第二节 第三部门对公共服务两极失范矫正的困境

很多学者将第三部门与社区混在一起，认为社区是第三部门的一个组成部分。但也有学者将之分开，如彭华民、宋祥秀（2006）等将社区与第三部门并列。笔者认为社区不同于第三部门，下文还将进行阐述。

一 公共服务的第三部门兴起及其作用

（一）公共服务的第三部门兴起

第三部门又称非政府组织、非营利组织。在政府与市场两极失范的情况下，第三部门兴起了，目的在于纠正两极失范。第三部门兴起的背景是政府与市场的两极失范。20世纪30年代，西方发生了经济大萧条，这与市场失灵有关，政府力量已渗透到社会生活的每一个方面，使得第三部门的发展受到了抑制，特别是自20世纪60年代以来，“公民社区”在美国等西方国家就一直遭到抑制，社会资本、社会信任大量流失，削弱了集体的行动能力。政府也出现了失灵，20世纪70年代开始的“滞胀”就是政府失灵的直接体现。这为第三部门的兴起创造了条件。这时，研究者开始关注第三部门，力图发挥第三部门在公共服务中的作用，提高政府效率。在改革中，遏制政府规模与权限成为基本的价值追求，市场与第三部门的作用得到重视。尤其是20世纪80年代后，一个被称为“全球社团革命”的第三部门发展浪潮在世界各地兴起，第三部门的作用得到发挥。萨拉蒙（2007）将第三部门的功能概括为四点：一是这些机构提供大量的基本服务；二是具有重要的倡导功能；三是具有更宽泛的表达功能；四是这些机构创造“社会资本”。在这四项功能中，萨拉蒙将提供公共服务放在第一位。奥斯本、盖布勒（2006）认为当政府将提供服务的职能转给第三部门时，第三部门才有效承接了这些服务。

（二）公共服务的第三部门作用

第三部门在矫正两极失范、提供某些公共服务中发挥了重大作用。

首先，部分弥补公共服务中的两极失范缺陷。市场机制与政府机制是自古以来两种重要的资源配置方式，但如前所述，两者都存在失灵现象。按照传统的经济学原理，市场失灵时由政府来矫正，政府失灵时由市场来矫正。但在公共服务的供给中，市场解决不好的问题，政府也不一定能解决好；政府解决不好的问题，市场也难以发挥作用。第三部门具有规模小、灵活机动和接近基层等优点，能对居民的需求做出更有效的回应，在市场与政府之外发挥弥补二者缺陷的作用，特别是在特殊的环境下（如灾害发生时）发挥了比政府与市场更大的作用。在美国，第三部门提供的公共服务很多：非营利机构提供了56%的政府服务，48%的就业和训练服务，44%的保健服务（奥斯本、盖布勒，2006）。

其次，满足居民多元化需求，弥补政府与市场公共服务提供的不足。传统公共服务理论认为，政府是提供公共服务的唯一主体，但政府提供的公共服务注重公平与公正，一般在于满足多数人的需求，而居民的差异化或特殊需求难以得到满足。正如约翰·密尔（1982）在《论自由》一书中认为的，“政府的工作趋于到处一样化；相反，个人和自愿联合组织则会做出各种不同的实验，得出无穷多样的经验”。第三部门来自草根社会，谋求公共利益，对公众的需求反应灵敏，能比政府更有效率地回应居民的需求，从而满足居民多元化的需求。萨拉蒙认为第三部门能缓解物资短缺问题，支持社会服务，提供医疗保障和教育服务，从而关注社会、艺术、文化、环境及宗教等多个领域问题（萨拉蒙，2007）。

再次，提高公共服务的效率。政府具有垄断性，提供公共服务的效率较低，而市场提供公共服务因无法消除外部性与垄断性也会出现供给不足与效率低下的问题。为此，美国实行“政府再造”，实行小政府，将自己的服务转让给第三部门，以提高效率。学者们对第三部门提供公共服务的可行性进行了论证，如奥斯本（2006）认为，“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”。萨拉蒙（2007）认为第三部门实际上已经成为“提供集体商品的优先机制”。第三部门利用自身的草根优势，能够得到更多的需求信息，在提供公共服务中能改善服务结构，促进供需均衡，提高效率。

最后，利于公民参与公共服务，协调政府与社会关系，促进和谐社会的建立。第三部门能部分代表公民意志来满足公民的公共服务需求，沟通与协调政府与居民的关系，形成政府与第三部门组织良性互动和良好合作的公共服务提供模式，从而满足居民的需求，促进社会的稳定发展。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿（1989）在探讨社会的政治安定问题时肯定了居民“参与社会”的作用。

二 第三部门矫正公共服务两极失范的困境

（一）第三部门零散、不具整合能力

总体而言，第三部门不是从整体出发来解决社会或某区域的问题。它在提供公共服务方面基本处于“拾遗补阕”的地位，存在各自为政，资源整合能力差等问题，影响其更加有效地提供公共服务。第三部门往往是从某个角度出发，而且各种不同的非营利组织有其视角，服务对象往往是社会特殊人群，如未婚母亲、残疾人、儿童等。第三部门很少作为一个整体从社会全局出发权衡各方利益、协调整体的社会关系。第三部门是多元的、竞争的、相互独立的甚至是无序的，有各自的关注对象、价值取向，缺乏全局性、统一性，采取的是“需求+供给”的运营模式，只能满足某一群体、某一层面的需求，从而降低效率，也就无法克服公共服务中的政府失灵与市场失灵。

