一 多维治理转型与社会组织的复杂制度环境

自党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化战略目标以来，社会组织就获得了广阔的成长空间。党的十九大和十九届四中全会关于“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”的改革方向更是为我国社会组织发展提供了重要支持。近年来，越来越多的改革从不同维度出发，出于不同治理目标涉及社会组织成长，对其发展产生了复杂的影响和作用。

（一）党建引领的制度设置

在基层党建工作领域中，“‘两新’组织党建”原本就涉及在包括社会组织在内的“新社会组织”中建立党的组织并开展党的活动。中共十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出，要“实现党组织和党的工作全社会覆盖”，要求探索完善基层党组织设置形式，加大在中介机构、协会、学会以及各类新社会组织中建立党组织力度，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设，活跃基层，打牢基础。近年来，社会组织的党建重要性不断凸显，许多地区都在此领域不断开展创新和探索，通过丰富党建工作载体、发挥党员主体作用强化社区社会组织的党建效能。党的十九大强调“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。2019年5月8日，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，进一步指出基层党建工作要“领导群团组织和社会组织参与基层治理”，这些制度梳理表明，基层党建引领社会组织发展的战略目标正紧随治理转型的进程而不断拓展与丰富。可以说，党建引领的相关制度设置已成为当前社会组织发展面临的最重要制度要素。

在社会治理领域，党组织引领社会组织发展的核心目标是以提升组织力为重点，突出政治引领功能。这意味着党建在引领社会组织发展时的着力点与其在政府部门的着力点有所差异。相比于有着明确治理目标和提供具体公共产品的政府行政部门，基层党组织在推动社会组织发展时，更看重以此为切入点强化执政基础，也更注重增强党建的社会辐射效应。就此而言，党组织更看重社会组织吸纳社会力量的功能和动员社会的潜力，这与政府管理部门首先关注社会组织提供公共产品的能力与业务能力的制度逻辑有一定差别。[14]具体来看，在党建工作的制度框架下，党组织发展社会组织的制度逻辑有以下特征。

注重嵌入治理结构和行为引导。这一点也是党建引领社会组织发展最独特之处。[15]在当代中国渐进式治理转型进程中，社会力量发育始终面临着在秩序与活力之间寻求均衡点的挑战。而党组织的组织网络和动员网络可以有效嵌入社会组织内部，因此通过党建工作机制有效引领社会组织的发展就成为基层党组织的重要工作着力点。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》就明确指出“推动党的建设有关要求写入社会组织章程，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为社会组织负责人，善于使党组织意图成为社会组织参与治理的行动”。这意味着党建引领的工作机制更注重在社会组织的内部治理过程中发挥作用。

注重提供网络和对接支持。在基层社会治理场域中，党组织扶持社会组织发展的主要方式不是直接提供资金、场地和购买服务合同，而是以“区域化党建”或“城市大党建”的方式引导其进入“共建共治共享”的地方治理网络，从而为社会组织与区域内主要政府部门、社会机构与企业建立网络联结提供机会。这种网络支持和对接服务为社会组织在更为广阔的领域和空间搜寻资源、获得服务项目提供了重要支持，因此成为社会组织发展的重要保障。在许多治理转型前沿地区，城市基层党组织通过在街镇层次设立党群服务中心、社会组织联合会[16]等党建联建机构，搭建了社会组织融入社区、深耕社区的支持保障网络。从这个意义来看，党建引领对于推动社会组织快速发展具有极为重要的支持性作用。我们观察到的多个深度案例都清晰演绎了这一制度逻辑，有研究表明，一些社会组织在党建网络的支持下可以获得更大的发展机遇与空间。[17]

注重价值引导和公共性营造。对于基层党组织来说，引领社会组织发展的重要目标是构建社区公共性空间，推动公众和社会力量参与基层自治。在这个意义上，基层党组织更注重推动社会组织开展具有广泛动员作用和象征意义的社会性活动。在经验观察层次，我们会发现近年来许多地区的党群组织都直接孵化了一些旨在开展社会宣传、教育的社区社会组织，这些社会组织为基层党建工作提供了重要组织支持。

概括来看，一方面，各级党组织开展的引领工作已成为当前社会组织制度环境的重要构成。这些制度要素更侧重于引导社会组织的行为，并对其内部治理结构与运行过程提供指引。另一方面，党组织在治理实践中构建的多层次党建网络也为社会组织发展提供了更多的机会和潜在资源，是社会组织快速发展的重要依托。当然，这一制度要素对不同发展阶段和不同规模的社会组织影响力不尽相同——相对而言，党建引领对于规模较大、党员数量较多且已建立党组织的社会组织影响更大，但对处于发展早期且组织化水平较低的社会组织影响则相对较小。不过，随着近年来城市基层党建力量不断强化和党建工作机制不断创新，这种情况正在逐渐改变。

