第一编 一国两制与特别行政区制度

一国两制方针的内涵及其特征[1]

一 一国两制方针的孕育与定型

一国两制是中国政府根据我国进入社会主义现代化建设时期后国内外形势的发展情况，为了实现祖国的和平统一而确定的一项重要方针。此项方针的提出，最初是为了解决台湾问题，后因香港新界“租约”租期的临近而率先用于解决历史遗留的香港问题，继而又用于解决历史遗留的澳门问题。如今，一国两制方针对于香港和澳门两个特别行政区而言，早已从构想变成了现实，并成为中央政府制定涉及港澳政策的依据。从一国两制方针的形成来看，其本身的提出并非凭空想象，更非一时兴起使然，而是经历了一个从孕育到定型的发展过程。

（一）一国两制方针来源于“和平解放台湾”方针

邓小平说过：“‘一国两制’构想的提出还不是从香港问题开始的，是从台湾问题开始的。”[2]它清晰地说明一国两制最早是用来解决台湾问题的。关于一国两制方针的来源，目前内地比较一致的看法也认为其来源于毛泽东、周恩来提出的“和平解放台湾”方针。

1949年国民党从大陆败退据守台湾后，两岸形成分离状态，台湾问题由此而生。中华人民共和国成立初期，主张武力解放台湾，实现祖国统一大业。1949年通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》便明确规定，“中华人民共和国中央人民政府必须负责将人民解放战争进行到底，解放中国全部领土，完成统一中国的事业。”为此，中国人民解放军为武力解放台湾进行了相应的准备工作。然而，1950年6月25日，朝鲜战争爆发，美国入侵朝鲜并插手台湾问题，派遣第七舰队进驻台湾海峡，阻挠中国人民解放台湾的行动，武力解放台湾的计划被迫搁浅。

到20世纪50年代中期，基于台湾政局趋于稳定，武力解放台湾增加了难度；美国插手台湾问题，企图分裂台湾使台湾问题复杂化；国内的主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的物质文化生活的需要与落后的社会生产力之间的矛盾，党和国家的根本任务已经由解放生产力转变为在新的生产关系下保护和发展生产力等多重因素的考虑，中国政府调整了对台政策，改变武力解放台湾的主张，提出了“和平解放台湾”的方针。

“和平解放台湾”的表述，最早由周恩来在亚非会议上提出来。1955年4月，周恩来总理应邀请参加了在万隆召开的亚非会议。周恩来在会议期间多次指出，中国政府愿意和平解放台湾，也愿意与美国就缓和并消除台湾地区的紧张局势问题进行谈判。他强调：“中国人民有权用一切方式解放台湾，包括和平解放的方式在内。但是，和平解放台湾只有在美国放弃侵略和干涉，从台湾和台湾海峡撤走一切武装力量之后才有可能。”1955年5月13日，周恩来在全国人大常委会第十五次全体（扩大）会议上明确提出：“中国人民解放台湾有两个可能的方式，即战争的方式和和平的方式，中国人民愿意在可能的条件下，争取用和平的方式解放台湾。”这表明，“和平解放台湾”基本上成为中共中央和中国政府处理台湾问题的一项方针[3]。此后，随着形势的发展，“和平解放台湾”的方针逐步得到完善。

“和平解放台湾”方针的基本内容，主要有以下四个方面：①台湾要解放，中国必须统一。中国只有一个，台湾是中国领土不可分割的一部分，解放台湾是中国共产党和全国人民的既定目标。②在台湾回归祖国的前提下，台湾实行高度的自治，大陆不干涉其内部事务。中央政府给台湾留出名额，让台湾参与全国政务的管理。③强调台湾问题是中国的内政，用什么方式解决别国无权干涉。中国人民解放台湾的方式有和平的和战争的两种形式，着眼点是争取用和平的方式解放台湾，但不排除战争的形式。④和平解放的具体途径是国共合作、对等谈判。以国民党尤其是蒋介石为首的实权派为重点对象，采取多方影响、积极争取的方针，同时建立广泛的统一爱国战线，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，争取台湾早日回归祖国。

