第五章 鼓励仿制药目录遴选方法学研究

一、遴选背景

根据《国务院办公厅关于改革完善仿制药供应保障及使用政策的意见》（以下简称《意见》）（国办发〔2018〕20号）“为推进健康中国建设、深化医改的工作部署，促进仿制药研发，提升仿制药质量疗效，提高药品供应保障能力，更好地满足临床用药及公共卫生安全需求，加快我国由制药大国向制药强国跨越。”

《意见》明确提出“制定鼓励仿制的药品目录”，目录遴选要求“以需求为导向，鼓励仿制临床必需、疗效确切、供应短缺的药品，鼓励仿制重大传染病防治和罕见病治疗所需药品、处置突发公共卫生事件所需药品、儿童使用药品以及专利到期前一年尚没有提出注册申请的药品。”

国家卫生健康委12部门联合发布了《关于印发加快落实仿制药供应保障及使用政策工作方案的通知》（国卫体改发〔2018〕53号），提出及时发布鼓励仿制的药品目录，明确根据临床用药需求，2019年6月底前，发布第一批鼓励仿制的药品目录，引导企业研发、注册和生产。2020年起，每年年底前发布鼓励仿制的药品目录。

基于以上遴选需求，根据国家卫生健康委办公厅发布的《鼓励仿制药品目录遴选工作方案》（征求意见稿），现针对该目录制定遴选工作指南及流程如下。

二、目的和目标

以需求为导向，以临床必需、疗效确切、供应短缺药物为重点，兼顾重大传染病、罕见病、突发公共卫生事件用药、儿童用药等特殊人群，以及专利到期前一年尚没有提出注册申请的药品。

借鉴国际有益经验和方法，制定鼓励仿制的药品目录遴选工作方案，形成目录遴选工作机制，制定评价规范和评估工作流程，并实现目录的定期发布和动态调整机制。

建立鼓励仿制药跨部门信息共享、协同创新机制，将目录内重点药品及相关技术研发与国家重点科技计划有机衔接。将目录中的“重大仿制药物”列为中央预算，作为增强制造业核心竞争力和技术改造专项重点支持方向。将临床药品供应、保障与使用监测等信息，与企业研发、注册、生产、鼓励上市、降低专利侵权风险等相关配套产业政策衔接。

三、遴选原则

（一）政府主导

国家卫生健康委员会、国家药品监督管理局等卫生健康相关行政部门，通过整合和利用现有信息资源，依托药品审评审批、临床服务提供部门和相关监管专业机构，汇集药品研发、审评、审批、供应、保障等信息，结合临床用药需求信息，分类收集形成证据库。由政府组织实施鼓励仿制药目录的主题遴选、证据综合、证据评审、转化应用及信息发布。

（二）需求导向

对人口健康影响广、用药需求大、临床必需、疗效确切、供应短缺的药品，重大传染病防治和罕见病治疗药品、处置突发公共卫生事件药品、儿童药品及专利到期前一年尚没有提出注册申请的药品，优先纳入鼓励仿制药品目录。

（三）科学规范

借鉴国内外药品目录遴选充分认可的标准流程和技术方法，组织制定科学规范的组织管理机制、遴选程序和方法、卫生技术评估标准化指南指标和流程、证据评审机制，保障目录遴选环节的系统性、协同性、科学性和严谨性。

（四）公正透明

建立标准化目录遴选工作方案，按照统一规范流程实施遴选，秉承多方利益相关者共同参与原则，规避潜在利益冲突，确保目录遴选标准、评估和评审过程和结果公正公平。

四、组织机构

为确保有关工作的顺利实施，需建立科学、明确的组织管理机制架构（图1-5-1）。

国家鼓励仿制药物工作协调委员会作为执行机构，负责重大决策，包括目录制定和目录定期调整工作（以下简称“工作协调委员会”）。由国家卫生健康委员会牵头，联合发展改革委、科技部、工业和信息化部、国资委、国家医保局、国家药监局等相关业务司局成立工作协调委员会。国家卫生健康委分管药政工作的负责同志为总牵头人，其他部门司局级同志参加工作组会议和协调事项。