（二）基层政府治理创新

城乡基层政府改革是当前我国社会治理创新的重要内容。为了更好履行公共服务、公共管理和公共安全职能，近年来，各地基层政府开始在组织架构、运行机制层次开展深入改革——而发展社会组织则成为普遍的创新战术之一。理论界和政策研究部门普遍认为：社会组织更贴近公众，更了解居民实际需求，因此其在开展公共服务时更具组织优势；[18]相比于政府部门，社会组织更有可能提供弹性服务，且服务效率更高。[19]因此，基层政府普遍通过购买社会组织服务、孵化专业社会组织的方式提升基层治理水平。总体来看，基层政府治理创新的诸多改革努力在三个维度上对社会组织发展产生了重要制度性影响。

一是以提升公共服务质量为切入点推动社会组织成长。随着我国经济社会的快速发展，居民对公共服务质量的要求不断提升。此外，随着阶层快速分化，公众需求的差异化水平不断提高。在此背景下，基层政府要更好满足居民对美好生活的向往就需要不断创新公共服务的供给模式。由于社会组织相比政府更易于掌握居民需求信息且其社会化运行方式更便于提供弹性化公共产品，[20]因此，近年来各级政府都极为重视以购买服务的方式支持社会组织开展社区公益服务。2014年，财政部、民政部、国家工商总局印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》，这意味着国家层面开始推动政府购买社会组织服务的制度探索。2015年以来，上海、北京、广州等治理转型前沿城市都颁布了政府购买服务的细则，虽然不同地区的制度有所差异，但总体上都鼓励基层政府以购买服务方式资助社会组织提供公益服务。2020年2月，财政部正式发布了《政府购买服务管理办法》，其中第15条明确指出“政府购买服务应当突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关，有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的项目”。由于社会组织承接的服务项目通常都与改善民生密切相关，因此这一制度为社区社会组织承接政府项目、提升社区公共服务水平提供了重要基础。不过，在基层政府购买服务的过程中，有时也存在“部门主义”的购买逻辑，这会导致服务项目与社区需求脱节等现象，可能会给社会组织的发展带来复杂的影响。[21]

二是以创新公共管理模式为目标引导社会组织进入公共领域。在诸如化解矛盾、维持秩序等社区管理领域，社会组织也大有可为。由于社会组织在承担管理功能时代表第三方立场，其倡导和意见更易于被公众接受。此外，在社区内具有影响力的社会组织通常还能通过广泛动员居民和志愿者来提升管理效能，因此，基层政府在创新公共管理模式时常会借助社会组织的力量。近年来，许多地区的基层政府都积极为社会组织承担政府转移职能创造条件，通过构建政社合作治理机制提升社区管理水平。可以说，随着创新社会治理的改革进程不断深化，基层政府支持社会组织进入公共管理领域的改革力度也在不断提升。在许多地区，通过引入社会力量提升治理效能已成为“治理竞赛”的重要标志。[22]

三是以突破政府改革中的瓶颈为着力点发展社区社会组织。相比于前述制度性影响，这一机制发挥作用的过程显得更为隐蔽，但其却是近年来影响社区社会组织发展的一种重要力量。总体来看，这一机制主要在治理转型前沿地区的城市基层治理场域中发挥作用。近年来在这些地区，城市基层街镇政府面临着多方面的改革挑战：一是，基层政府承担的公共服务、公共管理、公共安全职能越来越重；二是，在政府规范化建设的约束下，其编制、财力支配自由裁量权[23]及雇用编外人员的权力都不断紧缩。于是基层政府为了应对管理力量不足和治理任务日趋艰巨之间的矛盾与张力，往往会通过发展社会组织的方式来解决行政体系改革面临的弹性和灵活性不足问题。在这种情境下，基层政府会发展出一些社会组织，但实际上保持着对这些组织的控制和引导，使后者主要围绕承担政府事务而运行。在基层政府这一运作机制下生成的社会组织，具有一定的“行政化”特征，但在创新社会治理的时代背景下，其又常采用社会化方式与机制运行，因而组织属性和发展特征显得更为复杂。[24]

在基层政府改革创新的时代进程中，上述三种制度逻辑相互缠绕并共同作用于社会组织发展。这种多维的制度效应既为社会组织的快速成长提供了重要的支持和保障，又对其自主性水平、专业化能力、公共性特质、资源汲取状况产生了复杂而多向度的影响。在我们看来，这种影响远比传统的“国家与社会”视角所勾勒的二元互动式情境更为复杂。对于学术界来说，深入揭示这种制度环境影响社会组织发展的内在机理对于理解转型期中国政社互动的深层特征具有极为重要的理论意义。

（三）激发基层社区自治活力

中共十八届三中全会以来，国家日益重视改进社会治理方式，强调“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。中共十九届四中全会进一步指出要“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。在这些宏观政策的推动和指引下，各地区都日益重视激发社区自治活力，更好推动居民开展自我管理、自我教育、自我服务。由于社会组织可以更好组织居民、发起社区自治项目并支持居/村委会的工作，因此各地在基层改革实践中普遍重视通过培育社会组织来提升社区自治水平。