“和平解放台湾”的方针确定之后，毛泽东、周恩来进一步阐明了和平解放台湾的具体政策。例如，1956年4月，毛泽东针对国民党军政人员对“和平解放台湾”的方针存在的疑虑表示，“和为贵”“爱国一家”“爱国不分先后，以诚相见，来去自由”。6月28日，周恩来代表中国政府宣布：“我们愿意同台湾当局协商和平解放台湾的具体步骤和条件，并且希望台湾当局在他们认为适当的时机，派遣代表到北京或其他适当的地点，同我们开始这种商谈。”7月16日，周恩来在接见原国民党“中央通讯社”记者曹聚仁时指出，国共两党有过两次合作，“为什么不可以第三次合作呢？台湾是内政问题，爱国一家，为什么不可以来合作建设呢？我们对台湾绝不是招降，而是要彼此商谈，只要政权统一，其他都可以坐下来共同商量安排的。”在这里，周恩来明确提出了国共第三次合作的问题。

1960年5月22日，毛泽东主持中共中央政治局常委会议，研究对台问题，并确定了对台工作的总方针。这一方针后来被周恩来归纳为“一纲四目”。“一纲”是台湾必须回归祖国。“四目”是：台湾回归祖国后，除外交必须统一于中央外，所有军政大权、人事安排由蒋介石决定；台湾所有军政及建设经费不足，由中央拨付；台湾社会改革可以从缓，协商解决；双方约定，不派人进行破坏对方团结之事。

“一纲四目”的目标很明确，那就是国家要统一。其内容也比较具体，那就是由武力方式统一改变为和平方式统一，在坚持国家统一的大原则下，台湾地区的社会制度可以有时间、有条件地维持不变，但最终仍然是要实现社会制度的统一化，仅仅是统一的过程和条件可以讨论，那时还没有形成统一后可以有不同的社会制度存在的设想[4]。可惜，由于种种复杂的原因，在当时的历史条件下，国共两党没能够进行第三次合作，和平解决台湾问题的设想未能实现。但是，毛泽东、周恩来等人从解决台湾问题的实际出发所作的一些设想和探索，所提出的若干带原则性的意见，为后来邓小平提出一国两制科学构想，提供了思想先导。“和平解放台湾”的方针，特别是“一纲四目”便成为一国两制的来源。尽管当时集中体现“和平解放台湾”方针的“一纲四目”与当今的一国两制方针相比，仍有着原则的区别和质的差异，但其倡导以和平方式统一国家以及针对台湾的特殊情况所作的一些设想，为后来邓小平提出一国两制科学构想直接提供了富有启发意义的营养素材，是一国两制方针的思想渊源。

（二）一国两制方针孕育于对台九条方针政策

20世纪70年代末，国内和国际形势发生了深刻变化，为确立和巩固和平解决台湾问题的方针创造了新的有利条件。

1978年12月，中国共产党十一届三中全会重新恢复了实事求是的思想路线，并且决定将党和国家工作的重心转移到经济建设上来。同月，中美决定自1979年1月1日起建立外交关系。美国承认中华人民共和国政府是中国唯一的合法政府，并承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。在此背景下，以邓小平为核心的中央第二代领导集体从国家和民族的根本利益出发，在毛泽东、周恩来等关于争取和平解放台湾思想的基础上，确立了和平统一祖国的大政方针，逐渐形成了一国两制与和平统一的战略构想。

中国共产党十一届三中全会公报首次以“台湾回到祖国怀抱，实现祖国统一大业”来代替以往“解放台湾”的提法。三中全会刚结束，1979年元旦，全国人大常委会发表《告台湾同胞书》，郑重宣布关于台湾回归祖国，实现国家统一的大政方针。其中特别指出：“我们的国家领导人已经表示决心，一定要考虑现实情况，完成祖国统一大业，在解决统一问题时尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失。”这里所说的“尊重台湾现状和台湾各界人士的意见”和“采取合情合理的政策和办法”，实际上已经包含有一国两制的构想[5]。

《告台湾同胞书》是新时期中国共产党和中国政府对台方针的重要宣示，标志着对台方针政策的重大转变。1979年1月30日，邓小平访问美国，在向美国参、众两院议员解释中国政府的对台政策时指出，“我们不再使用‘解放台湾’这个提法了。只要台湾回归祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度。”这是我国领导人最早公开表示要用一国两制的办法解决台湾问题。