秘书处设在国家卫生健康委药政司，承担具体日常工作。

国家卫生健康委药具管理中心（以下简称“药具中心”），评估国内研发机构和生产企业对临床急需药品的仿制药研发、生产能力。

国家药物和卫生技术综合评估中心（以下简称“评估中心”），汇总各方面药品的基础数据信息；综合评估医疗卫生机构临床需求；对重点药品开展临床综合评价，形成评价报告建议。

遴选专家咨询委员会包含鼓励仿制药目录遴选建议专家委员会、卫生技术评估专家委员会和评审专家委员会，由协调中心建立专家委员会管理制度并监督执行。遴选建议专家委员会根据指南、诊疗规范、临床路径、临床综合评价等确定病种的首选药物，综合考虑国内外药品生产、供应、质量等方面情况，提出建议纳入目录药品；卫生技术评估专家委员会负责评估全流程技术支持，对纳入遴选范围的药品进行技术评价，提出遴选建议；评审专家委员会主要职责是评审所获得的评估结果，对备选方案进行审核投票，形成目录初稿，向秘书处提交评审意见，支持决策。

鼓励仿制药物遴选专家库由国家卫生健康委负责组建，专业领域涉及医学、药学、药物生产流通、公共卫生等方向专家构成。单次评估项目所涉及上述两委员会委员，将由秘书处指导协调中心，依据专家遴选流程和具体评估项目需求按照“一事一议”原则从专家资源库中随机选取且互不重复。

五、遴选程序和方法

待选药品当是《中华人民共和国药典》中收载，国家卫生健康委、国家食品药品监督管理总局颁布药品标准的品种。本遴选办法只针对化学药品和生物制品，不适用于中成药遴选。

目录遴选程序的核心是一套证据收集、循证评价、外部评审的公开、透明的动态机制，整个遴选程序主要分为6个步骤，顺序展开：建立备选药物清单、形成目录初筛备选清单、形成目录初步推荐清单（开展技术评估）、形成目录初稿及送审稿、授权发布、目录动态管理（图1-5-2）。

目录遴选工作实施步骤：

（一）建立备选药物清单

基于卫生健康委发布的《鼓励仿制药品目录遴选工作方案》确定遴选范围，后通过工作协调委员会广泛征集各相关管理部门、医疗卫生部门、行业学（协）会等推荐药物，建立备选药物清单。具体遴选范围重点领域见表1-5-1，意见征集部门见表1-5-2。

（二）形成目录初筛备选清单

对备选药物清单上的备选药品根据初筛标准开展综合技术评估。具体职能分工见表1-5-3。

1.建立初筛专家组

根据具体遴选范围重点领域分类（表1-5-4），选择相关领域专家组成专家组。专家要求具备高级职称，对备选药品熟悉，具有学术权威性，排除有利益冲突者。

2.制定初筛标准

由初筛专家组讨论制定初筛标准，拟包括临床必需性、安全性、有效性、短缺性、生产可行性、经济性及主题适应性等7个维度不同指标进行赋值打分（具体参看表1-5-4备选药品综合评价指标体系）。

3.评分和排名

采用专家咨询问卷，由初筛专家组分领域根据初筛标准对推荐药品进行初步判断和评分。根据评分结果，排除存在问题的推荐药品，形成初筛备选清单。

（三）形成目录初步推荐清单

鼓励仿制药目录遴选建议专家委员会根据指南、诊疗规范、临床路径、临床综合评价结果等，综合考虑国内外药品生产、供应、质量等方面情况，参考药品综合评价指标体系维度，选出目录初步推荐清单。对于无争议药品，可直接纳入目录。