在这一改革进程中，基层治理体系发展社会组织有不同于之前维度的制度逻辑，其侧重点主要在以下几个方面。

重视社会组织的“社会性”。如果发展的社会组织缺乏广泛的公众支持度、社会基础和社会信任度，那么它们在营造社区自治的良好氛围时将难以发挥重要作用。基于更好凝聚居民、开展动员的发展目标，基层治理部门（通常是民政部门）也高度重视社会组织联结基层社会的能力。在这一发展思路下，分管居民自治和党建引领自治的职能部门通常会鼓励社会组织更多扎根居民日常生活领域，更好吸纳居民群众“代言人”并开展更多的社区动员。这意味着，在推动自治工作这一维度，基层治理体系高度重视社会组织的社会性水平。

推动社会组织在多元治理网络中占据制度性位置。社区自治的有效开展依赖于多主体参与的新型治理结构。近年来，为不断提升社区自治活力，基层治理部门开始努力推动社区社会组织进入各类多元共治平台。在这一制度逻辑的推动下，社会组织已逐步嵌入社区多元治理网络之中，这也是有力推动当前基层自治的重要制度举措之一。

鼓励社会组织积极参与公共议事活动。近年来，各地基层政府不仅加大了在村/居层次搭建多元议事机制的力度，更开始在事关公共资源配置的街镇层次搭建公共议事平台，基层治理部门通过推动社会组织参与这些公共议事活动有效激发了自下而上公众参与的活力。此外，社会组织在参与此类活动时，也得以更多了解本区域的情况，一些社会组织甚至会以此为切入点更好打造自己的品牌活动以贴近公众需求。[25]这也是提升社区自治水平，构建共建共治共享基层治理新格局的重要举措。

总体来看，从激发社区自治活力的制度维度着眼，基层治理部门会更重视培育社会组织的社会属性，同时也会强化其识别社会问题、代表社区多方利益的能力。需要指出的是，近年来，随着社会创新和社区营造理念的不断兴起，这一制度维度发挥作用的空间和范畴不断得到拓展。除政府职能部门外，一些大型企业和基金会也在这一制度维度发挥了重要作用，如汇丰银行近年来发起的“汇丰社区伙伴计划”，就从社区营造的维度推动社区社会组织能力建设。

（四）多线程改革下的社会组织

以上讨论超越了传统“治理转型”的模糊概念，在更为具体的层面讨论了基层治理场域中不同维度改革对社会组织发展的影响与制度着力点。这种多维制度视角构建了一幅社会组织发展的复杂图景，呈现出不同改革努力在同一时空情境中对社会组织产生的影响机制。当我们把研究聚焦点投射于这个层次的分析时，就会发现已有的“国家与社会”二元互动视角和抽象宽泛的制度分析框架在很大程度上遮蔽了现实生活中社会组织发展环境的多样性和松散整合特征。[26]

这种多维制度影响通常是由不同治理部门共同实施的，这些部门既包括基层政府的党群部门，也包括其他各类承担具体治理任务的职能部门，有时来自更高层级的政府职能部门也会因“购买服务”而介入社会组织发展中来。多方制度生产主体的介入使得社会组织发展面临着动态演变的条件与约束结构，由此引导其发展出不同的组织成长策略——这是理解转型中的社会组织复杂组织属性的重要理论切入点。

多线程改革既有共同的关注点——推动社会组织发展，但也有不同的考虑。一方面，在这种多维制度环境下，社会组织的多样性得以形成，这也意味着研究者单纯从某个视角出发来理解社会组织的组织特性都可能有失偏颇。另一方面，不同进程改革之间虽从宏观上看紧密匹配，[27]但在实际操作中却可能产生更为复杂微妙的后果。比如，考虑到在许多地区，基层公共服务供给的决策主要是体制内自上而下实现的，且相应考核也更依赖自上而下的评估，在此条件下承接服务项目的社会组织必然会更多关注“发包”部门的态度和偏好，当其基于资源汲取的需要不断强化这一组织发展战术时，其与基层社会之间的关系纽带也许就会有所弱化，这实际上会影响其他职能部门试图强化社会组织“社会性”的改革进程。再比如，在多部门共同投入资源但不同部门着力点不同的制度环境下，快速发展的社会组织通常都会形成灵活的发展策略，努力与多部门保持着良好关系，并经常性切换工作领域，这种经营化的组织战术会提升组织的“事本主义”灵活性，但其基于恒定目标而形成专业化能力的组织发展战略则可能会遭遇深层挑战，这回过头来又会影响购买服务政府部门试图培育专业化社会组织的改革努力。[28]

就此而言，理解治理转型场域中多维制度的复杂效应，对于更为全面深刻认识当代中国社会组织的发展特征具有重要理论与现实意义。这一研究进路也代表了中观制度分析在社会组织研究领域的新发展方向。