1981年9月30日，全国人大常委会委员长叶剑英对新华社记者发表谈话，进一步阐述台湾回归祖国、实现和平统一的九条方针政策（后来被称为“叶九条”）。其中最重要的是：①建议举行中国共产党和中国国民党两党对等谈判，实行第三次合作，共同完成祖国统一大业；②国家实现统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可保留军队，中央政府不干预台湾地方事务；③台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变，私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯。“叶九条”是中国共产党和中国政府在新时期对台方针政策的进一步深化与发展，它丰富了一国两制构想的内容。

1982年1月11日，邓小平在一次谈话中，第一次把解决台湾问题的构想概括为一国两制。他说：“九条方针是以叶副主席的名义提出来的，实际上是‘一个国家，两种制度’。两种制度是可以允许的，他们不要破坏大陆的制度，我们也不破坏他那个制度。不只是台湾问题，还有香港问题，大体也是这几条。”这是邓小平首次提出“一个国家，两种制度”的概念。1984年12月19日，邓小平在会见来访的撒切尔夫人时再次说道：“1981年国庆前夕叶剑英委员长就台湾问题发表的九条声明，虽然没有概括为‘一国两制’，但实际上就是这个意思。”[6]

为了使一国两制的推行获得宪法上的依据，1982年修改宪法时，特地在宪法总纲中，对特别行政区作了专条规定。《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法修改委员会副主任委员彭真在向五届全国人大五次会议作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》时就此指出，《宪法》第31条的规定，正是因为考虑到台湾实现和平统一后，可作为特别行政区享有高度自治权这种特殊情况的需要而增写的。彭真在报告中同时还指出，“在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面，我们是决不含糊的。同时，在具体政策、措施方面，我们又有很大的灵活性，充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿。这是我们处理这类问题的基本立场。”其中的“这类问题”，彭真的报告虽没有作出具体说明，但从其基本精神来看，除台湾问题外，应该还包括了香港、澳门在内的历史遗留问题。对此，廖承志在1983年就曾指出：“《宪法》第31条规定，必须时设立特别行政区。这是双关的，既是对台湾说的，也是对港澳说的。”[7]

1983年6月26日，邓小平在会见美籍华人学者时，进一步阐述了实现台湾和祖国大陆和平统一的构想（后来被称为“邓六条”）。其要点是：①台湾问题的核心是祖国统一。和平统一已成为国共两党的共同语言，从而构成了第三次国共合作的基础。②坚持一个中国，制度可以不同，但在国际上代表中国的，只能是中华人民共和国。③不赞成“完全自治”的提法，“完全自治”就是“两个中国”。自治应有一定的限度，条件是不能损害统一的国家利益。④统一后，台湾作为特别行政区，可以实行与大陆不同的制度，可以有其他省市自治区所没有而为自己所独有的某些权力。拥有立法权和司法权，终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队，只是不能构成对大陆的威胁。大陆不派人去台，不仅军队不去，行政人员也不去。台湾的党政军等系统，都由台湾自己来管。中央政府还要给台湾留出名额。⑤和平统一不是大陆把台湾吃掉，也不是台湾把大陆吃掉，所谓“三民主义统一中国”是不现实的。⑥实现统一的适当方式是举行国共两党平等会谈，实行国共第三次合作，不提中央与地方谈判，双方达成协议以后，可以正式宣布，但不允许外国势力插手，那只能意味着中国还未独立，后患无穷。

“邓六条”使一国两制的构想更加完备、充实，更加具体化、系统化。至此，一国两制的构想形成了比较完整的内容，其核心就是：在坚持实现国家统一的前提下，在国家的某些地区建立特别行政区，实行高度自治，保留原有的社会制度和政策不变[8]。

（三）一国两制方针定型于对港澳十二条方针政策

中华人民共和国成立之时，除面对因国共内战而遗留的属内政范畴的台湾问题外，还要面对历史遗留的中英间的香港问题和中葡间的澳门问题。中华人民共和国成立后，在冷战的特定氛围中，在相当长的时期内对香港问题一直持这样的基本立场和态度：“香港是中国的领土，中国不承认帝国主义强加给中国的三个不平等条约。对于这一历史遗留问题，中国政府一贯主张在适当时机通过谈判和平解决，在此之前暂时维持现状。”[9]基于战略考虑，中国政府对香港采取了“长期打算，充分利用”的方针，香港几乎成了中国当时唯一的对外通道，它对于打破以美国为首的西方对中国的遏制和封锁作用巨大。

