一 “社会建设”语境下的“社会细胞”

立足于当代中国社会组织发展的历史脉络可以发现，社会组织的快速成长首先与我国“社会建设”政策体系的形成与发展密切相关。随着“以民生为重点”社会建设政策体系的成型，社会组织的服务功能得到广泛重视，其作为社会自我组织和自我服务“细胞”的角色日益凸显。在“社会建设”政策体系下，社会组织发展的制度空间快速拓展，许多传统的发展制约因素不断弱化，[5]但这一政策也在一定程度上强化了社会组织公共服务供给者的制度形象，这一制度效应为社会组织的角色设定留下了重要的认知印记，[6]在社会组织发展的进程中产生了复杂的影响。

（一）“社会建设”的政策内涵

自党的十六届四中全会第一次把“构建社会主义和谐社会”作为加强党执政能力建设的重要目标以来，“社会建设”逐步开始成为政策部门与学界讨论最为热烈的话题之一。学者们从不同角度阐述了“社会建设”的丰富内涵，总体来看，他们的讨论均认为社会建设是一个由多领域构成的宏大系统，涉及合理配置社会资源与社会机会结构、促进社会公正、优化社会结构、调整社会利益关系、推动社会进步、发展社会事业、推进民生建设等多个领域。[7]作为国家宏观战略选择的“社会建设”，不仅指涉价值领域（如公平、正义），而且涉及制度建设的基本原则（如以人为本、科学发展等），甚至具体的政策安排（如党的十八大报告在“加强社会建设”部分提到“努力办好人民满意的教育”“推动实现更高质量的就业”“千方百计增加居民收入”等），其内涵的丰富性远远超过一般的具体社会政策，因而可以将其视为一种新型的政策范式（Policy Paradigm）。

“政策范式”在新近的比较政治学和政策分析研究中已逐渐成为一个核心概念。所谓“政策范式”，即“一套通过限定政策制定精英认为有用和值得考虑的备选方案来约束行动的认知背景”，它“不仅指明政策目标以及借以实现这些目标的政策工具类别，而且还指明它们需要解决之问题的性质”。[8]作为人们理解公共问题以及思考解决之道时所持的信念和基本价值，政策范式不仅支配着政策目标和政策工具的选择和设置，而且代表着政策行动的基本框架。换言之，政策范式直接影响着决策者看待世界的方式并规定他们的角色，这既包括实施政策的实践，也包括国家关于目的与手段之间关系的理解。[9]简言之，每种政策范式都被特定时期的社会意识形态所嵌入，并都以自己的方式界定了“什么是问题”、“如何解决问题”以及问题与政策工具之间的因果机制。如果将近年来频频在党和国家会议决议中出现的“社会建设”看作一种形成中的政策范式，那么研究者就有可能以一种历时性的视角将不同时期国家所提到的社会建设目标、原则和重点放置于一个相互衔接、互为因果的整体之中，进而避免“只见树木，不见森林”的片面理解。

在历史的长河中，每种政策范式的出现大多与特定的意识形态相呼应，[10]并都承担着独特的治理功能。“社会建设”这一政策范式的雏形出现于2004年党的十六届四中全会[11]上并非偶然，它暗含着一种新改革共识正在成为一种有效的国家意识形态，并对国家的政策制定构成深刻影响。具体言之，自20世纪90年代以来，中国加快了市场化的步伐。这一举措一方面推动了中国经济快速发展，[12]另一方面也引发了大量的社会矛盾和社会问题，突出表现为利益结构失衡，如贫富两极分化、城乡差距以及区域分化等方面。[13]其中，“泛市场化”政策思路对社会保障与福利领域改革的影响，[14]造成相当数量的民众无法享受改革发展带来的成果，成为利益相对受损的群体。在此背景下，自2003年末开始，大量关于改革走向的讨论在知识界和公共政策部门内部引发，虽然具体话题不一而足，但大多涉及对唯GDP主义的反思和对扩大改革受益面，调整社会利益结构的关注。[15]在这次讨论中，一种强调改变以往重经济而轻社会，让更多人从改革中获益的思路逐渐成为新改革共识的基础。“社会建设”这一新政策范式正是这种改革共识在国家经济社会发展战略中的地位日趋显著的表现。因此，“社会建设”政策范式的目标从其起点就比较明确，主要是试图塑造一种和谐的社会利益关系格局，并形成与社会主义市场经济相适应的多元利益配置格局。

每种政策范式从成型到成熟都不是一蹴而就的。从历史制度学派关于政策范式的相关研究中，[16]人们可以发现，成熟的政策范式大体上涵括了三个相互衔接的核心要素，即政策目标、政策工具和治理模式。其中，政策目标代表着对特定意识形态体系下被界定为问题的应对路径及基本价值、原则；政策工具则从技术角度提供了解决问题的具体方法；治理模式界定了参与治理的诸主体的角色及其关系结构。这三个要素相互配合并互为因果，使政策范式能够达成治理目标。历史地看，社会建设政策范式自提出以来至今，大体经历了三个重要的演进阶段。在不同阶段，社会建设围绕不同要素展开。

第一阶段大体从2004年至2006年，标志性事件是党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》第一次系统地概括了构建社会主义和谐社会的指导思想和基本原则，提出了到2020年构建社会主义和谐社会的目标和任务，即社会建设的政策目标。值得注意的是，该纲领性文件不仅指出了未来社会建设的若干主要领域，而且明确将政策目标的重点聚焦在利益关系调整之上，即形成了“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点”的社会建设政策思路。

