第1章 民办学校及其类型

第一节 民办学校法人概说

本书系2013年度教育部人文社会科学研究规划青年基金项目

“分类管理框架下民办高校多元产权制度的设计与安排

——基于引导社会力量兴学的制度思考”的研究成果

项目批准号：13YJC880108

“清楚地定义每一个概念是进行社会科学研究的首要条件。概念不清楚就无法把研究的现象与其他现象区别开来。”[1]民办学校作为我国的一个“独创性”概念，对其的界定与解释可谓众说纷纭、见仁见智，有必要对其作进一步厘清。

一、民办学校的界定

（一）国内外对“民办学校”、“私立学校”等相关概念界定

民办学校或民办高等学校是我国的一个独特性称谓，但我国的私学传统却源远流长，距今有2500余年的时间。在中国古代，“民办教育”被称为“私学”。它通常包含三种含义：一是指私家学派；二是指私人聚徒讲学；三是指私人创办和主持的学校。[2]西方学者通常把中国的民办学校翻译为“people-run schools”，其中“run”意指举办而非管理之义，这反映出西方学者主要从举办主体而非管理主体或经费来源角度来定义民办学校。究其原因，西方学者认为：“决定一个机构性质的不是它由什么人进行管理，而在于它是由何人建立（即开办）的，现代组织的所有权和管理权经常是分开的。”[3]这也与国际上绝大多数国家对私立学校的规定和解释相契合。尽管各国对私立教育的含义不尽相同，但通常他们均把由非政府举办的、面向社会的教育机构纳入到私立学校或私立教育的领域。如美国一般将州、县等地方政府举办的学校称为“私立学校”。日本的学校根据举办主体的不同而划分为三类，一类是由日本政府设立的“国立学校”；一类是由县、郡（相当于我国的省）地方政府设立的“公立学校”；一类是由学校法人设立的“私立学校”。[4]

国内关于“民办学校”和“民办教育”的称谓有多种，主要表述为“私立学校”、“民办学校”、“社会力量办学”三种。学界围绕民办教育的概念和范围也存在诸多争议，主要集中在“私立学校”和“民办学校”的区别上。[5]

一种观点认为，民办学校就是私立学校。这里的“民办”包含两方面含义：一是明确学校设置主体的非国有性和官办性；二是表明学校设置主体亦是学校经营管理的主体。所谓“民办”其实质就是“私立”，应将“民办学校”改为“私立学校”，这既可以与国际接轨，又可以体现中国历史上的私学传统，还便于立法。持此种观点的学者还指出，私立学校与一国的社会制度并没有必然联系，均是一个国家发展教育的手段，社会主义国家同样存在私立学校。

一种观点认为，民办学校与私立学校不同，私立学校只是民办学校之一种。我国的经济制度决定了公有制实现形式的多样化。从举办主体来讲，特别是将国有企事业单位或组织举办的教育机构称为“公办学校”似有不妥，称为“私立学校”也不确切。因为“私立学校”仅是“民办学校”的一种类型，使用“民办学校”一词既是约定俗成，又能符合公众心态。

一种观点承认“民办学校”，并着重在语言学意义上对“民办学校”进行了分析。该观点认为“官”与“民”是对举概念，“公”与“私”是对举概念。对举概念的错位，导致产生“民办学校”与“私立学校”的概念混同。“办”有“经办”、“举办”的意思。但简单讲“办”，易带来学校经营管理权与所有权混乱。因此，采用“办”与“立”相组合的方式对民办学校分类。其中“立”强调办学主体，即学校产权的所有者；“办”强调学校经营管理权的归属。[6]

另外一种观点坚决反对使用“民办学校”这一概念，而代之以“私立学校”的概念。其认为，“民办学校”是一个内涵混乱的概念，既包括公立学校，也包括私立学校。它不是一个国际通用的概念，以“民办学校”为分类标准，难以认识学校的各项权利，甚至“这正是目前‘民办教育’的发展陷入严重困境的根本原因。决定一个机构性质的是所有权而非管理权或管理方式”。那种认为由政府或公立机构用国有资产开办的学校，因为交给另外一些人，采用另外的管理方式，就改变其属性的看法是不合理的。[7]因而，私立学校就是私人投资开办的机构，它反映办学者某种特别的理念，学生或者学生父母可以自愿选择这样的学校。它也可以针对特定类型的人群，专门招收某一类学生。公立学校是广大选民通过民主方式控制的，其中学生与其父母属于选民中的一部分。[8]

