一 社会治理的逻辑起点

（一）东西方所讨论的治理不是一个意思

治理一词，虽然在我国以前也用，比如，我们经常说“治理黄河”、“治理污染”、“社会治安综合治理”等，但这些用法和词语本意，表达的多为“管理、处理、整理”等意思，而且没有构成一套理论。

在西方语境中，治理却是作为一整套理论而存在的，而且处于主流话语体系。英文中的governance源于拉丁文gubenare，有掌舵、导航的意思，常被用来表示指导、组织、引导的意思。起初，在西方的公司管理中，比较多地使用治理一词。其不限于指公司内部的人、财、物调用，也不限于公司生产经营事务，而比较多地用来表达公司权力架构的设置与功能状态——比如公司董事会、监事会、经理层的权力配置及其关系，独立董事、外部监事等与促使公司运行科学化、规范化相关的制度设计等。

治理一词，真正用于普遍性国家公共事务，始于1989年世界银行用“治理危机”来概括非洲国家在现代化进程中面临的问题。[1]世界银行1992年的年度报告，则以《治理与发展》为标题展开对治理的研究和推广。本来，世界银行找出这个语义稍为含糊的词，是用来评价某些接受其资金资助的国家公共事务的管理状态。一方面，用这个词可以避免像用“行政、政治、政府活动”等一些直接与一国内部事务相关联的词语而带来的“干预内政”的指责，另一方面，这个词也确实比那些词具有更丰富的意涵，其所要表达的内容超越了政府行为的范畴。此后，经济合作与发展组织等机构以及学术界具有超前眼光的大腕都开始研究这个论题，并不断赋之以新的内容和表述。虽然目前仍未形成统一的公理性学说，但其内涵和外延基本上得到公认，已经发展成为一整套理论。可以说，自20世纪90年代之后，治理一词，是公共管理领域中具有霸权性的概念和理论，已经越来越多地替代了公共行政、政府管理等传统上居于国家政治核心中的概念和理论。

在今天研究和讨论中国的社会治理，就必须将其放在社会治理理论的视阈内，从中国社会发展现实和国际社会治理实践出发，研究其普遍性规律，并结合中国国情，提出适合时代特点的治理模式，实事求是地促进国家治理体系和治理能力的现代化。

（二）社会治理是对社会公共事务的管理

在小说《鲁宾逊漂流记》中，当鲁宾逊一个人漂流到海岛上时，其所面临的问题是完全个人化的，是其一个人与大自然的互相征服关系。但当其俘获了“星期五”后，一些公共事务就产生了。比如，对于稀缺的公共资源如食物，两人间如何分配。又如，如何通过组织两人共同的劳动，以获取更多的劳动产品等。所以，相互间具有关系的两个人就可以称为简单社会了，而需要对社会进行资源配置、共同活动协调与组织、共同面对问题的解决，就必然出现公共事务的管理。总的来看，社会公共事务大致包括如下。

公共资源的配置安排。人是与自然界共生共存的。自然界为人类社会活动提供了资源条件，但这些资源不是无限丰富的，而且分布也不均衡。为此，需要通过一定的管理行为，对自然界的水、土地、矿产、森林等进行分配。人类的生产活动能够创造财富，为此，也需要对生产出的食品、衣着、住房、交通工具等进行分配。此外，人们之间的交往及其思想行为，能够创造出各类精神文化产品、科技成果、有利用价值的信息等，也需要通过一定的方式加以配置，以增进利用。

公共活动的组织协调。多数时间，人们要在一起生产生活，这就必须通过一定的体制机制对人们的活动进行组织和协调，从而避免人们间的目标和行为冲突，并避免资源浪费。比如，城市道路的交通管理、社区公共场所的卫生整洁、工厂工人的劳动分工与组织等。

公共问题的处理解决。在人们生活中，有一些问题超越了个人和家庭层面。一些问题由于其规模影响，必须调用更多的公共资源来加以解决。比如，洪水、瘟疫等灾难，其问题的解决必须依赖于更多资源的动用，也离不开更大范围的组织协调。又如，教育、医疗等社会性项目，必须组织大规模的资源来应对，从而避免家户相关活动的非经济性。另外，会有大量需要由专业性机构、专业性人士来加以解决的公共难题。比如，城市污染处理、老年人帮扶、群体性病人防治、交通疏导与管线建设维护等。有些问题则是由于社会在运行中必须保证一定的秩序而产生的管理问题。比如，社会治安的实现、公用基础设施维护等。