对重要主题、影响面大或有争议的候选药品，由卫生技术评估专家委员会提交报告和建议。结合遴选范围重点领域和评估工作量，按照轻慢缓急的原则，有计划、分批次地开展多维度卫生技术评估工作。根据综合评估中心标准化评估指南，鼓励支持具备条件的医疗机构、高等院校、行协学会、科研机构等第三方评估机构接受评估项目委托。

（四）形成目录初稿和送审稿

证据评审是将综合评价结果进行多维统一的过程，根据药品综合评价指标体系维度（表1-5-4），对目录初步推荐清单内药品的综合价值进行判断。

由评审专家委员会结合卫生技术评估专家委员会的报告和建议，对目录初步推荐清单上的药品进行评审，提出推荐意见，形成目录初稿。目录初稿经相关医药行业学（协）会技术咨询和信息沟通，由评审专家委员会进行调整完善，并起草制定说明，形成送审稿。

评审机制 评审机制包括评审主体、评审流程、评审结果与推荐意见。

（1）评审主体：

由评审专家委员会负责证据评审。专家委员会组以定期专题会议的形式，遵循特定评审程序，对目录初步推荐清单上的药品及其综合评价结果进行评审。评审专家需要事先签订保密协议，保证不将保密信息及未对外公布的评价结果以任何形式对外公布，且不能将所得信息用于除提供咨询外的其他用途。

（2）评审流程：

通过评审专家专题会议，在综合各类证据结果基础上提出最终评审意见（图1-5-3）。

具体流程包括：

1）秘书处负责进行评审会前准备活动，包括通知评审专家，拟定评审日期，及准备评审所需材料等。

2）秘书处委托评估中心对专家委员进行评审前培训。

3）评审专家委员会召开专题评审会，必要时将邀请医患代表及企业代表等列席参与会议并提供咨询。

4）评审专家委员会形成评审意见，即形成鼓励仿制药品目录初稿，并将目录初稿报送秘书处。

5）目录初稿经主要相关医药行业学（协）会技术咨询和信息沟通，由评审专家委员会对目录初稿进行调整完善，并起草制定说明。征求各相关部门意见，修改完善后形成目录送审稿和制定说明。

（3）推荐意见

1）推荐进入鼓励仿制药物目录：

对某些重点品种，可优先推荐将关键共性技术研究列入国家相关科技计划、给予注册申请优先审评审批政策、推荐纳入优先采购目录、推荐给予税收政策优惠，以及定价和支付等配套政策；

2）证据不足保留推荐：

适用于证据不足，需要重新补充相关材料，进行证据再搜集和再次补充提交，重新开展卫生技术评估程序。

3）不推荐：

不推荐品种3～5年内不再进入遴选程序，不重新纳入卫生技术评估程序。

（五）授权发布

目录送审稿和制定说明提请跨部门会议审议，审议通过后报请国务院医改领导小组审定，授权国家卫生健康委联合工业和信息化部、国家药监局发布。

（六）目录动态管理

定期组织目录的遴选和对目录内现有的药品进行评估，根据进入和退出机制对目录进行动态管理。

六、鼓励仿制药目录遴选结果实施和跟踪监测

鼓励仿制药品目录发布前后，建立跨部门信息共享、沟通会商和协同创新机制。国家药监局负责优化审评审批流程，按规定对纳入鼓励仿制药品目录的仿制药予以优先审评审批。科技部牵头，及时将目录内重点化学药品、生物制品共性关键技术研究列入国家相关科技计划。国家发展改革委牵头，将目录中的“重大仿制药物”列为中央预算内增强制造业核心竞争力和技术改造专项重点支持方向。国家卫生健康委牵头，制订药品临床综合评价年度计划，共建共享共用临床药品供应、保障与使用监测等信息，推进鼓励仿制药品研发、注册、生产、流通、使用等配套药物政策协调衔接。

国家卫生健康委指导药具中心建立鼓励仿制药品目录遴选结果实施监测制度，定期向国务院报告工作进展，向相关部门和机构提供综合信息和业务咨询。

（赵　琨　刘跃华　邱英鹏　刘　昭　张　帆　申丽君）