笔者认为，上述观点均有合理之处，但诚如学者所言，“给概念下定义是非常困难的事情，因为认识水平、看问题的角度、研究方法以及事物发展的实际等的不同，也就可能存在着多种定义”[9]。“民办学校”的定义和类型化既要尊重我国教育的具体实际以及既有的法律规定，又要具有国际视野和开放意识，适当吸收借鉴国外私立学校的相关制度规定。

（二）考察我国政府对民办教育或民办学校的相关法律规定

在国家的相关法律条文中，经常使用的是“社会力量办学”以及“民办学校”、“民办高校”等表述，相反，难觅“私立学校”的提法。1987年在《关于社会力量办学的若干暂行规定》中首次出现了“社会力量办学”的表述。1997年国务院颁布了《社会力量办学条例》（以下简称《条例》）。《条例》指出社会力量办学即指“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公众个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构”。此后，《国家教育委员会关于实施〈社会力量办学条例〉若干问题的意见》中进一步确认了“社会力量办学”的适用范围。根据上述规定，“社会力量办学”的概念主要以经费来源（出资渠道）作为划分“社会力量办学”和公办学校的根本性标准，而没有特别强调经办主体（举办主体）这一标准。

相对于“社会力量办学”的表述，“民办学校”首先出现在1993年《民办高等学校设置暂行规定》（以下简称《规定》）中。《规定》第2条指出：“本规定所称民办高等学校，系指除国家机关和国有企业事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构。”此后，2002年颁布的《民办教育促进法》[10]第2条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”换言之，“民办学校”就是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。

“民办学校”在概念界定上采取了“举办主体”和“经费来源”的双重标准。强调“民办学校”的举办主体属于国家机构以外的社会组织或者个人，而经费主要来源渠道是国家财政性经费之外的资金。

（三）考察国外对私立学校概念的规定

与我国采用“社会力量办学”和“民办学校”等概念表述不同，国外绝大多数国家采用了“私立学校”的称谓。诚如前文所述，国际上多数国家采用举办主体而非经费来源的标准来定义私立学校，即政府和政府组织开办的学校属于公立学校，私人和私人组织开办的学校属于私立学校。[11]究其原因，仅用经费来源已不能准确地判断学校的“公”“私”属性。

自20世纪70年代以来，世界各国高等院校的财政分类问题变得日益复杂。第一，公立学校，特别是公立高校的经费来源日益多元化。根据高等教育成本负担理论，高等教育的成本应该由政府、纳税人、家长、学生、个人或机构捐助等各部分组成。[12]近年来，包括我国高校在内，政府在教育经费的投入上越来越少，反之来自家长（学生）、社会资助方面的经费逐年增加，很多公立大学也从科研和经营等其他渠道获得非公共收入。第二，一些私立学校以教育具有公益性为由，要求政府给予财政补贴或者税收上的优惠，政府则以“购买教育服务”为据，为私立学校提供了各种公共财政支持和资助。比如，日本在第二次世界大战以后，通过制定《私立学校法》、《日本私学振兴助成法》和《日本私学振兴财团法》（简称私学“三法”）等法律制度和措施，为私立学校提供资助和支持，促进了日本私学的健康发展。学校特别是高校已成为一个“超复杂”（super complexity）的世界，[13]许多大学的性质已不能简单作“公”“私”之分。大学的“公”“私”属性是相对的和动态的概念。诚如部分学者所说，应从设立者、所有者、资助者、治理者等四个维度探讨大学的“公”“私”属性；而且在判断大学的“公”“私”属性时，应该有选择地使用维度以判断其是“公”还是“私”。[14]

通过对上述有关国内“社会力量办学”、“民办学校”以及国外“私立学校”概念的解读，笔者认为，在承认学校特别是高等学校经费来源日益多样化的同时，也不能据此否认对学校进行“公”“私”划分的合理性。毕竟，“公立学校”或“私立学校”的划分不仅已成为各国对学校界定和分类的惯例，更重要的是该划分将直接关涉到学校的法律性质和地位、产权、治理结构等问题，意义重大。