第二阶段约从2007年至2010年，其标志是党的十七大报告单列一章来论述社会建设，将社会建设的重点进一步明确为“改善民生”，并提出教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理六大领域社会建设的具体政策目标。与政策目标明确相应的是，从这一阶段开始，国家逐步有针对性地设计出一系列支撑政策目标的政策工具，比如，从2007年中央和各级地方政府开始陆续推动建立全面农村低保制度，在全国进行城镇居民基本医疗保险制度试点工作，推动《就业促进法》《劳动合同法》立法工作，等等。

第三阶段自2011年开始，自此之后“社会建设”的政策工具得到了更精细化的设计，如《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》对“十二五”期间国家进一步围绕“改善民生，建立健全基本公共服务体系”进行政策工具的设计，在“提升基本公共服务水平”“实施就业优先战略”“合理调整收入分配关系”等具体领域提出了未来政策工具设置和改革的思路。另一方面，从这一时期开始，“社会建设”的政策目标开始与“创新社会治理”交互融合。[17]比如，2012年党的十八大报告就提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，同时，报告还指出“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。党的十八大以后，“社会建设”的核心、“民生建设”政策的目标更是常与“创新社会治理”相互交融，如党的十九大提出“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”。由于创新社会治理更强调党领导下的多元社会力量参与，因此从这一时期开始，“社会建设”的政策范式开始日益重视社会组织参与的新型治理模式。也正是从这一阶段开始，学术界和政策部门都日益把社会组织看作社会多元利益协调和提供民生保障、丰富公共产品供给的重要主体。

由上文分析可知，在形塑社会建设政策范式的第一和第二阶段，国家基本形成了前后相继的政策目标系统；在社会建设政策范式演进的第二和第三阶段，中央和地方政府开始针对政策目标提出相应的政策工具；从第三阶段开始，与政策目标、政策工具相匹配的治理模式建设问题变得日益重要。我们可以称社会治理模式为“社会体制”。所谓社会体制，就是“围绕公共产品配置而进行的一系列制度安排”。在利益与公共产品的来源高度多元化，公民权利意识日益觉醒的背景下，要实现公平正义的社会建设目标，凭借传统体制内的单一努力和较小政策网络的动员是难以产生长期效果的，而必须借助社会多元力量和公众的有效支持。因此，与这些要求相适应的社会体制“应该是围绕公共产品的公平正义分配而构建的不同利益主体之间的交往和协商制度”。[18]只有通过这一体制，社会建设所蕴含的政策目标和政策工具才有可能得到系统的支持和有效的自我强化。而社会组织则是这一多元协商制度中的重要构成元素。

总体来看，社会建设政策范式第三阶段所面临的新型社会体制建设问题远比第一和第二阶段的目标更为艰巨。新型社会体制的核心是“不同利益主体之间的交往和协商制度”，实质上就是要形塑多元利益协商机制。这种新型机制同传统“总体性支配模式”[19]最大的差别在于，后者是威权主义意义上的，国家握有支配所有公共资源的权力，社会成员对国家及其代理人高度依赖；而在前者中，利益的客体变为利益的主体，并且高度多样化，公共权力与不同利益主体之间的关系也被要求相对平等化，分配模式由国家及其代理人独自行使分配权向国家及其代理人同其他利益主体在协商中实现公平公正分配转变。这也意味着，国家在发挥过去积淀的制度在公共产品的生产和分配方面的优越性的同时，还必须激发公众以积极、有序的方式参与和组织公共生活。

（二）作为“社会细胞”的社会组织

在此情境下，社会组织作为多元社会的重要组成部分和“社会细胞”的功能自然也就得到了极大的关注。知识界和公共政策部门日益清晰地认识到，社会组织并非一个虚无缥缈的学术概念，它对于抵御市场经济背景下个体工具主义的快速扩张有着重要意义，因而是促成当代“社会团结”的重要机制；它也是现代公民精神培育的重要基础，是使个体得以超越狭隘的自我利益而关注公共生活的重要组织条件；它还是形塑现代国家与公民间良性相倚、互为监督新格局的重要组织条件。

历史地看，正是社会建设政策范式的不断深入推进，才使社会组织的积极社会功能得到了前所未有的关注。这一时期中国社会组织发育和发展的制度环境越来越宽松，尤其体现在两个方面：一是社会组织的登记和注册门槛被普遍放低。20世纪90年代后期以来，学界对中国社会组织的发展瓶颈有几个公认的判断，其中最主要的判断之一就是社会组织注册“门槛”过高。[20]但在“社会建设”政策范式成型的一段时间以来，各级地方政府开始以新的思路探索社会组织登记备案制度，如各地的民政系统以多种方式变通和改变《社会团体登记管理条例》，降低注册条件，广泛使用备案制度等。[21]二是在社会组织的资源供给方面，许多发达地区加大了对社会组织的资金支持力度。以上海为例，静安、浦东等区县在“十一五”“十二五”期间都制定了社会组织的相关扶持政策，在资金、场地、税收、人员、购买服务等方面给予倾斜，形成有利于社会组织发展的环境，浦东新区政府还专门出台《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》，扶持新区养老机构、培训机构、行业协会、社工机构等各类社会组织的发展。在这种相对宽松的制度环境下，中国社会组织在数量和规模上都有了很大的发展。

需要指出的是，由于社会建设政策范式在总体上更为强调“以民生为重点”，因此在实践层面，各级地方政府在推动社会建设时，更为关注各类以民生为切入点的公益型社会组织发展。以上海为例，2009年，上海专门出台了《中共上海市委、上海市人民政府关于进一步加强上海社会建设的若干意见》，该意见明确指出要重点发展公益类社会组织。随之，上海市民政局专门出台了系列扶持公益型社会组织发展的条例，各区县也制定了专门鼓励公益型社会组织发展的制度条文。实践层面的这种制度供给格局，使各类以提供公共产品为目标的社会组织开始踏上社会建设的历史舞台。