二 芦山地震灾害应对的主要特点与得失[1]

与2008年“5·12”汶川特大地震相比，由于有5年前的经验和5年来的准备，芦山强烈地震抗震救灾工作取得了长足的进步。从总体上看，此次抗震救灾的各项工作显得更为及时、有序、科学、有效，在相当意义上反映了我国应对巨灾的最高水平。与此同时，各项救灾工作中也存在不少需要进一步改进和完善之处。

（一）芦山地震应急响应的总体状况

对这次地震应急响应的评价可以从绩效和行为两个维度展开。本书对绩效维度的观察点选取响应速度、响应秩序、响应效果三项，对行为维度的观察点选取应急决策、应急指挥、应急沟通三项。表1是在现场调研、灾后访谈与座谈基础上整理的庐山地震应急响应基本情况。

（二）芦山地震应急响应的主要特点

2008年“5·12”汶川特大地震突如其来，人们既无准备，又无经验，人民生命财产遭受了严重损失。虽然汶川地震抗震救灾工作中出现了许多可圈可点、可歌可泣的辉煌事迹，但也留给我们许多对应急管理体制机制，尤其是应急指挥协调机制的反思。在这次芦山地震救援中，各方面力量在巨灾应对中的应急指挥协调能力明显增强、人员搜救的专业素质和装备水平有了很大提升、地震监测评估能力明显提升、应急医学救援水平明显提升、工程抢险能力明显提高、次生衍生灾害防控更稳妥及时、信息发布与舆论引导更及时透明。从政府应对方面来看，以下特点尤为突出。

1.响应更迅速

地震发生后，各级党委政府迅速动员起来，投入抗震救灾工作中。在地方层面，雅安市及所辖各区县以及基层乡镇、村组的各级干部大都在灾后十几分钟乃至几分钟就不顾个人安危，或赶赴工作现场，或组织群众自救；各部门、各单位都迅速启动应急预案，开展抢险救灾工作。在四川省和成都军区层面，四川省委书记王东明迅速做出重要批示，安排部署抗震救灾工作；省长魏宏震后20分钟即从成都出发，赶赴灾区；8时40分，四川省启动一级地震应急响应，消防、安监、卫生和省军区应急救援队伍迅速赶赴现场。成都军区迅速成立抗震指挥部，军区司令员李世明坐镇作战值班室指挥，军区参谋长周小舟带队前往机场，乘直升机赶赴灾区指挥救灾。在国家层面，地震发生后，习近平总书记、李克强总理立即做出指示，部署抗震救灾工作。国务院根据国家抗震救灾应急预案迅速启动抗震救灾一级响应，国家减灾委、民政部启动应急响应，民政部等8个部门组成工作组赶赴灾区；震后不到5小时，中共中央政治局常委、国务院总理李克强飞抵四川，乘运输救灾物资的直升机直飞震中灾区。从总体上看，各级党委政府和领导干部由于响应迅速，真正抓住了“第一时间”，为保障抗震救灾各项工作及时有效地开展创造了条件。

新闻媒体公布的多项数据显示，芦山地震救援的速度较5年前汶川地震救援有了跳跃式进步（见表2）。

2.组织更有序

地震发生当天，中央、省、市、县（区）各级抗震救灾指挥部相继成立，有力地保障了抗震救灾工作。在国家层面，国务院决定成立国务院“4·20”地震抗震救灾前方指挥部（后来指挥部撤销，改为国务院指导协调组）。指挥部由汪洋副总理任指挥长，由国务院副秘书长丁学东和国务院应急办、民政部等部门负责国家各部委与四川省衔接抗震救灾的各项工作。在四川省和成都军区层面，成立了四川省“4·20”地震抗震救灾前方指挥部，成都军区参加指挥部工作，由省委书记王东明任指挥长。地方和军队的救灾力量由该指挥部统一指挥、统一调度。指挥部下设抢险救援、医疗救助、群众安置、道路抢通、物资保障等工作组，由省级领导分别牵头负责，靠前指挥。在地方层面，雅安市、芦山县以及各有关乡镇抗震救灾指挥部相继成立。在芦山县城，雅安市和芦山县有关人员参加省前方指挥部工作，使得省、市、县三级指挥机构能够无缝对接，上下联动。实践证明，这种组织指挥协调体系既有效地发挥了中央政府的统一领导、综合协调和保障作用，也较好地落实了分级负责、属地管理的原则，有效地组织协调了包括军队和地方在内的各种救灾力量，为抗震救灾工作科学、有序开展提供了组织保障。

