第二节　国际社会应对人口老龄化战略行动及共识

受传统文化价值、经济等因素的影响，在相当长的一段时间里，大众和学界对于老龄化的认知是消极的，老龄人口被视为社会的负担。然而随着社会的发展，人们对于老龄化的态度逐步从消极向积极转变。

国际社会很早就认识到老龄化是全球的必然趋势，联合国在积极老龄化方面的探索最早可以追溯到1948年通过的《世界人权宣言》，宣言在权利平等的基础上建立了各项基本人权，并于20世纪80年代采取了应对老龄化的战略行动。

一、国际社会应对人口老龄化主要理论基础

（一）成功老龄化

“成功老龄化”（successful ageing）概念的提出促使人们重新思考老龄化的含义。20世纪50年代，美国学者Havighurs指出，在退休之后，老年人可以实现灵活的社会角色转换，延续中年时的良好状态，老龄化可以是“成功的”。1987年，Rowe和Kahn在《科学》杂志上发表了《人的老龄化：普通与成功》一文，认为与普通老龄化的人群相比，有一部分老年人在身体功能等方面衰退得更少，在老龄化方面表现得更成功。自此之后，成功老龄化逐渐被广泛使用。1998年，Rowe和Kahn又将成功老龄化的内涵拓展为三个方面，即没有疾病和残疾、身心功能正常和能够积极参与社会生活。学者们认为，老年人个体生理功能的衰退差异性较大，应探索老年人保持健康状态的方式和方法，老龄化整体水平向“成功”的趋近是摆脱老龄化困境的有效出路。这一阶段，大部分研究主要围绕身体健康进行，对于老年人的心理状况和社会参与关注较少。

（二）健康老龄化

1987年，世界卫生大会首次提出“健康老龄化”（healthy ageing）的概念。2015年WHO将“健康老龄化”重新定义为：发展和维护老年健康生活所需的功能发挥过程，包括内在能力（intrinsic capacity）和功能发挥（functional ability）两个维度。其中，内在能力指个体以基因遗传为基础、受个体特征影响的生理与心理健康功能的整合；功能发挥则是老年人内在能力与环境（包括家庭、居住、人际关系等微观环境，也包括社会观念、公共政策等宏观环境）的互动以实现个体价值的过程。在生命历程中，内在能力和功能发挥都会因个体在不同时点的选择、环境的干预措施而发生变化，并最终影响每个个体的健康老龄化轨迹。

从健康的定义出发进行分析，主要包括三方面内容：①老年人个体健康，指老年人生理、心理健康，社会适应能力良好；②老年人口群体的整体健康，指健康预期寿命的延长与社会发展整体相协调；③人文环境健康，指人口老龄化社会的社会氛围良好，发展持续、有序、符合规律。

（三）积极老龄化

20世纪90年代以来，受后现代思潮与心理学中积极心理学运动影响，老年学界提出“积极老龄化”（active ageing）的概念，被认为是“健康老龄化”的升级版，其基本含义是“提高老年人的生活质量，创造健康、参与、保障（安全）的最佳机遇”。其中①健康：指提高老年人生活质量，减少其因衰老带来的疾病，使其慢性疾病得到治疗和康复，以延长老年人社会参与时间；②参与：指老年人根据自己的能力、需要和喜好，参与社会经济、文化和精神活动；老年人通过各种方式参与到家庭、社区和社会发展中去，利用自己积累的知识、技能和经验继续为家庭、社区和社会做出贡献；③保障：指老年人在不能照顾自己的情况下，通过各种途径如家庭和社区的支持，得到适宜的照料。

二、国际社会应对人口老龄化主要战略行动

为应对人口老龄化给经济社会发展带来的挑战，世界各国在发挥家庭的基础性作用和鼓励生育、完善社会化养老服务体系、建立老年健康服务体系、促进老年人再就业与社会参与、鼓励移民等方面采取了一系列政策。

（一）发挥家庭的基础性作用和鼓励生育

日本在过去40多年中持续通过经济补偿、服务配套等方式减轻家庭育儿负担。法国是目前世界上鼓励生育政策较为完善的国家，政府每年用于推动生育率的家庭福利政策资金占国民生产总值的2.7%左右。美国国会于1993年通过了《家庭和医疗休假法》，明确提出任何员工可以因产假、照顾产假、照顾家庭生病成员等原因向雇主请长达3个月的“家庭照料假期”（family care leave），而雇主必须保留员工的职位。2000年，美国把“全国家庭照顾者支持项目”写进《美国老年法》，以保障各州的养老机构与社区服务提供商共同开发为家庭照料者提供支持的各项服务。新加坡政府从1998年开始主办每两年一次的“亲家庭企业奖（family friendly employer award）”，鼓励企业提供弹性上班工时、提供在家远距离工作机会等。

（二）完善社会化养老服务体系

1.构建基本养老保障制度

保护老年人合法权益。美国早在1935年便通过了以养老保险为主体的《社会保障法案》，1961年颁布了《美国老年人法》和《禁止歧视老年人就业法》，进一步保障了老年人的合法权益。从20世纪60年代开始，日本、韩国等亚洲发达国家也纷纷将老年人保障工作纳入国家经济发展规划，日本的《老年人福利法》《老年人保健法》《长寿社会对策大纲》《促进老人健康与福利服务十年战略规划》，韩国的《国民养老保险法》等法律、政策相继颁布。中国也制定并实施了《老年人权益保障法》等。

2.建立长期照护保险制度

当前，国际上长期照护保险大致可以分为两类，商业型模式（如美国）和社会保险型模式（如日本、德国、韩国）。商业型模式中，市场可作为服务提供方，而政府则扮演监督者的角色；社会保险型模式中则采取社会保险的形式强制参保，通过对有需求老年人进行系统评估后，由专门的管理机构负责服务监管和执行。