（二）第三部门也存在失灵

如同市场失灵和政府失灵一样，非营利组织由于受政治利益、经济需求、民族习俗、文化传统等的影响，在实现组织目标、完成社会使命时也会发生失灵现象。“在非营利机构中工作的人的行为，常常可以用脚踏实地和无私奉献来解释……（但是）野心勃勃、独裁专断、自私自利、玩弄权术等也是屡见不鲜的”（P.B.弗斯顿伯，1991）。方舒和李迎生（2011）许亚东（2006）、陈小春（2003）等认为第三部门可能会偏离社会公益的宗旨，片面地以功利主义为取向，从而会给社会、消费生态以及消费者带来负效应。

同时，由于第三部门接近市场，与政府有着千丝万缕的联系，所以其失灵实质更多表现为政府失灵与市场失灵。因为第三部门的资金主要是企业捐助与政府资助，是“政府职能的替代者”和市场失灵的“救火队”，难免有类似的政府失灵与市场失灵（陈礼和，2008；廖卫东、何昊，2013）。因而，本身存在失灵问题的第三部门也无法克服政府失灵与市场失灵。

1.第三部门类似市场失灵的表现

第三部门接近市场，采用类似于市场的运作方式，注重效率，因而也会存在类似于市场失灵的表现。

第一，注重效率，使公共服务中的公共性流失。“经济人”假设引入市场之后，又引入政府，其行动的逻辑是个人利益最大化。同样，“经济人”假设也适合第三部门。第三部门在提供公共服务时，虽然不以赢利为目的，但其组织成员也会为了满足享受、名誉、发展或获得更多资源的需求而追逐利益。为此，第三部门关注效率、关注赢利，忽视甚至损害社会福利和公共利益。在这一过程中，如果缺乏监督，或者外部约束软化，第三部门很有可能偏离甚至背离其宗旨，成为获取利益和荣誉的工具，使服务中的公共性流失，导致失灵。

第二，与市场一样，难以克服“搭便车”问题。萨拉蒙谈到第三部门失灵时，论述了“慈善不足”。主要原因在于第三部门的市场失灵：公共服务的非排他性与非竞争性，使得“搭便车”成为可能。个体消费者不捐助、不付出成本，等待供给，分享市场提供的公共服务。同时，第三部门资金来源于市场，一旦市场出现波动，资金会更加匮乏，出现“慈善不足”。

第三，企业式的供给方式。第三部门实行的是“发现问题—寻求解决”的行动方式与逻辑，类似于企业“供求”模式，具有市场的某些无序性。它以社会公共利益的需求为导向，按照市场供需原则只能满足某一角度、某一层面或某些群体的需求，对公共需求的满足缺乏宏观而全面的考虑。

2.第三部门接近政府失灵的表现

第三部门接近政府失灵主要表现为以下几个方面。

第一，缺乏提高效率的竞争机制。与政府一样，第三部门具有垄断性，缺乏竞争机制；第三部门与企业不同，企业通过价格机制、竞争机制而优胜劣汰。具体就我国而言，第三部门审批严格，导致某地区或某社区第三部门组织数量少。由于数量少、缺乏竞争，缺乏改进服务质量和提高服务水平的动力，其公信力也不高，从而造成筹资困难，人才短缺，服务效率与质量跟不上。这是一种类似政府失灵的第三部门失灵。

第二，第三部门受政府行政干预过多。第三部门的大部分资金来源于政府，因此对政府具有一定的依附性，甚至发展为政府的组织机构。在我国，部分第三部门脱胎于政府机构或由政府组建，与政府有扯不清的关系，很容易为政府所左右。另外，由于政府具有传统惯性思维，不甘于把原来由自己提供的服务交与第三部门，往往利用其特权或者以监管为由，干预第三部门的行动，使其缺乏独立性。在缺乏独立性的情况下，为了生存，第三部门不得不从自身的利益考虑，往往站在政府一边，使公民的需求得不到表达和维护，丧失了在公共服务供给中的灵活性与便捷性。行动迟缓、效率低下、自上而下的决策、信息不完备等政府失灵现象在第三部门明显表现出来了。

第三，第三部门家长制作风明显。由于私人慈善捐款和政府资助是第三部门获得资源的重要途径，但捐助者和资助者对所捐助与资助的组织有明确的要求。因而，第三部门也只能按照捐助者与资助者的偏好，决定提供服务的数量与结构，不能充分考虑社会和公众的真正需求。萨拉蒙也认为慈善组织有家长制作风，造成公共服务结构不合理。

此外，第三部门也存在类似政府的寻租与腐败行为，以及所提供的公共服务投入与产出难以衡量等问题。