芦山地震抗震救灾指挥体系的亮点有三个：一是组建国务院和四川省的两个抗震救灾前线指挥部，靠前指挥。前者负责整个抗震救灾的领导、协调和保障工作，后者承担抗震救灾的现场指挥和调度任务，较好且有效地坚持了统一领导、分级负责、属地管理为主的原则，实现了三者的有机统一。二是组建军地联合指挥体系，明确规定地方和军队的救灾力量统一由四川省“4·20”地震抗震救灾前方指挥部统一指挥、统一调度。救援部队各级首长分别担任省、市、县、乡（镇）各级指挥部或党组织的副职，指挥统一，分工明确，有效地发挥了包括军队在内的各种救灾力量的作用。三是省、市、县指挥机构三级合一，上下联动，通过每天晚上的联席会议，及时全面掌握情况，统一部署救灾工作，确保了抗震救灾工作的有序开展和整体推进。

3.救援更有效

由于响应迅速，各种救援力量在第一时间赶赴灾区，打通通往灾区的道路、拯救被困群众的生命、运送急需的救灾物资等工作得以及时展开。由于组织有序，各种专业救援队伍迅速到位，提高了救援工作的时效性和有效性。灾后48小时，食品、医药、饮用水、帐篷、棉被等急需物资已陆续运抵灾区，基本能够保证需要；在灾后72小时即“黄金72小时”内，拉网式的生命搜救工作基本完成；上万名轻重伤员得到妥善转运安置，救灾工作转入灾民安置阶段。面对7级震级、8级烈度的强烈地震，遇难者不到200人、重伤员不到700人的人员伤亡结果，不能不说是救援工作的一个奇迹。与前几次对救灾的反应不同，公众对这次救灾给予了相当正面的评价，就连一贯戴着“有色眼镜”的境外媒体，也充分肯定中国救灾获得了“跳跃式进步”。

4.沟通更及时

及时准确地掌握和发布灾区信息，包括受灾情况、救援情况等，既是救灾工作的需要，也是公众对灾区关切、对政府关注的需要。地震发生后，官方媒体反应迅速，立即做出报道，而且及时跟进。中央电视台在第一时间播发了地震消息，播放了李克强总理赶赴灾区、布置救灾工作、慰问灾民的镜头。省、市、县（区）各级也通过媒体沟通会、政务微博、新闻发布会等方式开展媒体沟通工作，回应公众关切。在灾后72小时内，仅四川省政府新闻发布会就举行了5次。与此同时，基层政府能够克服重重困难，及时向上级报送信息，主动与灾区群众进行沟通。芦山县思延乡在乡指挥部设立抗震救灾政策咨询站，向灾区群众进行信息沟通和政策宣传；宝兴县灵官镇在通信、道路中断的情况下，及时派3路人员步行向上级和邻县通报灾情。在政府和主流媒体的主动沟通和正确引导下，微博、微信等自媒体的积极作用得以发挥，网民们发布了大量救灾与自救的实用消息，提出了许多对抗震救灾工作的合理建议，影响救灾工作的负面行为受到批评和谴责，危害救灾工作的杂声和谣言无处藏身，社会正能量得到较好的集聚和发挥。