3.积极发展老年事业和老年产业

各国普遍注重发挥市场在资源配置中的作用，引导社会力量参与发展老年相关产业。日本政府设立9月15日为敬老日，促使国民关心老年人，关注老龄问题。日本企业界对老年事业的发展予以极大支持，资助举办与老年人、老龄化相关的学术会议。日本企业在开展适老化的环境改造，应用互联网和大数据等智慧技术，在推动宜居环境、宜居城市、智慧城市的建设上取得了良好的效果。中国提出社会参与、全民行动，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展，并做出了全面放开养老服务市场、大力发展养老服务业的一系列安排。

（三）建立老年健康服务体系

老年医疗保障制度是老年社会保障的重要组成部分，为老年人接受健康医疗服务提供经济支持。政府在医疗保障制度的建设中发挥主导作用，加拿大和澳大利亚为典型的国家医疗保险形式，老年人所享受的医疗服务均全额免费；美国的老年医疗保障体系包括医疗保险、医疗补助保险和补充医疗保险三大类，政府与社会共同合作为老年人提供医疗服务；新加坡模式中，老年人的医疗费用由政府和个人共同承担，老年人还有专门的保障保险，为严重残疾的老年人提供保障。日本医疗保险体系包括高龄老人医疗保险、退休人员医疗保险和老年护理保险三个部分，除政府和个人外，雇主也承担部分医疗费用，而在医疗服务的提供上则更为多样化，层次更为丰富，尤其注重培育社会机构，鼓励市场参与。欧美日韩等发达国家均建有专门的老年人健康护理制度，并且强调社区和家庭在老年医疗保障中的作用，澳大利亚还建立了院护理、社区护理和家庭护理相互补充的完善的护理服务体系。

（四）支持老年人再就业与社会参与

各国普遍通过再教育等形式帮助老年人群开发潜能、树立积极的社会参与心态，为老年人的社会参与提供适宜环境。欧盟近年来积极促进和激励企业实施年龄管理策略等公共政策促进老年劳动力持续就业和提高就业质量，并初见成效。包括：改革养老金和退休政策、采取促进和激励企业实施年龄管理策略的公共政策、改善健康和工作条件，建立终身学习、在职教育和培训机制政策，提高老年劳动力的就业能力等。老年人力资源的开发将带来极大的老年人口红利，老年人资产的代际转移也能够进一步促进产业升级，刺激消费、扩大内需。

此外，通过移民解决劳动力短缺和人口可持续发展成为西方国家应对人口老龄化的方式之一。但这一措施在缓解劳动力短缺，增加社会活力的同时，新移民融入、文化包容、宗教信仰等导致的社会冲突也日益凸显，带来了一系列的社会治理问题。

从美国、欧洲一些西方国家的民主制度来看，老年人群体成为各政党在选举中争取选票的重要方面，老年人群体的政治参与和对社会公共政策的影响日益明显，其要求提高养老保障水平和质量的福利化诉求对公共财政的可持续能力提出挑战。在经济增长低迷的大背景下，北欧、日本、韩国等国家的长期护理保险制度面临日益增加的支付压力。

总之，人口老龄化对经济发展、社会稳定、民族争端乃至是人类的延续都将产生深刻的影响，积极应对人口老龄化已经成为全人类躲不开、绕不过的共同命题。

三、国际社会应对人口老龄化战略基本共识

自从1982年第一次世界老龄大会以来，围绕如何从全球范围内共同应对人口老龄化和老龄社会挑战，联合国出台了《老龄问题维也纳国际行动计划》（1982年）、《联合国老年人原则》（1991年）、《联合国千年宣言》（2000年）、《老龄问题马德里国际行动计划》（2002年）、《积极老龄化战略》（2002年）等一系列重要文件，相关国际组织和国家也发表了《防止老龄化危机》（世界银行，1994年）、《维持老龄社会的繁荣》（经济合作与发展组织，1998年）、《应对全球老龄化挑战》（美国战略与国际研究中心，2002年）等一系列重要报告，系统阐述了国际社会应对老龄化的十条基本共识，主要内容包括：

（1） 人口老龄化是人类社会的基本规律，是社会文明进步的重要标志。人口老龄化对全世界各种社会的结构、功能和进一步发展必然会产生广泛的影响，这种影响是普遍的、深刻的和持久的。

（2） 老龄问题是一个重要的全球性问题，需要在国际、区域和国家三个层次上，在经济、社会、文化发展以及国际战略和计划等多个方面，拟定和实施各种政策，才能够减轻人口老龄化对全球发展造成的不利影响。

（3） 人口老龄化现象将要求大多数国家在经济和社会方面做出广泛而深入的调整，应对人口老龄化挑战的关键是要有前瞻意识，尽早制定政策，采取行动，逐步实施改革，使社会经济建设更好地适应人口老龄化发展的要求。

（4） 关于应对人口老龄化的政策，应从全生命周期以及全社会的角度来审查，将应对人口老龄化挑战的改革纳入国家社会和经济发展战略，并获得全民广泛支持；制定国际战略，利用年轻国家老龄化程度不高、经济增长迅速的优势，合理分散老龄化风险。

（5） 21世纪的努力方向为积极应对人口老龄化带来的机遇和挑战，所有行动的最终目标是：建立“不分年龄，人人共享”的社会，最大限度地使人们获得终生健康、保障和参与，全程、全方位提高生活质量。

上述基本共识是联合国以及相关国际组织研究探索应对老龄社会挑战的智慧结晶，也为中国应对老龄社会挑战提供了重要的参考。

（景丽伟　黄石松；曾平　刘晓红　审阅）