第4章 认真贯彻实施《中华人民共和国农业法》[4]

（一九九三年九月二十二日）

1993年7月，八届全国人大常委会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）。这是全国人民特别是9亿农民企盼已久的一部大法。这一法律的制定和实施，将对保障农业在国民经济中的基础地位，发展农村社会主义市场经济，维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益，促进农业的持续、稳定、协调发展，实现农业现代化，起到重要的作用。广大干部和群众要认真学习、领会《农业法》的精神实质，坚决地、不折不扣地贯彻执行。

农业是国民经济的基础。我国是一个人口多耕地少的大国，11亿人口，9亿在农村，这一基本国情决定了农业在我国国民经济中的重要地位。农业问题始终是一个头等重要的战略问题。正如党中央反复强调的，没有农业的牢固基础，就不可能有我们国家的自立；没有农业的积累和支持，就不可能有我国工业的发展；没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。总之，农业问题、农村问题、农民问题，一直是我国革命和建设的根本问题，是关系我国社会主义现代化建设事业能否顺利进行和取得成功的关键问题。小平同志告诫我们，90年代经济如果出问题，很可能出在农业上；如果农业出了问题，多少年缓不过来，整个经济和社会发展的全局就要受到严重影响。这是经验之谈，语重心长，我们必须牢记。

建国之后，我国农业和农村经济经历了发展、挫折、再发展的过程。党的十一届三中全会以来，农村率先改革，普遍实行了家庭联产承包为主的责任制，给农村经济的发展注入了新的活力。改革极大地解放和发展了农业生产力，使农村经济全面繁荣，农民得到了实惠，并有力地促进了其他领域改革和现代化建设的发展。我国农业所取得的成就，引起世人瞩目。但是，也必须看到，农业发展中依然存在着许多问题。由于自然、经济、社会诸多方面因素的制约，我国农业的基础地位还很脆弱，农业的经济效益较低，农民的自我保护能力较弱，农业发展的后劲不足。特别是近几年来，虽经中央三令五申，“白条”、“绿条”的问题仍然没有得到完全解决，各种名目的收费、罚款严重，挤农、坑农、害农的现象比比皆是，加之工农业产品“剪刀差”越拉越大，严重挫伤了农民积极性。解决这些问题，需要做多方面的工作，其中加强农业立法是一个非常重要的方面。法律具有强制性、稳定性和权威性的特点。现代农业的发展必须要有法律规范、引导、保障和约束。只有依法兴农、依法建农、依法护农，才是农业兴旺发达的长久、根本之计。国外许多国家的经验都表明，制定比较完善的农业方面的法律，是指导和调整农业发展的重要手段，而且确实起了重要作用。我国农村改革正在深化，农业的商品化、现代化程度不断提高，农业内部各方面的关系、农业与其他部门的联系越来越密切，越来越复杂，单纯依靠政策往往难以协调、处理好各方面的权利和利益关系，必须依靠法律才能管理好错综复杂的农业经济活动。

《农业法》正是根据我国农村深化改革和加快发展农业的需要制定的。它总结了建国以来特别是近10多年的经验，把实践证明切实有效的政策和措施用法律形式确定下来；并按照发展社会主义市场经济的要求，借鉴国外有益的经验，对农业生产的经营体制、农产品流通、农业投入、农业科技和农业教育、农业资源与农业环境保护，以及国家对农业生产的宏观调控等，作出了一系列明确的法律规范。《农业法》的内容丰富，应当全面领会和贯彻实施。根据当前的实际，特别要注意抓住以下规定的基本精神。

切实保障农业的基础地位。《农业法》明确规定：“国家坚持以农业为基础发展国民经济的方针。”（第2条第1款）这是建国以后第一次以法律形式确立农业的基础地位。在当今实行改革开放，第二、三产业迅速发展的情况下，把以农业为基础的重大方针写进法律，使之成为各条战线、各个部门和所有公民共同遵守的法律规范，贯彻于社会主义现代化建设的全过程，意义重大而深远。这就是说，所有的国家机关，无论是主管农业和农村工作的部门还是其他部门，在任何时候、任何情况下，都必须坚持不懈地保障农业的基础地位，决不能有丝毫的动摇。过去，对农业的基础地位，往往是说起来重要，做起来次要；歉收了强调农业，丰收了忽视农业，致使未能从根本上解决农业发展不稳定的问题。法律中明确规定农业的基础地位，就为农业的稳定发展提供了法律保障。《农业法》还规定：“国家采取措施，保障农业的稳定发展”（第2条第2款）；“各级人民政府必须把农业工作放在重要地位，统一负责、组织各有关部门和全社会支持农业，做好发展农业和为发展农业服务的各项工作”（第10条第1款）。这是对各级国家机关提出的要求，也是它们特别是行政机关应承担的责任和义务，必须实实在在地落实。