5.掌控更娴熟

抗震救灾工作是一项复杂的系统工程，需要根据灾区情况的不断变化和工作推进的实际要求，科学有效地调整工作思路、工作重点和工作方法。在芦山强烈地震抗震救灾工作中，国务院抗震救灾前方指挥部和四川省抗震救灾指挥部根据灾区情况和救灾工作的实际，建立了新的领导指挥体系，根据灾区情况的变化不断调整交通管制、调整对社会力量参与救援的政策，表现出较高的领导指挥水平；省、各级指挥部责任明确，根据形势的发展调整工作重点，根据救灾工作的规律推进工作进程，表现出对全局和过程掌控的较强能力。正是由于各级政府对救灾工作的全局和规律掌控更加娴熟，才使此次抗震救灾工作具有了前所未有的有效性和科学性。

（二）芦山地震应对中的改进空间

应急管理工作只有更好，没有最好。虽然相对于汶川特大地震以及青海玉树地震、舟曲特大山洪泥石流的救援救灾工作，芦山强烈地震的抗震救灾工作取得了长足的进步，交上了一份更为令人民满意的答卷，但是在客观上也存在需要进一步改进和完善的空间。

1.指挥体系尚可进一步完善

重大自然灾害应对是一项高度复杂、任务紧迫的系统工程，需要有统一高效的指挥系统。那些与应对灾害无关或关系不大的组织、机构和人员，不能参与和干预指挥系统的工作，尤其不能把救灾现场作为个人秀场。

芦山地震抗震救灾指挥体系存在明显的规范性不足的问题。例如，有的县在县指挥部与乡镇指挥部之间还组建了片区指挥部，增加了指挥层级，有的乡在指挥部之外成立了临时党委或临时党支部，作用似不明显。尤其需要指出的是，由于传统行政管理体制存在部门分割、条块分治的弊端，从而出现了一些部门、机构不适当介入的问题。例如，4月20日当天晚上，四川省政协在芦山召开主席会议；4月21日，各位主席又赶赴雨城区上里镇指导抗震救灾工作。在震中龙门镇，在10余天中，乡领导共接待了50多个批次的领导，接受各种工作指导。

2.灾情信息掌握尚须更加及时

及时准确地掌握灾情是救援救灾工作的基础。情况不明，问题就多，就会导致救援救灾工作盲目和混乱。芦山强烈地震发生后，灾区通信基本瘫痪，宝兴更是成为信息孤岛。受灾的范围有多大？程度有多深？灾区需要多少救援力量和物资？救援力量和物资怎样科学合理调配？对此都难以做出准确的判断与决策。因此，地震发生后，人们只能根据有限的信息（芦山发生地震，震中在龙门）把各种救援力量和物资向芦山县城集聚。其结果，一方面导致了通往芦山的交通严重堵塞，另一方面也使天全等重灾区成为救援盲点。4月21日8时许，天全县的受灾民众翻山越岭来到芦山县城郊，高举“没吃、没住、没人管”的牌子，请求救援。在芦山，也一度发生受灾群众哄抢救灾物资的事件。在震中芦山县龙门乡，当被问及地震发生后感觉最苦恼的事情是什么时，刚刚上任6 天的陈乡长应声回答：“通信！”比邻芦山的重灾区宝兴县灵官镇党委书记罗中云证实，地震发生后，由于通信和道路中断，他们不得不派遣3路人员徒步向上级和邻县报告灾情，沟通信息。因此，及时准确地掌握灾情信息，应该成为我们改进救援救灾工作的基本环节。