对“民办学校”的称谓我们不能完全取消，亦不能由“私立学校”取代。界定“民办学校”范畴的关键性标准应为两个：一个是举办主体标准；一个是经费来源标准。[15]即举办主体为非国家机构或政府性质的组织和个人，在经费来源上主要是利用民间资金即非国家财政性教育经费。广义的民办学校主要强调举办主体具有非政府性，而对经费来源并不过问。我国对民办学校的规定在形式上属于狭义范畴，但实质上也包括独立学院（国有企业投资办学型）、公办高校转制型等实质意义上的“公立学校”。

二、民办学校的类型

根据民办学校举办主体以及创办时经费来源的不同，我国的民办学校主要划分为以下几种类型。[16]

1.个人独资办学型

该种形式的学校，其举办资金以及学校初期基本建设资金、设备购置费等，主要依靠举办者个人直接投入或自行筹集解决。此类学校举办者往往既是投资者又是管理者，存在严重的家族化管理倾向，尚处于自然人治理的状态，缺乏法人治理。

2.股份合作办学型

该种形式的学校，一般是参照股份合作制企业的做法，由若干举办者共同出资举办，各自按照协议约定认缴出资，并凭借所持“股份”参与学校管理。

3.非公有制企业投资办学型

此类学校，是由一些民营企业单独或联合投资举办的学校，带有明显的投资办学特征。此类学校一般集中在民办高校领域，具有投入资金大、起点较高、发展较快、法人治理机构较为复杂等特征。典型的如四川托普集团在浙江绍兴、江苏苏州、上海浦东分别投资兴办的三所高职学院。

4.国有企业投资办学型

此类学校多见于与公立普通高校（一般为部属重点高校）合作举办的独立学校。是由普通本科高校（申办者）与社会力量（合作方）合作举办的，主要进行本科层次教育的高等教育机构。由于政府规定，此类教育机构须具有独立法人资格、独立校园校舍，并且能够独立开展教育教学，独立进行财务管理，独立招生和颁发毕业证书等，故取名“独立”学院。如东北财经大学金桥商学院、吉首大学张家界学院、大连理工城市学院等。

5.社会团体办学型

此类学校往往是由具有办学传统或一定政治资源的社会团体投资举办的民办学校。如被外电称为“新中国出现了第一所私立大学”的上海工商学院，就是由中国民主建国会上海市委员会与上海市工商业联合会举办的一所民办大学。

6.民办公助型

此类学校是由民间组织或个人从事民办高等教育活动，政府部门给予一定的资金支持或特殊政策扶持的学校。典型的如浙江树人大学和北京城市学院。其中浙江树人大学即是由浙江省政府批准、省政协牵头、依靠省内各民主党派和社会力量投资兴办的一所民办学校。学校虽然自筹办学经费，但每年省政府要给予该校3000万—4000万元不等的财政资助，其教职员工也被纳入事业单位编制。

7.公办高校（学校）转制型

此类学校多由原来的公立学校或行业所属学校成建制或部分改组而设立。主要形式有两种：一是学校资产属于国有，但学校体制转为民营；二是国有资产民营化，学校完全转制为民办学校。典型的如齐齐哈尔职业技术学院以及浙江万里学院。

8.滚动发展办学型

此类学校的特点在于学校办学初期只有少量投入，主要依靠学费积累逐渐投入、长期滚动发展而形成。

9.社会捐资办学型

此类学校主要是依靠社会组织或个人捐资设立的学校。典型的如广东培正学院、福建仰恩大学以及上海杉达学院等。捐资助学型是国外私立学校的一种重要形成方式，但在我国由于捐赠文化、捐赠制度等方面的因素制约，此类学校在我国民办学校中所占比例并不大。[17]

10.中外合作办学型

此类学校未被纳入到《民办教育促进法》调整与规范的范围，而是通过《中华人民共和国中外合作办学条例》来加以规范。目前在我国大约有近千家中外合作的高等教育机构，由于主要采取课程合作的形式，在组织形态上基本属于公立高校之二级学院，不具有独立法人资格。在具有独立法人资格的中外合作教育机构中，由于采取合作办学的方式，学校举办资金主要不是来源于财政资金或国有资产。因此，本质上也属于民办学校的范畴。