公共政策的出台实施。为了实现社会整体利益，需要通过一定的办法，提出、制定、执行一些超越社会成员个体或小群体的公共政策，这些政策的生成及运行的一系列行为及其过程，也是一种公共事务。比如，为了避免人口短期内增长过多，造成较大社会抚养负担，出台并推行计划生育政策就是一个典型的公共政策过程。另外，文物保护、社区建设等，都具有公共政策的特点。而这些公共政策的议题产生、问题界定、对策讨论、立场与观点协调、方案制定与出台、政策执行与反馈完善等，本身也是一种公共事务。

从人类历史发展可以看到，随着组织规模的扩大和组织关系的复杂化，公共事务的数量会呈几何级数的爆炸性增加，而公共事务的复杂程度也越来越高。这么多的社会公共事务的管理过程，就是治理实现的过程。从以上列举的公共事务看，有些必须依靠强制来保证实现，比如社会治安、计划生育，为此就出现了政府管理；有些则可以依靠以价格机制为中介的利益交换来实现，比如工厂劳动组织、市场商品交易等，为此就出现了市场交换；还有些则必须建立在公平、协商的基础上，比如社区管理、公益慈善等，为此就出现了社会治理。也就是说，社会公共事务虽然具有多样性、复杂性、交叉性等多种特点，但就其实现方式来说，无非是政府、市场、社会三种机制。

（三）社会治理的边界是变化的

既然公共事务具有多样性的特点，而实现治理又具有政府、市场、社会三种机制，那么，社会治理的实现程度，就一方面取决于公共事务数量多寡和性质特点，另一方面取决于政府、市场、社会三种机制的运行状态与彼此力量对比。

首先，我们来看公共事务数量。如果组织内部结构简单，组织化程度低，组织内成员数量少且关系不复杂，那么公共事务数量可能较少，无论政府、市场、社会哪种机制都不需要处理过多公共事务。比如，家庭作为一个初级社会组织，一般公共事务较少，政府机制作为外在影响机制，是很少适用于家庭内部的。而市场机制也较少适用，或只适用于成年家庭成员之间的少数事务。而家庭内部适用更多的则是协商型的社会原则。我们甚至不会将治理这个“大词”用于家庭内部事务。与此类似，在一些分化程度低、社会结构简单的初民社会，如某些氏族、部落内部，其治理情况也可能类似于家庭。相反，如果组织内部结构复杂，组织程度高，组织内成员数量众多且呈现多重复杂关系状态，则治理要相对复杂。比如，现代民族国家由于地域、人口、组成、管理事务等多个方面，表现出比百年前、千年前远为复杂纷繁的关系，所以，公共事务数量非常之多，不得不想办法调动政府、市场、社会这三种机制的力量，并且均以效率为目标，力争实现公共事务管理的科学化、法治化和效能化。

其次，我们来看公共事务的性质特点。如前所述，由于某些公共事务具有天生的适于某种治理方式的特点，所以，政府、市场、社会三种机制的作用程度，还得看公共事务中有多少分别适于由三种机制中的某种来完成。比如，在处于战争或社会公共卫生危机（例如某种大规模恶性传染病在全国流行）的国度里，可能要更多地动用政府管理的力量，来促进公共利益的实现和良好社会秩序的形成。而在某些公共福利提供不足且政府和社会能力都相对薄弱的国度里，市场机制则可能发挥主要作用。在某些政府权威不足、市场萎缩的国度里，有可能民间社会力量强大，能够起到社会治理的主导力量。

最后，政府、市场、社会三种机制的运行状态与彼此力量对比，也直接影响着其所管理的公共事务范围与效果。比如，一些信奉并施行市场自由主义的国度，过于迷信市场的力量，并对政府权力扩张保持时刻警惕，为此可能非常推崇利用市场来解决一切社会公共事务问题。而在一些具有强大福利传统、信奉社会民主主义的国度里，却可能更习惯于用政府和社会力量来解决公民福利问题。在一些政府力量强大、没有市场经济传统且民间社会发育不足的国度，却可能出现政府包打天下、包办一切的状况。当然，人们的思想观念会变化，社会阶层和群体力量对比也会变化，会导致这三种机制的运行状态和彼此力量对比可能相应变化。所以，这三种机制和其所管理的公共事务范围并不永远是一一对应的。

那么，社会治理的一般边界在哪里呢？