3.交通管理调度尚可更加有效

重大自然灾害易发地区，一般地质结构脆弱，道路交通基础设施相对较差，灾害发生后，往往导致道路中断或交通拥堵，救援人员和物质的“进不去”与受灾人员尤其是伤员的“出不来”成为全部救援救灾工作的“瓶颈”。为此，一方面，要把“通”字作为交通工作的核心，因灾中断的道路要打通，已通的道路要保通，打通“生命线”，建立“生命通道”是救援救灾工作的首要任务。另一方面，要在保通的前提下，充分利用现有的交通资源，努力发掘潜在的交通资源，确保救援救灾工作对交通的需要。这就要求必须树立“大交通”的观念，综合协调，统筹调度。芦山强烈地震发生后，交通也曾在一个时期内陷入混乱，荥经至天全、芦山的道路严重堵塞，对宝兴灾区的救援工作因道路中断进展迟缓，交通指挥权限不明、职责模糊，等等。这些都需要认真总结。

4.现场安全管理尚待更加规范

重大自然灾害总是同次生灾害和衍生灾害相伴而行。灾区现场隐患四伏、危机四起，灾区现场安全管理直接关系到受灾群众和救援人员生命财产的安危，关系到灾害损失的大小。规范现场安全管理，不仅要在排查安全隐患、提供危机警示、具备防范危险的设备和措施等方面形成制度，而且要全面树立以人为本的理念，把救援人员的安全放在重要位置。要摒弃“不惜一切代价”的传统思维，树立在确保救援者安全的前提下开展救援的理念。美国“9·11”恐怖事件中200多名消防官兵的无谓牺牲、“5·12”汶川地震中邱光华机组的机毁人亡，都提供了惨痛的教训。在芦山地震救援过程中，也出现了救援军车坠河、官兵牺牲以及数十起飞石砸中救援车辆的事故。应急指挥部应设立专门的安全指挥官，研判安全形势，制定安全措施，统筹安全管理。

5.社会参与机制尚要更加合理

同5年前的汶川地震志愿服务相比，社会力量救灾出现可喜转变。一是志愿服务有备而来，盲目性减少，多数志愿者具备一定的专业技能和装备，对从事救灾志愿服务有一定的功能定位。二是有组织的志愿者增多，有不少志愿者从属于非政府组织组织，组织性、纪律性明显增强。三是加入抗震救灾的企业装备增加。这些社会力量在芦山地震的救援救灾中，发挥了比汶川地震、玉树地震，舟曲山洪泥石流应急救援中更好的作用。但是，我们也发现，同救援救灾工作的要求相比，政府对社会力量参与救援救灾有效管理仍显不足，社会力量参与应急救援的有序性、有效性仍然不够，社会力量组织性与专业性仍然不强。突出表现在：各种社会力量盲目涌入，各种救援物资设备调动无序，志愿服务人员良莠不齐、管理不当。芦山地震发生后，各方力量蜂拥而入，很快堵塞了道路，由“帮忙”变成了“添堵”。各方人士粉墨登场，各行其是。一些人员名曰“帮忙”，实则“添乱”。更有一些不法人员和组织，滥用志愿者名义，拉拢民心，诋毁政府，制造混乱。怎样合理有效地发挥社会力量的作用？怎样做到使志愿服务“帮忙”而不“添乱”？值得我们认真总结思考。

6.沟通管理工作尚可改进

信息沟通是有效进行应急处置的重要前提。信息沟通包括上下级（政府、指挥部）的沟通和与社会公众的沟通，其中新闻媒体在与社会公众的信息沟通上具有重要作用。从总体上讲，在芦山地震应急处置过程中，信息沟通工作和媒体作用发挥是积极的和正面的，有些做法甚至是可圈可点的。但不容否认的是，无论是信息沟通还是媒体管理，也都存在一定的缺陷：一是灾情信息不够及时、全面和准确，在一定程度上存在信息死角和信息失真的现象；二是对灾区群众的信息沟通工作普遍不够，引发部分受灾群众对政府救灾工作的不理解甚至不满；三是媒体管理工作力度不强，进入灾区的媒体和记者过多，加之信息发布渠道不一，导致媒体报道失真、失偏甚至混乱。所有这些，都对抗震救灾工作产生了消极作用，带来了负面影响。