加快建立农村社会主义市场经济新体制。党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的目标，农业生产力的发展面临着一个新的机遇。如何加快发展农村社会主义市场经济？《农业法》按照社会主义市场经济的要求，对农业生产、农产品流通等作出了一系列规定。如：“国家引导农业生产经营组织和农业劳动者按照市场的需求，调整农业生产结构，保持粮棉生产稳定增长，全面发展种植业、林业、畜牧业和渔业，发展高产、优质、高效益的农业”（第22条）；“农产品的购销逐步实行市场调节，国家对关系国计民生的重要农产品的购销活动实行必要的宏观调控”（第35条第1款）；“国家鼓励和引导农民从事多种形式的农产品流通活动。农业生产经营组织和农业劳动者，可以按照国家有关规定从事农业产品收购、加工、批发、贩运和零售活动”（第37条第2款）。可以说，发展农村社会主义市场经济是贯穿整个《农业法》的一条红线，是该法的一个重要特点。实施《农业法》，就要结合本地的实际，正确引导农业生产经营组织和农业劳动者进入市场、适应市场、开拓市场。坚持以市场为导向，充分利用农村的人力、土地和各种资源，形成大农业、大流通、大市场的新格局。同时，建立适应农村社会主义市场经济要求的宏观调控体系，包括对重要农产品实行保护价收购制度，建立、健全仓储运输体系等。我们要在《农业法》的指引下，积极探索建立农村社会主义市场经济的新路子，加快发展农村社会主义市场经济。

完善农业生产经营体制。1993年3月，八届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，增加了“家庭联产承包为主的责任制”的内容，这就把家庭联产承包为主的责任制这一农业集体经济组织的基本制度用根本大法的形式肯定下来。《农业法》进一步规定：“国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，发展社会化服务体系，壮大集体经济实力，引导农民走共同富裕的道路。”（第6条）并且对农业生产经营体制作出了一系列的具体规定。它既肯定了农村改革的成果，又为农村深化改革提供了法律依据和保障。当前和今后相当长的时期，我们就是要稳定和完善以家庭联产承包为核心的农业经营体制，充分调动农民的积极性，加快发展农业生产力。

保证农业投入的稳定增长。《农业法》明确规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”（第42条第1款）并规定了“国家采取措施，促进农业扩大利用外资”，“国家运用税收、价格、信贷等手段，鼓励和引导农业生产经营组织和农业劳动者增加农业投入”等。这就是说，要逐步建立和健全国家、集体和农民个人相结合的投资体系，以及采取利用外资等方式，增加对农业的投入。这样规定符合我国的实际，有利于解决农业投入不足、缺乏后劲的问题。过去，由于农业投资周期长、风险大、比较效益低等原因，人们往往不愿意向农业投入，严重影响了农业的发展。历史的教训应当吸取。必须坚决贯彻落实《农业法》的规定，采取有效措施，保证对农业投入的稳定增长。县级以上各级人民政府都应按照国家有关规定，设立农业发展、育林、水利建设等农业专项基金，加强对国家农业资金使用的管理，引导农业集体经济组织合理使用集体资金。不允许任何单位将各级人民政府拨付用于农业的资金挪用于非农业开支。

切实解决农民负担过重的问题。保护农民的合法权益，是制定《农业法》的一个重要指导思想。鉴于近些年来，乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派等现象愈演愈烈，已经引起了农民强烈不满，全国人大常委会审议《农业法》草案时，许多委员提出应在法律中作出硬性规定，严格禁止侵犯农民利益的行为发生。《农业法》第18条、第19条就此作出了明确的规定，对收费、罚款严格限制在必须依据法律、法规或者省级人民政府制定的规章的规定范围之内。否则，农民和农业生产经营组织有权拒绝。他们还有权拒绝任何方式的摊派和强制集资。针对收购农产品打白条的问题，《农业法》中还规定“农产品的收购单位必须在收购时向出售农产品的农业生产经营组织或农民付清价款”，“不得压级压价，不得在支付的价款中扣缴任何费用”，并且规定了违反上述规定，侵犯农民合法权益，造成损失、损害的，依法承担民事赔偿责任，追究刑事责任，以及给予行政处分等。这些规定为农民保护自身的合法权益提供了有力的法律武器。今后，哪个部门或单位再向农民伸手，损害农民的经济利益，就是一种犯法行为，必然要受到法律惩罚。

逐步缩小工农业产品“剪刀差”。改革开放以来，多次提高农产品的价格，农民得到了实惠，工农业产品“剪刀差”的问题有所缓和。但是近几年来，农用生产资料价格上涨过猛，工农业产品“剪刀差”又呈扩大趋势，影响了农民的农业生产积极性。针对这一状况，《农业法》中对农业生产资料和农产品的合理比价问题作出了如下规定：“国家采取宏观调控措施，使化肥、农药、农用薄膜、农业机械和农用柴油等主要生产资料和农产品之间保持合理的比价。”（第33条）这样规定是非常必要的。国内外的历史经验都证明，国民经济的发展过程必然是工业和农业同时发展的过程，二者之间互相依赖，相辅相成。损害了农业，工业自身的发展也难以持久，更谈不上经济的现代化。因此，必须逐步缩小工农业产品的“剪刀差”，保持农业和工业的协调发展。当然，从根本上解决这个问题，还要靠改革的深化和农业劳动生产率的大幅度提高。当前，对农业生产所需的生产资料价格，应采取措施，抑制上涨过大，尽量保持它同农产品的合理比例。还要提高农用生产资料的质量，严厉打击假冒伪劣产品，坚决制裁坑农、害农的行为。

《农业法》的制定，标志着我国农业立法取得了新的进展。有了法律就要坚决贯彻执行。为此，要大力做好法律的宣传教育工作，使广大干部和群众特别是农民掌握《农业法》，认真贯彻实施《农业法》。在《农业法》颁布实施之际，编写一些有关书籍，系统地阐释该法的精神实质，是一件有意义的事情。希望有更多的同志来做这样的工作，通过大家的共同努力，为加快发展我国农村社会主义市场经济创造一个良好的法治环境。