现代化的轴心所在。当代中国国家治理之所以能够走出古代中国国家治理治乱循环的困境，关键在于两大超越：一是组织化领导核心对个体化领导核心的超越，二是人民民主对君主传统的超越。对此，习近平是有深刻认识的，他提出的如下两大判断，是我们理解当代中国国家治理体系的基点：一是坚持党的领导，发挥社会主义制度可以集中力量办大事的优势，这是我们的最大政治优势；二是“人民群众是我们力量的源泉”，离开中国共产党，离开中国共产党与人民群众的血肉联系，就难以探析当代中国发展的奥妙。所以，“强领导”就是坚持中国共产党的领导，这是中国国家治理体系最大的政治优势所在。“强领导”是需要组织制度保障的。独具中国特色的领导小组体制、党组体制与地方党委体制、部门党委体制、机关党委体制，共同构成了加强和改善党的领导的组织制度保障。
“广协商”的本质就在于走出一条克服选举民主困境、超越选举民主衰朽的中国道路。民主的道路不是只有一条，民主的模式也不是只有一种。中国文化基因中是有商量政治的传统的。《史记·陈涉世家》中讲到陈涉起兵以后，“号令召三老、豪杰与皆来会计事”，说的就是一种古老的商量的政治或协商的政治。后来的廷议制度则是将这种政治安排制度化了。这种商量的政治，在当代中国的制度化表现就是“协商民主”。我们可以说，协商民主在中国所达到的共识程度将决定着人民民主的实现程度，协商民主在中国的实现程度将决定着社会主义民主在世界范围内的历史地位。对此，习近平的“协商民主观”是我们理解中国未来政治民主道路的一把钥匙。习近平提出：古今中外的实践都表明，保证和支持人民当家作主，通过依法选举，让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒，投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。从这个角度来说，协商民主与人民民主是并行不悖的，而且，协商民主还为人民民主找到了实现的途径和通道。在习近平的心目中，协商民主体系是国家治理体系的重要组成部分。“广协商”是极为重要的构成要素。习近平说：“把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，强调在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”（习近平，2014：82）
“大统战”的主题就是大团结、大联合。2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。统一战线是中国共产党革命和治国之政治智慧的集中体现。从革命统一战线、抗日民族统一战线到爱国统一战线的发展历程来看，统一战线在策略、原则和形态上的递进中，都为中国共产党凝心聚力奠定了坚实的基础。习近平国家治理思想的重要维度之一就是要实现中国共产党政治智慧在全面深化改革时期的创造性发展。2015年5月18日至20日，中央统战工作会议在北京召开，习近平在讲话中对新时期的统一战线提出了新的要求，即巩固和发展最广泛的爱国统一战线，为推进“四个全面”战略布局，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，提供广泛力量支持。从很大程度上来说，全面深化改革时期的统一战线展示了一种新的内涵、新的使命和新的形态，那就是“中华民族伟大复兴统一战线”。“中华民族伟大复兴统一战线”会成为促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐发展的指导原则，会转化为一种建设性力量。
六 结语
鲁迅先生曾说：其实地上本没有路，走的人多了，也便成了路。路是人走出来的，同理，一个国家走什么样的道路，也是这个国家开辟出来的。从这个角度来说，开辟道路的起点就特别重要。二战以后日本和韩国之所以走上这样的道路，就与二战之后形成的冷战体系密切相关。所以，日本和韩国的国家治理始终摆脱不了美国的影响。而中国国家治理走出了一条独立自主的道路。从20世纪50年代开始，中国就开始摆脱苏联模式的单向影响。这恐怕也是中国能够坚持社会主义道路而苏联陷于解体的重要原因。道路选择直接决定制度选择。印度今天所奉行的制度模式直接脱胎于甘地所确立的“非暴力不合作”的道路，日本和韩国的制度模式直接脱胎于美国的设计与左右。中国的制度选择则是独立自主的社会主义道路所决定的。从这个角度来说，中国的制度模式绝不能脱离社会主义道路的轨道，绝不能抛弃社会主义的精神与追求。此外，宏观层面的制度优势是客观存在的，也是微小国家和被私有制锁定的国家所不具备的。在未来推进国家治理现代化的进程中，如何在巩固既定优势的基础上，将宏观优势和中观优势、微观优势结合起来，将国家优势和地方优势、基层优势结合起来，将集中力量办大事的优势和认认真真办小事的优势结合起来，将决定中国制度模式整体性的生命力。这就取决于科学的、理性的、有效的、可持续性的以及将内生动力和外生动力融为一体的体系优化与能力设定。
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Road Choice and Institutional Choice：The Foundation of State Governance
Liu Jianjun Deng Li
Abstract：Road choice and institutional choice referred to the fundamental issues of state governance. Road choice determines the institutional choice，and institutional choice plays a guarantee role for road choice. China's road choice is based on Marxism and establishes the socialist path with Chinese characteristics，while the organic integration of history and reality，theory and practice，form and content constitute the basic principle of institutional choice. China's institutional model has unique advantages，which are embodied in organizational advantage，structural advantage，developmental advantage and efficiency advantages. At the top design level，institutional confidence requires continuous consolidation of the overall pattern of “strong leadership，broad consultation and United Front”. Generally speaking，China's institutional model can not be separated from the socialist road，while the optimization of the governance system and the improvement of governance capacity will demonstrate China's institutional advantages.
Keywords：State Governance；Road Choice；Institutional Choice
[1]基金项目：国家社科基金重大项目“资本-福利-信息时代西方政治制度的困境与历史局限研究”（13＆ZD035）。
[2]刘建军，复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系主任、教授、博士生导师，复旦大学当代中国研究中心主任；邓理，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生。