到了20世纪70年代中后期，香港的发展已如日中天，它的许多经济指标已居亚洲甚至世界前列。然而，香港当时经济的发展也面临一个十分棘手的问题，那就是新界“租约”问题。因为即使按照英方所谓的有关香港三个条约有效的观点，新界租期到1997年6月30日也将届满。丧失了占整个香港面积90%以上的新界，香港也便失去了最为广大的投资场所。因此，自新界“租约”问题浮现以来，英国政府就开始不断就此试探中国政府的态度。

1979年初，邓小平开始考虑用1978年下半年中美建交谈判中他提出的，以一个国家容许两种社会制度的方式解决台湾问题的新构想来解决香港问题。在香港总督麦理浩1979年3月访华时，邓小平对他说过：“我们把香港作为一个特殊地区、特殊问题来处理，到了1997年，……香港可以搞它的资本主义，我们搞我们的社会主义，因此，请各国投资者放心。”毋庸置疑，直到1981年底，香港问题的解决都是排在台湾之后的。但到了1982年，形势有了很大的改观，“香港问题不再是可以延续的问题，一种新的排列方式出现了，统一香港成了倾力以赴，必须达成的任务”[10]。1982年4月6日，邓小平曾向来访的英国首相希思询问是否同意按中国对台“九条”方针的路线来解决香港问题。而1982年《中华人民共和国宪法修改草案》第30条有关“特别行政区”的规定则为一国两制奠定了法律基础。同年9月22日，英国首相撒切尔夫人访问北京，中英两国领导人开始就香港问题举行会谈。中国领导人正式通知英方，中国政府决定在1997年收回整个香港地区，同时阐明中国收回香港后将采取特殊政策，包括设立香港特别行政区，由香港当地中国人管理，现行的社会、经济制度和生活方式不变，等等。撒切尔夫人则坚持三个不平等条约仍然有效，提出如果中国同意英国1997年后继续管治香港，英国可以考虑中国提出的主权要求。针对撒切尔夫人的言论，9月24日邓小平与撒切尔夫人进行了重要谈话，郑重说明：主权问题不是一个可以讨论的问题。应当明确肯定，1997年中国将收回香港。中国和英国就是在这个前提下进行谈判，商讨解决香港问题的方式和办法。中国收回香港主权后，“香港现行政治、经济制度，甚至大部分法律都可保留”[11]。通过这次谈话，中英双方同意通过外交途径就解决香港问题进行商谈。此后，经过长达两年之久的中英香港问题谈判，到1984年12月19日，中英两国政府首脑在北京正式签署了关于香港问题的联合声明，中国政府在联合声明中声明了对香港所采取的12条基本方针政策。随后，中葡双方于1986～1987年通过谈判所达成的关于澳门问题的联合声明，也规定了中国政府对澳门采取的12条基本方针政策。至此，中国政府形成了体系化的对港澳的12条具体方针政策。

综合起来看，中国政府对港澳的12条基本方针政策的主要内容有：①中国恢复对港澳行使主权时，设立特别行政区，并制定特别行政区的基本法。②特别行政区直辖于中央人民政府，中央人民政府行使国家的主权。③特别行政区享有高度自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。特别行政区可以自行制定文化、教育、科技政策和经济、金融、财政政策，保留自由港和独立关税地区的地位，负责社会治安，以“中国香港”“中国澳门”的名义同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系等。④特别行政区实行“港人治港”“澳人治澳”。政府和立法机关由永久性居民组成。⑤港澳原有的社会、经济制度，居民的权利和自由制度保持不变，法律制度基本不变。

随着中国政府对港澳12条基本方针政策的具体化，尤其是1990年香港基本法的颁布以及1993年澳门基本法的颁布，一国两制方针实现了制度化、法律化。本为台湾问题而考虑的一国两制在香港问题和澳门问题的解决中有了自己的定义和内容，而且成为了国家的一项基本国策。不仅如此，一国两制方针也升华为理论，成为了邓小平理论的重要组成部分。尽管从形态上看，一国两制对台湾问题的解决而言仍是一种构想，但这丝毫也不影响其继续成为中国共产党和中国政府处理台湾问题的重要指导。1990年12月，中共中央召开对台工作会议，确立了“和平统一、一国两制”方针。此后，“和平统一、一国两制”一直成为中国共产党和中国政府解决祖国统一问题的基本方针。